征收補(bǔ)償程序視域下集體土地論文
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爭議的處理程序。在征地補(bǔ)償程序中容易出現(xiàn)多種爭議，包括征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)爭議、補(bǔ)償程序爭議，也包括征地補(bǔ)償分配爭議等。對于補(bǔ)償安置方案的爭議，我國已經(jīng)形成了協(xié)調(diào)裁決、復(fù)議、訴訟等爭議解決渠道?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條規(guī)定“：被征地農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！?006年國土資源部的《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》將爭議的范圍擴(kuò)大到“補(bǔ)償安置方面的爭議”，包括對市、縣人民政府批準(zhǔn)的征地補(bǔ)償安置方案有異議的；對適用征地補(bǔ)償安置方案涉及的對被征土地地類、人均耕地面積、被征土地前三年平均年產(chǎn)值的認(rèn)定有異議的；實(shí)行區(qū)片綜合地價計算征地補(bǔ)償費(fèi)的地區(qū)，對區(qū)片綜合地價的適用標(biāo)準(zhǔn)和計算有異議的。并規(guī)定建立靈活多樣的協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，借鑒《信訪條例》確立政府主導(dǎo)、社會參與、有利于糾紛迅速解決的工作機(jī)制，組織相關(guān)社會團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員共同參與，綜合運(yùn)用咨詢、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，對補(bǔ)償安置方案和實(shí)施過程進(jìn)行合法性和合理性審查。協(xié)調(diào)裁決不代替行政復(fù)議和行政訴訟，裁決決定中必須告知當(dāng)事人訴權(quán)，當(dāng)事人對裁決決定不服的，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。對于在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地補(bǔ)償費(fèi)分配給農(nóng)民的過程中，如果農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織之間因就土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)的分配產(chǎn)生了糾紛，應(yīng)納入民事訴訟的范疇。根據(jù)2005年最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條規(guī)定，關(guān)于承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛為民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理，即村民與集體之間征地補(bǔ)償金的分配糾紛，村民可以向人民法院提起民事訴訟。
二、我國集體土地征收補(bǔ)償程序存在的問題
我國雖然已經(jīng)建立了一套集體土地征收補(bǔ)償程序，但離正當(dāng)法律程序的要求還存在一定差距，主要表現(xiàn)為以下幾方面問題。
1．制定補(bǔ)償安置方案的過程缺乏公開性和參與性
土地征收補(bǔ)償安置方案的提出、確定基本都是由政府以內(nèi)部程序單方面作出的，農(nóng)民無法參與征地補(bǔ)償安置方案的制定過程，只是在征地補(bǔ)償安置方案確定，經(jīng)政府公告以后，農(nóng)民才知道了最終的結(jié)果。政府制定補(bǔ)償安置方案的過程缺乏公開性和參與性，對于被征地農(nóng)民的法律主體地位不夠重視。政府在土地征收中要么作為建設(shè)單位屬于用地方，要么作為公共利益的代表人屬于征地方，政府總是作為一方利害關(guān)系人，而且補(bǔ)償金是由政府支付，政府作為利害關(guān)系人單方確定補(bǔ)償金的數(shù)額，有違正當(dāng)程序的中立性。
2．聽證程序存在缺陷
《征用土地公告辦法》在《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的基礎(chǔ)上中增加了“聽證會”的規(guī)定，其中《國土資源聽證規(guī)定》對聽證會進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，可以說是征地補(bǔ)償程序的一大進(jìn)步，但仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，《規(guī)定》中組織聽證的是政府的法制機(jī)構(gòu)，也可以是實(shí)施征收的主管機(jī)關(guān)，但均不是中立的第三方，聽證的組織者與本聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系，這就違反了“自己不能做自己的法官”的自然正義原則，聽證的公正性難以得到保證。第二，《規(guī)定》中設(shè)置的聽證程序中，經(jīng)過聽證會各方發(fā)表意見、質(zhì)證、申辯并最后陳述后，聽證即告結(jié)束。聽證機(jī)構(gòu)根據(jù)聽證筆錄在聽證會結(jié)束七日內(nèi)作出對聽證會意見的處理建議，該處理建議不是在舉行聽證會過程中形成的，而是由聽證機(jī)構(gòu)根據(jù)聽證筆錄單方作出的，對于聽證會各方提出的意見，是否接受由聽證機(jī)構(gòu)自主決定。而且土地主管部門只是向上報審批時附具意見采納情況，并不向參加聽證會的各方說明理由，雖然相比于完全不說明理由有一定的進(jìn)步，但仍缺乏公眾參與和公眾監(jiān)督，從而容易導(dǎo)致聽證過程流于形式。
3．被征收人補(bǔ)償金的分配問題規(guī)定不清晰
其他國家的土地征收補(bǔ)償，一般都是以土地所有權(quán)人及土地的相關(guān)權(quán)利人為補(bǔ)償對象，補(bǔ)償費(fèi)直接支付給土地所有人及相關(guān)的權(quán)利人，很少發(fā)生補(bǔ)償費(fèi)的分配問題。而我國農(nóng)村的土地實(shí)行集體所有制，根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有，并由村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會進(jìn)行管理。集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會只是代表農(nóng)民管理土地，法律沒有明確具體的土地所有者。《土地管理法實(shí)施條例》第26條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給農(nóng)民個人。關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)在集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個人之間如何分配，《土地管理法實(shí)施條例》并沒有明確規(guī)定。于是，在國家將補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之后，會產(chǎn)生農(nóng)村集體對補(bǔ)償費(fèi)的分配問題。
4．司法救濟(jì)制度不完善
在農(nóng)村集體將土地補(bǔ)償費(fèi)分配給農(nóng)民的過程中，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織之間因就土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)的分配產(chǎn)生的糾紛，司法解釋已經(jīng)明確為民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。但土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)還存在困境，如當(dāng)事人認(rèn)為其有集體成員資格，卻沒有分配到補(bǔ)償款而提起民事訴訟，法院對此類糾紛是否受理存在較大爭議。審判實(shí)踐中，各地做法不統(tǒng)一，會使得部分農(nóng)村集體成員權(quán)益受損。
三、我國集體土地征收補(bǔ)償程序的完善
通過以上對集體土地征收補(bǔ)償程序存在問題的分析，本文認(rèn)為可從如下幾個方面對我國征地補(bǔ)償程序進(jìn)行完善。
1．完善補(bǔ)償方案的確定程序，保障公眾參與
首先，政府應(yīng)當(dāng)履行告知和信息公開的義務(wù)，補(bǔ)償方案制定過程中的每個具體環(huán)節(jié)都應(yīng)該進(jìn)行公告，以便當(dāng)事人了解情況，并根據(jù)掌握的信息提出自己的意見，保障當(dāng)事人的知情權(quán)。在批準(zhǔn)征地方案并公告后，征地事務(wù)機(jī)構(gòu)開展征收調(diào)查時，可與被征收土地所有人協(xié)商征收補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、安置途徑，充分聽取被征地農(nóng)民的意見，雙方協(xié)商的結(jié)果可以締結(jié)安置補(bǔ)償協(xié)議，并作為征收補(bǔ)償安置方案的依據(jù)。其次，有效的聽證應(yīng)當(dāng)是以政府讓渡一部分行政決策權(quán)力給行政相對人為前提。對于相對人提供的事實(shí)、證據(jù)和意見，土地征收行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取，做成聽證筆錄，行政決定應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出，并向參與人說明理由，要保證聽證參與各方表達(dá)的意見能對最后的處理決定產(chǎn)生約束力，防止聽證會成為“走過場”。為保證聽證會的中立性和公正性，聽證會的組織者應(yīng)當(dāng)由專業(yè)的聽證官擔(dān)任。我國應(yīng)當(dāng)建立一支相對獨(dú)立的、穩(wěn)定的行政聽證官隊伍，其任用、工資、考核等不受所屬機(jī)關(guān)直接控制，其應(yīng)當(dāng)僅執(zhí)行聽證職務(wù)而不得從事與聽證不相容的工作，其意見應(yīng)當(dāng)?shù)玫叫姓C(jī)關(guān)的充分尊重，除非有足夠相反的證據(jù)，不得隨意推翻聽證確認(rèn)的證據(jù)資料和根據(jù)這些證據(jù)資料作出的建議或決定。
2．明確土地征收的被征收人
我國《憲法》《土地管理法》《民法通則》等法律都規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，沒有明確規(guī)定集體土地的所有權(quán)人，由于被征收人模糊不清，所以就會產(chǎn)生土地補(bǔ)償費(fèi)的歸屬和分配問題。在《物權(quán)法》中，明確了集體土地的代表者——村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。其實(shí)，村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表土地征收中的被征收人并不具有正當(dāng)性和可行性：集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會的人而不是農(nóng)民集體的人；村民小組始于原時期的生產(chǎn)隊，現(xiàn)在多已經(jīng)消亡；村委會在實(shí)踐中也多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人，難以真正代表農(nóng)民的意志，維護(hù)農(nóng)民的利益?！稗r(nóng)村土地屬于本集體成員集體所有”，理解為集體成員的共有更合適，這是一種特殊形態(tài)的共同共有，農(nóng)村集體成員基于本集體成員的資格，基于法律的規(guī)定，對共有物——集體土地共同地享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。所以，可以由村集體全體成員選舉農(nóng)民代表作為被征收人，代表集體農(nóng)民參與土地征收。對于涉及本集體成員權(quán)益的事項(xiàng)應(yīng)經(jīng)過被集體成員集體決定。土地補(bǔ)償費(fèi)屬于農(nóng)民集體所有，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配由本集體成員共同決定。如此，就能避免村委會成員截留土地補(bǔ)償費(fèi)，挪為己用，公飽私囊。
3．完善征收補(bǔ)償程序的救濟(jì)程序
我國土地征收補(bǔ)償程序中一般容易產(chǎn)生三種糾紛，根據(jù)不同的糾紛，完善相應(yīng)的救濟(jì)制度。第一類是關(guān)于土地管理部門確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的糾紛。對于這類糾紛，我國現(xiàn)在已經(jīng)確立了行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。先由市、縣人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，再由批準(zhǔn)征收的政府進(jìn)行裁決，對裁決結(jié)果不服的，土地權(quán)利人可以申請行政復(fù)議或提起訴訟尋求司法救濟(jì)，救濟(jì)方式已經(jīng)比較完善。第二類糾紛是土地補(bǔ)償金在集體成員間分配時產(chǎn)生的糾紛。對于村民認(rèn)為自己有集體成員資格，卻未包含在補(bǔ)償金分配范圍中而提起的訴訟，實(shí)踐中法院對是否受理該類案件存在較大爭議。在最高人民法院審判委員會對《土地承包糾紛解釋》稿進(jìn)行討論后認(rèn)為，農(nóng)村集體組織成員資格關(guān)系廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第42條第（1）項(xiàng)規(guī)定的情形，不宜通過司法解釋進(jìn)行規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建議全國人大常委會作出立法解釋或相關(guān)規(guī)定。在缺乏這個前提的情況下，人民法院還不具備解決此類糾紛的必要。學(xué)者陳小君認(rèn)為應(yīng)該明確集體成員資格的司法審查權(quán)，因?yàn)槌蓡T資格屬于一種民事身份權(quán)，與財產(chǎn)權(quán)密切聯(lián)系，也是直接決定集體成員能否享受集體經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵，而且審查集體成員資格已形成了普遍的司法實(shí)踐。司法是保護(hù)公民權(quán)利的最后一道防線，離開民事訴訟制度的保障，農(nóng)民個體的利益必然陷于無處救濟(jì)的危險境地。集體成員資格認(rèn)定是判決給付其應(yīng)得到的補(bǔ)償款的前提條件，為了充分保障被征地人的權(quán)益，防止在補(bǔ)償金分配過程中出現(xiàn)以多數(shù)人的決議剝奪少數(shù)人的權(quán)利的情形，應(yīng)當(dāng)將集體成員資格的審查納入司法審查的范圍。第三類糾紛是征地補(bǔ)償程序中的程序違法問題。根據(jù)行政訴訟法，程序違法的后果包括：行政行為確認(rèn)違法、行政行為可撤銷、行政行為可變更。對程序違法進(jìn)行責(zé)任追究比較困難，因?yàn)槌绦蜻`法并不一定導(dǎo)致實(shí)體上的損害，程序本身并沒有作為一項(xiàng)獨(dú)立的價值標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中因程序違法導(dǎo)致行政行為被認(rèn)定違法的情況非常少見。應(yīng)當(dāng)把程序正當(dāng)性作為檢驗(yàn)行為合法性的關(guān)鍵性指標(biāo)，通過對程序的合法性的嚴(yán)格審查約束政府的違法行為。嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)指基于程序的時間、地點(diǎn)、過程的要式性，對不符合要求的行為認(rèn)定違法，用這樣嚴(yán)格的要求最大程度地體現(xiàn)出程序的價值。征地補(bǔ)償糾紛中是否應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)，以程序?qū)?shí)體權(quán)利是否造成實(shí)質(zhì)性損害為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，具體分為損害救濟(jì)原則和比例原則。損害救濟(jì)原則指程序違法如果一開始就導(dǎo)致當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利被剝奪，就應(yīng)當(dāng)采取嚴(yán)格主義審查標(biāo)準(zhǔn)。比例原則指程序違法直接侵害相對人的實(shí)體權(quán)利，并且其他程序的存在無法有效地彌補(bǔ)程序違法造成的侵害，則采取嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到正當(dāng)程序在征地補(bǔ)償制度中的獨(dú)立價值，程序違法如果使相對人的實(shí)體權(quán)利一開始就被剝奪，如未告知當(dāng)事人參加聽證的權(quán)利，則應(yīng)認(rèn)定為行政行為違法，撤銷行政行為。
作者：孫琪 單位：蘇州大學(xué)王健法學(xué)院