機(jī)動(dòng)車道路交通管理中的限制性政策探究

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摘要:

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些大中城市政府為解決城市交通擁堵以及城市霧霾污染等問(wèn)題，相繼出臺(tái)了一系列的限制性政策。但從實(shí)施的效果來(lái)看，這種政策并未從根本上解決交通擁堵及污染問(wèn)題，因此必須采用一攬子治理方案。

關(guān)鍵詞:交通限制性政策;依據(jù)分析;治理方案

2010年，北京首先出臺(tái)了《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)汽車限購(gòu)令的城市。在接下來(lái)的三年里，四大直轄市中除去重慶以外的三個(gè)直轄市，以及成都、廣州、貴陽(yáng)、哈爾濱、杭州、蘭州、石家莊、武漢等省會(huì)城市均了機(jī)動(dòng)車限行、限購(gòu)政策。各地的交通限制性政策已成燎原之勢(shì)，在各大中型城市蔓延，并不斷推陳出新。每個(gè)公民都有責(zé)任有義務(wù)為減少汽車污染、創(chuàng)造美好環(huán)境做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。但這并不能成為城市管理者推行禁行、限行、限購(gòu)政策的根據(jù)。倘若缺乏一攬子治理方案，單純采取限制性措施，能否收到預(yù)期效果仍有待觀察。因此，以限行、限購(gòu)為主要手段治理大氣污染的政策應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎采用。

一、當(dāng)前我國(guó)機(jī)動(dòng)車主要限制性政策

目前各地的交通限制性政策各有所異，但主要以限行、限購(gòu)為主。近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市在治堵方面進(jìn)行了積極探索，舉措大致可分為如下幾種:

(一)摩托車禁行

2005年1月15日，廣州召開(kāi)了市區(qū)摩托車限行方案聽(tīng)證會(huì)，規(guī)定從2007年1月1日起，全天候24小時(shí)在市區(qū)中心城區(qū)摩托車禁行。2009年8月底安徽省審議通過(guò)了《合肥市道路交通安全條例》。根據(jù)《條例》規(guī)定，合肥市區(qū)將停止辦理摩托車登記(因公需要的除外);外地注冊(cè)的摩托車(含三縣)也不得遷入市區(qū)登記，外地(含三縣)摩托車不得進(jìn)入合肥市區(qū)二環(huán)路以內(nèi)(不含二環(huán)路)道路行駛。

(二)尾號(hào)限行

2007年8月17日至20日，北京市首次實(shí)行機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行，成為國(guó)內(nèi)第一個(gè)采取尾號(hào)限行辦法治理交通擁堵的城市。而尾號(hào)限行的“前身”則是奧運(yùn)會(huì)期間，由北京開(kāi)始的單雙號(hào)限行。此后杭州、成都、石家莊等城市，也先后實(shí)施了尾號(hào)限行措施。(三)限制外地車輛非北京市載客汽車在辦理進(jìn)京證后進(jìn)入五環(huán)路行駛，不僅要遵守尾號(hào)限行規(guī)定，而且工作日7時(shí)至9時(shí)、17時(shí)至20時(shí)，禁止在五環(huán)路以內(nèi)道路行駛。［1］上海、天津也出臺(tái)了類似的限行措施。(四)限制購(gòu)買汽車2010年12月23日，北京正式公布《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》實(shí)施細(xì)則，俗稱“限購(gòu)令”。其主要是通過(guò)搖號(hào)的方式作為實(shí)施手段，達(dá)到控制北京汽車保有量的目的。而上海則采用車牌指標(biāo)拍賣來(lái)控制機(jī)動(dòng)車總量。天津市結(jié)合兩地的經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)了有償競(jìng)拍和無(wú)償搖號(hào)相結(jié)合的模式，購(gòu)車指標(biāo)中一部分通過(guò)搖號(hào)方式放出，另一部分則依照拍賣方式下放到新車主手中。(五)輔助性措施作為限行、限購(gòu)政策的補(bǔ)充，各地方政府還采取了一些輔助性措施，比如，提高停車費(fèi)、錯(cuò)時(shí)上下班、免費(fèi)公交、征收汽車排污費(fèi)等。其中，北京、深圳等城市采取了提高停車費(fèi)的措施，借價(jià)格杠桿來(lái)緩解城市擁堵。北京于2010年4月12日、重慶于2009年12月21日起實(shí)行錯(cuò)時(shí)上下班政策。

二、機(jī)動(dòng)車限制性政策的實(shí)施依據(jù)

(一)法律依據(jù)

從限行政策的起源來(lái)看，北京市在奧運(yùn)會(huì)期間采取的全市范圍內(nèi)的單雙號(hào)限行措施是依據(jù)《道路交通安全法》第39條而采取的臨時(shí)性措施，并由官方在媒體上正式宣布了起止期限。奧運(yùn)會(huì)后北京繼續(xù)的關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告，便只具有行政規(guī)章的“準(zhǔn)法”性質(zhì)了。從各地政策實(shí)施的過(guò)程來(lái)看，全國(guó)多數(shù)地區(qū)交通限制措施的實(shí)施細(xì)則均以政府規(guī)章的形式并執(zhí)行。當(dāng)然，也有一些地方人大制定了一些地方性法規(guī)來(lái)指導(dǎo)政策的制定，如《合肥市道路交通安全條例》。［2］(P191－192)除此之外，地方政府還依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第8條第2款的規(guī)定，撤回已取得上道路行駛資格的摩托車的行駛資格，甚至在今后也絕對(duì)禁止摩托車登記上牌。［3］(P59－63)地方政府作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)其依法享有的行政權(quán)力是實(shí)施交通治理措施的基本依據(jù)。

(二)現(xiàn)實(shí)依據(jù)

機(jī)動(dòng)車限制性政策的實(shí)施，首先是維護(hù)道路正常通行秩序的需要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，大中型城市的機(jī)動(dòng)車保有量不斷增長(zhǎng)，而交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通管理經(jīng)驗(yàn)仍然比較落后，以致經(jīng)常出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶碌默F(xiàn)象。為了緩解城市交通壓力，各地相繼推出了限行措施，疏導(dǎo)交通，緩解擁堵?tīng)顩r。而摩托車數(shù)量的不斷增加又增加了城市道路交通壓力，且在車流中行駛的隨意性大，容易擾亂正常的行車秩序，引發(fā)交通事故。其次是治理城市大氣污染的需要。隨著機(jī)動(dòng)車保用量和工業(yè)企業(yè)的不斷增加，近幾年中東部地區(qū)許多地方接連出現(xiàn)嚴(yán)重霧霾天氣，空氣質(zhì)量嚴(yán)重下降，已經(jīng)影響到了居民的身體健康。因此，各地政府順應(yīng)廣大市民的愿望與要求，實(shí)施了一系列機(jī)動(dòng)車限制性措施。實(shí)施該項(xiàng)措施的目的在于維持公共秩序，維護(hù)公共利益，廣大市民既是被行使人也是最終受益人。

三、機(jī)動(dòng)車限制性政策制定與實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

(一)長(zhǎng)期實(shí)施機(jī)動(dòng)車限制性政策的合法性問(wèn)題

根據(jù)《道路交通安全法》第39條之規(guī)定，采取交通管制措施，從條文上看并沒(méi)有規(guī)定時(shí)間的長(zhǎng)短。行政機(jī)關(guān)要長(zhǎng)期實(shí)施交通管理措施，還必須要有進(jìn)一步的法律依據(jù)。地方人大要依據(jù)上位法，結(jié)合本地實(shí)際，制定出支持限行、限購(gòu)措施長(zhǎng)效實(shí)施的地方性法規(guī)。［4］(P170－172)針對(duì)摩托車的限制性措施則并不完全具備《道路交通安全法》規(guī)定的正當(dāng)性?！兜缆方煌ò踩ā焚x予行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管制的對(duì)象是“機(jī)動(dòng)車”而并非只針對(duì)某種特定車種或特定車型。城市道路交通屬于稀缺性資源，政府運(yùn)用管制手段對(duì)其進(jìn)行再分配時(shí)仍然要受到憲法上平等權(quán)的約束。

(二)機(jī)動(dòng)車限制性政策本身的合法性與合理性問(wèn)題

機(jī)動(dòng)車限行、限購(gòu)措施直接影響到公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和機(jī)動(dòng)車持有人合法駕車通行的權(quán)利，須論證其是否符合憲法和法律依法保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定。限行、限購(gòu)政策的實(shí)施在某種程度上限制了公民對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的合理自由使用。同時(shí)，由于當(dāng)前各項(xiàng)政策實(shí)施辦法還不夠完善，操作中的一些不公平現(xiàn)象，也日益凸顯出來(lái)。［5］首先，在政策制定過(guò)程中，各地方政府沒(méi)有征求公眾的意見(jiàn)，公眾只是被動(dòng)的接受這些強(qiáng)制的措施。其次，政策內(nèi)容本身也帶有濃厚的不公平色彩。例如，北京的限制性政策帶有明顯的戶籍歧視，排除了非北京戶籍的并且沒(méi)有正式工作以及無(wú)法交納社保和個(gè)人所得稅的群體的購(gòu)車可能性。

(三)實(shí)施機(jī)動(dòng)車限制性措施的政策變遷成本問(wèn)題

如果我們不認(rèn)為政策實(shí)施必須要以犧牲公民的合法利益為代價(jià)，那么就必須承認(rèn)政策變遷成本的存在。如果制度的變更致使公民或行業(yè)遭受不必要的損失，那么作為公共管理者的政府就應(yīng)對(duì)其予以必要補(bǔ)償，這既是政府合法性所在，又是制度得以順利推行的前提。因?yàn)樵诂F(xiàn)代社會(huì)，公民與政府具有平等的契約身份。任何基于良善的公共政策都不會(huì)導(dǎo)致不可調(diào)和的矛盾。一些地方取締摩托車的政策在實(shí)施過(guò)程中備受爭(zhēng)議，根本原因在于地方政府更熱衷于通過(guò)強(qiáng)制的、不由分說(shuō)的手段來(lái)達(dá)到其行政意志，有意或無(wú)意地忽略了利益相關(guān)人的損失。同樣，政府對(duì)于小型汽車實(shí)施的交通限制性措施，也應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共交通的乘車優(yōu)惠彌補(bǔ)機(jī)動(dòng)車所有者帶來(lái)的潛在財(cái)產(chǎn)損失，通過(guò)提高公共交通的運(yùn)行頻率，來(lái)彌補(bǔ)其時(shí)間成本。

(四)機(jī)動(dòng)車限制性政策施行的實(shí)際效果問(wèn)題

實(shí)際上，施行單雙號(hào)限行措施并未從根本上緩解交通壓力，卻實(shí)實(shí)在在給居民生活帶來(lái)了不便。一些經(jīng)濟(jì)條件好的市民會(huì)添置新車，以免受到單雙號(hào)限行的影響，反而使北京機(jī)動(dòng)車數(shù)量增加，增大了道路與環(huán)境負(fù)擔(dān)。大城市的許多居民由于上班與住地距離太遠(yuǎn)，并且沒(méi)有直達(dá)的地鐵與公交，寧愿繳納罰款，也愿意選擇駕車出行上班。某些特大城市雖然地鐵交通發(fā)展迅速，但由于城區(qū)規(guī)模太大，目前的地鐵交通并不能滿足人們出行需求。機(jī)動(dòng)車限制性政策被指責(zé)是政府的“懶政”行為，是在逃避管理責(zé)任。當(dāng)前某些機(jī)動(dòng)車交通亂象的由來(lái)其實(shí)是政府職能部門管理的缺位和城市道路規(guī)劃不合理造成的。因而加強(qiáng)對(duì)機(jī)動(dòng)車的規(guī)范管理，加快城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展公共交通才是改善交通秩序和空氣質(zhì)量的根本之策，不能僅為了職能部門便于管理就任意實(shí)施交通限制性政策。政府職能部門應(yīng)該多站在老百姓的利益上認(rèn)真考慮問(wèn)題。交通擁堵的問(wèn)題是多方面的，倘若僅僅以限行、限購(gòu)等措施為手段，可能無(wú)法達(dá)到理想效果。

四、實(shí)施和完善機(jī)動(dòng)車限制性政策的建議

(一)完善公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前買車、養(yǎng)車花費(fèi)很大，但汽車市場(chǎng)依然紅火，其原因與公共交通還不夠完善密切相關(guān)。城市交通規(guī)劃部門應(yīng)該更加合理地設(shè)計(jì)城市交通，建設(shè)更適合行車的環(huán)形放射狀城市交通網(wǎng)。同時(shí)為跟進(jìn)汽車的增長(zhǎng)，應(yīng)加大停車場(chǎng)建設(shè)。通過(guò)建立“上天入地”的立體式交通網(wǎng)，加快城市立交、隧道、公交、地鐵和停車場(chǎng)建設(shè)，擴(kuò)大城市道路覆蓋比率和建設(shè)面積才能從根本上解決城市交通擁堵問(wèn)題。擁堵時(shí)間進(jìn)一步縮短，也有利于城市大氣質(zhì)量的改善。

(二)加強(qiáng)地方交通治理方面的立法建設(shè)

目前，各地的交通限制性政策多是地方政府及其有關(guān)部門制定的規(guī)范性文件。而作為制定交通管理一系列限制性政策的法律總依據(jù)的《道路交通安全法》第39條之規(guī)定，一般只適用于臨時(shí)性管制措施。要使地方政府制定的機(jī)動(dòng)車限制性政策得以長(zhǎng)效化、合法化，地方人大應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)，對(duì)當(dāng)?shù)卣慕煌ㄒ?guī)制行為加以明確規(guī)定。

(三)擴(kuò)大政策制定過(guò)程中的公眾參與

從限號(hào)、限行的政策制定與實(shí)施過(guò)程我們發(fā)現(xiàn)，地方政府在制定、實(shí)施政策中忽視了公眾的利益，公眾只能被動(dòng)服從和履行政策中的責(zé)任、義務(wù)，而不能親身參與政策的制定過(guò)程?？茖W(xué)民主的政策制定應(yīng)充分考慮政策對(duì)象的情況，召開(kāi)真正意義上的聽(tīng)證會(huì)，讓各方利益充分博弈，達(dá)到利益均衡，達(dá)成共識(shí)。因此，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)廣泛征求公眾意見(jiàn)，提高行政決策的民主化和科學(xué)化水平，爭(zhēng)取公眾的理解和接受，這是一切公共政策落實(shí)到執(zhí)行過(guò)程中最根本的因素。

(四)綜合運(yùn)用多種管理手段推行政策

政府在推行機(jī)動(dòng)車限制性政策時(shí)，可以綜合運(yùn)用多種輔助措施來(lái)提高政策執(zhí)行效果。例如，在推行限行政策時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取分區(qū)域限行，若采取禁行措施應(yīng)當(dāng)逐步推行，預(yù)留一定的緩沖期。對(duì)那些接近報(bào)廢年限的機(jī)動(dòng)車實(shí)施有補(bǔ)貼的回收政策，還可以采取贖買的方法對(duì)號(hào)牌進(jìn)行回收。上下班時(shí)間往往是交通流量的高峰期，為避免道路上車輛的急劇增加，限行的同時(shí)應(yīng)該實(shí)行錯(cuò)時(shí)上下班政策。如果遇有大型群眾性活動(dòng)，大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，應(yīng)當(dāng)提前向社會(huì)公告。在實(shí)行臨時(shí)交通管制期間應(yīng)當(dāng)提供免費(fèi)乘坐公交服務(wù)。如果長(zhǎng)期實(shí)施機(jī)動(dòng)車限制性政策則應(yīng)當(dāng)對(duì)公交、地鐵等公共交通票價(jià)給予七折及以下的優(yōu)惠。隨著乘坐公共交通工具的市民不斷增加，政府還應(yīng)當(dāng)采取增加公交車班次，縮短等待時(shí)間，采取新增公交車運(yùn)行路線，提高公交車通行覆蓋面積等措施方便市民出行。此外，政府也應(yīng)當(dāng)增加城市地鐵的運(yùn)行班次，并提高地鐵通行速度，以節(jié)省時(shí)間，提高運(yùn)行效率。通過(guò)多種措施的配合運(yùn)用，限制性政策才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效應(yīng)。

五、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)城市汽車保有量的不斷增加與道路資源相對(duì)不足的矛盾，大量的城市機(jī)動(dòng)車造成市區(qū)空氣質(zhì)量不斷下降的現(xiàn)實(shí)狀況，道路交通實(shí)施某些限制性政策或許是不得不做出的一種選擇。但是這種政策并不是長(zhǎng)久之計(jì)，也不能從根本上解決交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題。要想徹底解決大中型城市的“城市病”難題，必須大力發(fā)展公共交通，對(duì)城市進(jìn)行合理的布局，解決公眾換乘難，交通網(wǎng)覆蓋不全的問(wèn)題。當(dāng)前各地政府在制定相關(guān)交通限制性政策，尤其是禁行、限行、限購(gòu)政策時(shí)，必須采取審慎的態(tài)度。政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善相關(guān)政策制定的法律依據(jù)，提高政策制定過(guò)程的科學(xué)性和民主性，更加注重政策內(nèi)容的公平性，在公共利益與公眾的自由駕駛權(quán)之間達(dá)到某種平衡。在實(shí)施禁止性政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取漸進(jìn)性的步驟，行政人員在執(zhí)法過(guò)程中要提高執(zhí)法人性化和規(guī)范化意識(shí)，切實(shí)保障公眾的合法權(quán)利。

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作者：高杰 單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院