集體土地被征收人權(quán)利的司法救濟
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［摘要］我國集體土地征收的制度體系，一般以《土地管理法》《物權(quán)法》為核心，《土地管理法實施條例》等行政法規(guī)、部委規(guī)章為支撐，相關(guān)土地政策為補充。由于對集體土地征收立法缺失、執(zhí)法不嚴、司法乏力等問題，導致集體土地被征收人權(quán)利救濟困難。要改變這種情況，必須改革現(xiàn)有的行政主導征收模式，立法明確被征收人的權(quán)利，建設(shè)以被征收人權(quán)利為中心的制度，強化司法救濟，征收過程司法適時介入，對征收行為進行合法性審查，保障被征收人的權(quán)利。
［關(guān)鍵詞］集體土地 被征收人 司法 行政訴訟 救濟 權(quán)利
一、集體土地被征收人及其權(quán)利救濟
土地征收中的被征收人，系指因土地征收而喪失權(quán)利或致其權(quán)利受到影響的人，具體包括征收標的所有權(quán)人及其他權(quán)利人兩類。后者是指土地所有人以外，其他一切關(guān)于土地有權(quán)益之人，且因土地征收而蒙受損失者。①在征收法律關(guān)系中，被征收人和征收人共同構(gòu)成了土地征收主體。集體土地被征收人，指因集體土地被征收而喪失相關(guān)權(quán)利或致其權(quán)利受到損害的利害關(guān)系人。1998年國務(wù)院的《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”；2001年國土資源部《征用土地公告辦法》規(guī)定了“被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”、“農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人”；2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提到“被征地農(nóng)民和用地者”；2018年《土地管理法（修正案）草案》對于第48條的修改，提出了：“應當給予公平合理補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障?！鄙鲜霰硎龅摹八姓摺?、“權(quán)利人”、“村民”、“被征地農(nóng)民”等都是被征收人。需要指出的是，集體土地所有人外的其他被征收人不限于農(nóng)村戶籍人口，只要與被征收的土地、房屋或其他物產(chǎn)生權(quán)利關(guān)系而權(quán)益受損，即為被征收人。從各國情況來看，被征收人的外延一般立法予以明確，例如英國《1973年土地補償法案》（LandCompenrationAct1973）指出，補償權(quán)利人是指任何擁有土地或?qū)嵸|(zhì)性占有全部、部分土地的所有人、抵押權(quán)人或租賃權(quán)人。②美國土地征收案例中多表述為財產(chǎn)的所有者、使用者或個人等。德國《聯(lián)邦建筑法》第106條規(guī)定，補償權(quán)利人包括土地產(chǎn)權(quán)人、土地用益人、土地占有人和受征地影響的其他利害關(guān)系人。③我國行政法學者王克穩(wěn)認為，我國集體土地上的權(quán)利人，除土地所有權(quán)人外，大致還有以下幾類權(quán)利人：一是地上物所有權(quán)人，二是集體土地使用權(quán)人，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等物業(yè)的承租人，四是抵押權(quán)權(quán)利人，五是股權(quán)權(quán)利人，六是其他與集體土地使用相關(guān)聯(lián)的權(quán)利人。④筆者認為，為保證土地法、物權(quán)法概念的統(tǒng)一，應以被征收人統(tǒng)一界定。近年來，很多學者研究如何保障被征收人的權(quán)利。研究發(fā)現(xiàn)，村民的參與和知情權(quán)并沒有有效行使，即使有行使，也是形式意義。⑤在權(quán)利和權(quán)力的此消彼長中，《土地管理法》等規(guī)定的被征收人的權(quán)利，由于缺乏正當程序保護，在執(zhí)行中容易被“肢解”，例如，征收過程中的“先上車，后買票”現(xiàn)象，即先完成征收行為，后補辦審批程序，就是典型的表現(xiàn)?，F(xiàn)行的土地征收制度在公權(quán)與私權(quán)的配置上是失衡的，這種失衡使被征收人無法制衡征收機關(guān)的征收權(quán)，喪失了保衛(wèi)自己財產(chǎn)的能力，這也容易使得農(nóng)民不得不轉(zhuǎn)向非法的暴力抗征。⑥行政程序是行政法的核心，能有效規(guī)制政府的行為，是權(quán)利保障和制約權(quán)力的有效途徑?，F(xiàn)有土地征收程序的設(shè)置，恰恰限制了被征收人的權(quán)利及救濟。例如，規(guī)定對補償標準有爭議的，只能由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。違反了“任何人不能做和自己有關(guān)的案件的法官”的原則，被征收人權(quán)利的救濟在上述程序中多為“未審先定”的結(jié)局。如在吉林省永吉縣龍達物資經(jīng)銷處訴吉林省永吉縣人民政府征收補償案中，認定涉案評估報告存在遺漏評估設(shè)備、沒有評估師的簽字蓋章、未附帶資產(chǎn)設(shè)備的明細說明、未告知申請復核的評估權(quán)利等系列問題，不具有合法性，但此報告竟作為了征收的依據(jù)。⑦
二、集體土地被征收人權(quán)利救濟模式
我國現(xiàn)行的土地被征收人的權(quán)利救濟，基本集中在行政裁決、行政復議、行政訴訟上。由于行政機關(guān)在整個土地征收程序中的主導作用，行政復議和行政訴訟等救濟的效果并不理想。例如，有學者研究的22個案件中，原告909％的起訴沒有獲得法院的支持。⑧由于司法乏力，導致了集體土地被征收人權(quán)利救濟困難。法治不僅要堅持人民主體地位，而且更重要的是，要確保權(quán)利可以得到司法有效的救濟。
（一）轉(zhuǎn)變被征收人權(quán)利救濟模式
在征收行為中，針對公權(quán)力侵權(quán)，一般有行政救濟模式：即行政裁決和行政復議；司法救濟模式：即行政訴訟或憲法訴訟。在有些國家，還存在議會救濟模式，例如，英美議會不僅進行征收立法，而且還有權(quán)對征收的法定要件，如公共利益等，直接加以審查，從而規(guī)制征收權(quán)，以最大限度的避免違法征收的出現(xiàn)，進而達到保護被征收人利益的目標。⑨目前，絕大數(shù)國家以法院為主導，因為權(quán)利救濟本身是法院天然的職責，也是現(xiàn)代法治社會解決爭議的必然選擇。由于法院具有司法審查的權(quán)力，對于征收行為則不論實體還是程序，都可以進行全面的審查，這也包括了對于征收補償金額的審查。但是我國法院對于征收公告等行為，以程序性為由，不予立案，同時對于原告有諸多的限制性規(guī)定。例如，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》將原告解釋為土地權(quán)利人或利害關(guān)系人、或?qū)嶋H使用人等，針對不同情形，予以救濟。司法實踐中，法院很多時候以不予立案或駁回訴訟請求等情形，對被征收人不予實際救濟。如王風俊訴北京市房山區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會拆遷補償安置行政裁決案，北京市房山區(qū)人民法院一審中，簡單以戶口凍結(jié)為由，駁回訴訟請求。⑩行政主導是我國土地征收及救濟的主要模式。該模式下，征收的實施要件及救濟程序，基本掌控在行政機關(guān)手中?，F(xiàn)行土地征收制度中，政府同時扮演三種角色：即政府既是公共利益的判斷者，又是征收的執(zhí)行者，還是征收爭議的裁判者。瑏瑡為保障被征收人權(quán)利，必須強化司法主導模式，《國有土地征收與補償條例》已作了這方面的轉(zhuǎn)變，例如，該法規(guī)第28條規(guī)定，“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行?！比∠姓姴穑D(zhuǎn)為司法強拆，既是行政強制執(zhí)行的模式轉(zhuǎn)變，也是強化司法主導的重要體現(xiàn)。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第25條也規(guī)定：“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作過程中作出行政行為，被征收人不服提起訴訟的，以房屋征收部門為被告?！?/p>
（二）完善征收程序救濟
在集體土地征收上，封閉的征收程序，不僅缺乏被征收人的參與和知情，而且也排除被征收人的權(quán)利救濟。例如，征收方案批準后，法律規(guī)定要公告，但是公告不屬于行政訴訟范圍。最高人民法院作出的（2016）最高法行申1963號行政裁定書認為：“人民政府根據(jù)《土地管理法》第46條以及《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，依法征收公告的行為，僅僅是將批準征地機關(guān)、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜仁马?，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公示告知的行為，對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的是征收土地批復以及后續(xù)相關(guān)征收土地行為，而非征收公告”。瑏瑢因此，征收土地公告不屬于行政訴訟的受案范圍。雖然，公告屬于程序性環(huán)節(jié)，不具備行政訴訟的“成熟性原則”要求，但公告所載明的土地批復行為和征地補償、安置方案等內(nèi)容，在公告前，并沒有聽取村民或村民自治組織的意見，以內(nèi)置的審批程序排除村民參與，導致征收土地和補償安置方案完全由政府主導，被征收人沒有話語權(quán)和議價的空間。針對征收行為出現(xiàn)爭議，被征收人當前一般選擇與征收人協(xié)商談判，博弈過后，無法得到有效補償?shù)?，才會最終選擇行政或司法救濟?，F(xiàn)行程序的設(shè)置限制了被征收人的救濟權(quán)利，例如，國務(wù)院的土地審批行為不可訴，征收公告不可訴，同時征收決定后，由于很難顧及到集體土地遺留下的歷史問題和現(xiàn)實困難，簡單的救濟，實際上很難實現(xiàn)。對此，應對現(xiàn)有的土地征收程序重構(gòu)，例如，在集體土地征收的過程中，建立征收申請前置程序，一切用地征收都需要聽取被征收人意見，聽取意見后，需土地使用人將其擬舉辦事業(yè)的計劃報主管機關(guān)許可，主管機關(guān)從社會因素、經(jīng)濟因素、文化及生態(tài)因素、永續(xù)發(fā)展因素及其他因素幾個方面考量征收的公益性與必要性，瑏瑣并通過聽證會決定。這就要求逐步改革現(xiàn)有的“兩審批”制度，禁止政府單方面決定用地。國土資源部2004年的《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定：“在征地依法報批前，當?shù)貒临Y源部門應告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權(quán)利。當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條第3款規(guī)定，“市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征收土地方案，會同有關(guān)部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。”上述程序分別規(guī)定在政策與法規(guī)中，應當上升為法律統(tǒng)一規(guī)定，以免被征收人的權(quán)利保障不力或被虛置。程序的設(shè)立應與社會公共利益聯(lián)系在一起，應實現(xiàn)被征收人權(quán)利與社會公益的平衡，實現(xiàn)對政府主導的征收權(quán)力的有效約束。尊重民法總則、物權(quán)法所確立的權(quán)利，讓被征收人處于程序中心，權(quán)利得以充分保障。
三、健全集體土地被征收人權(quán)利的司法救濟
黨的十八屆三中全會提出完善農(nóng)村土地征收制度，行政主導的征收模式必須與司法主導的救濟模式協(xié)同，必須將二者有機統(tǒng)一，功能互補，有效制約。因此，在集體土地征收過程中，適度引入司法性決策，全面放開司法救濟，才能有效規(guī)制監(jiān)督征收行為及其實施者，并充分保障被征收人的合法權(quán)益。
（一）明確集體土地被征收人的市場主體地位
由于集體所有權(quán)實際上的虛置化，而農(nóng)民只具有土地的使用權(quán)，且流轉(zhuǎn)受到諸多限制，這導致集體土地被征收人無法成為獨立的市場交易方，不具備與征收人平等議價的能力和權(quán)利。1應明確集體土地被征收人?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā返却_定的集體土地所有權(quán)的主體為村集體，如村集體經(jīng)濟組織、村民小組等等。學者認為，集體土地所有權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系，從權(quán)利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享著某些權(quán)利行使制度。瑏瑤但是，集體的權(quán)利不等于個人的權(quán)利，集體成員在集體經(jīng)濟組織內(nèi)容易遭到非法侵害，乃至喪失權(quán)利。落實集體所有權(quán)，應明晰農(nóng)民集體成員權(quán)，重新定位征收關(guān)系的被征收人。一是《土地管理法》應賦予集體土地與國有土地統(tǒng)一的市場地位，具有相同的所有權(quán)能，避免非公益性的征地行為。二是賦予集體土地被征收人產(chǎn)權(quán)。有學者指出，“三權(quán)分置”政策與《民法總則》《物權(quán)法》在權(quán)利體系與權(quán)利定性上還存在體系沖突，“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置并存于承包地權(quán)利體系，應在中國民法典和《農(nóng)村土地承包法》中得到協(xié)調(diào)。瑏瑥權(quán)利落實于個體，若成員在集體組織中乃至權(quán)利體系中沒有相應的地位，由此而衍生的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等各項具體的財產(chǎn)權(quán)利也不易得到充分實現(xiàn)。市、縣人民政府應當將被征地農(nóng)民納入相應的養(yǎng)老社會保障體系。被征地農(nóng)民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼。社會保障或福利屬于新型財產(chǎn)權(quán)，應通過立法明確，這對于地方政府完善補償方案，細化落實用益物權(quán)，具有重要的意義。2完善被征收人相應的權(quán)利。“三權(quán)分置”形成了土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)。上述權(quán)能變化，將形成新的權(quán)能體系。例如，集體所有權(quán)將形成發(fā)包權(quán)、調(diào)整權(quán)、監(jiān)督權(quán)、收回權(quán)、獲得補償權(quán)、適度處分權(quán)等。瑏瑦根據(jù)《物權(quán)法》，土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，對于土地經(jīng)營權(quán)則存在多種觀點，有物權(quán)和債權(quán)之爭。對于征收，不同的權(quán)利人享有的權(quán)利不同，由此而產(chǎn)生的補償不同。若權(quán)利人不明確，權(quán)利歸屬不確定，則會導致補償不到位。征收中，被征收人享有實體性權(quán)利和程序性權(quán)利。實體性權(quán)指被征收人獲得因土地使用而產(chǎn)生的一切權(quán)利，程序性權(quán)利則是保障或?qū)崿F(xiàn)實體性權(quán)利不受侵犯時所享有的權(quán)利。瑏瑧應立法規(guī)定公平合理補償權(quán)、安置權(quán)、社會保障權(quán)、居住權(quán)、經(jīng)營權(quán)等，強化公眾參與、監(jiān)督權(quán)等等。并對權(quán)利體系逐步完善。
（二）完善司法救濟
在涉及集體土地征收的案件中，被征收人勝訴率遠低于整個行政訴訟中原告勝訴率的情況。瑏瑨法院作為化解矛盾糾紛、維護社會公平正義的最后一道防線，在土地征收中不僅要有效地約束征地機關(guān)的行為，更要合法保護被征地人的權(quán)利。1發(fā)揮行政訴訟的主導作用。2014年《行政訴訟法》修改后，對于征收行為以及房屋補償協(xié)議均納入了行政訴訟的受案范圍，尤其是立案登記制度及行政首長出庭制度，體現(xiàn)了司法的主導作用。但是在集體土地訴訟中，受案后被駁回請求居多。這里主要有兩個問題：一是被征收人涉及權(quán)利較多，包括了被征收土地使用權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)、債權(quán)、優(yōu)先權(quán)等各種權(quán)利。當被征收人對征收決定不服時，法律規(guī)定的權(quán)利會出現(xiàn)救濟不能的情況，例如，法律將可獲救濟權(quán)的主體限定在所有權(quán)人和使用權(quán)人，享有其他用益物權(quán)或債權(quán)的權(quán)利人則無法救濟。二是由于行政主導模式下，征收一般是政府多部門協(xié)同完成的工作，法院相對處于弱勢，特別不愿意受理涉及政府利害的土地征收案件。對此，最高法院的司法解釋，一再澄清被征收人（原告）的標準，但始終無法跟上政策的變化以及實際情況。2018年行政訴訟新的司法解釋，明確規(guī)定了房屋征收部門可以為被告、村民委員會可以為被告，這在很大程度上為集體土地征收中的司法救濟解決了“立案難”的問題。行政訴訟要有效地主導，要求實現(xiàn)以征收程序為司法監(jiān)督重點，以被征收人權(quán)利救濟為中心，實現(xiàn)全過程的監(jiān)督。應擴大行政訴訟受案范圍。近年來，當事人經(jīng)常采用投訴舉報的方式，要求上級行政機關(guān)或監(jiān)察部門對土地征收進行監(jiān)督，對上級行政機關(guān)或監(jiān)察部門的處理行為不服的，建議納入行政訴訟范圍。此外，很多國家對于土地征收救濟，存在著行政訴訟、憲法訴訟并存的救濟方式。提出了加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。被征收人對于行政機關(guān)超越公共利益和未遵循法定程序的違法征收，不僅有權(quán)提起行政訴訟，在符合規(guī)定的情況下，被征收人可考慮提起合憲性審查。2加強“公共利益”的合法性司法審查?，F(xiàn)行《土地管理法》《國有土地征收與補償條例》等列舉了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益。清楚的公共利益的范圍，不僅規(guī)制征收審批機關(guān)權(quán)限，而且起到事前規(guī)范，事后糾正的作用。在法治視野下，公共利益的標準，應該由立法機關(guān)或司法機關(guān)來確定。很多國家法院在審理土地征收合法性的問題上，核心的問題就是公共利益的判斷。由于司法是事后監(jiān)督模式，只有在發(fā)生行政爭議后，才會在訴訟活動中審查行政機關(guān)行使征收權(quán)的目的、過程和結(jié)果。事后監(jiān)督有利于確認違法行為，但是有些征收行為已然發(fā)生，損害無法挽回，依靠國家賠償制度，也必然損及國家財政。因此，法院應強化合法性司法審查，擴大審查的范圍，進而“倒逼”行政機關(guān)重視“公共利益”的判斷。行政機關(guān)對于公共利益的裁量權(quán)較大，實踐中，行政機關(guān)為了征收，往往會掛上一些冠冕堂皇的公益理由，應完善法律程序，規(guī)定司法在土地實質(zhì)征收前，有合適的程序適時介入“公共利益”的判斷，避免事后監(jiān)督的不足。尤其應嚴格審查一些地方政府借“公共利益”之名，從事經(jīng)營性項目或房地產(chǎn)開發(fā)之實。3優(yōu)化征收補償?shù)呐袥Q類型。行政法治是法治國家的基本原則，據(jù)此，行政機關(guān)應依法行政，不得濫用職權(quán)或超越職權(quán)，司法機關(guān)應依法審判，并根據(jù)行政違法的程度，裁決行政行為的效力。《行政訴訟法》明確規(guī)定了合法性審查的要件，且規(guī)定了包括駁回原告訴訟請求、撤銷判決、變更判決、確認判決等判決類型。被征收人在司法救濟中，常見的類型主要有撤銷之訴和給付之訴，如要求撤銷征收決定，要求征收人履行補償款項等等。若法院要強化司法審查的力度，對行政征收進行全過程的控制，則必然在訴訟類型上加以完善。例如，根據(jù)被征收人的訴訟請求，對征收決定確認無效或撤銷違法征收，但違法行為被撤銷后，對被征收人的補償能否得到有效保障呢？實際上，司法機關(guān)需要在撤銷行政行為之后，要求行政機關(guān)履行職責，履行給付義務(wù)等。因此，健全司法機關(guān)救濟，不僅局限于擴大受案范圍，更應優(yōu)化判決或裁定的類型，以保障被征收人的權(quán)利為目標，實現(xiàn)撤銷判決、履行職責、給付義務(wù)等判決的有效結(jié)合。應明確司法機關(guān)直接判定行政機關(guān)履行行政行為，比如補償征收款項等，避免判決后執(zhí)行難。
作者：楊向東 單位：上海政法學院