我國(guó)集體土地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)

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【摘要】我國(guó)目前行使的土地征收補(bǔ)償制度如果無(wú)法保障農(nóng)民的利益，失去土地的農(nóng)村就很難維持現(xiàn)有的生活，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，生活缺乏保障，如何解決該問題，成為本文研究的重點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】土地征收 補(bǔ)償制度 公正補(bǔ)償

1我國(guó)現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

1.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不合理

現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定于《土地管理法》第47條。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本內(nèi)容是以被征收土地的原用途為準(zhǔn)，公式為：土地平均年產(chǎn)值×N倍。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)=6～10×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)=4～6×耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值。每公頃≤15倍。這種以土地的平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，乘以一定倍數(shù)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被稱為“產(chǎn)值倍數(shù)法”。所以現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法體現(xiàn)土地的真實(shí)價(jià)值，而且農(nóng)民的生活在現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下難以維持。

1.2補(bǔ)償安置方式單一

《土地管理法》對(duì)于補(bǔ)償安置的途徑只規(guī)定了貨幣安置的方式，沒有提出其他具體的安置方式。2004年國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。《決定》站在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立足點(diǎn)，重新提出了N種安置方式。國(guó)土資源部為貫徹《決定》，了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確規(guī)定用地單位在同等條件下優(yōu)先解決被征地農(nóng)民就業(yè)問題，為農(nóng)民的未來(lái)生計(jì)做考慮，并延伸了安置的途徑和種類。但是這只是規(guī)范性文件，未上升到法律層面。

1.3土地征收補(bǔ)償程序不公

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無(wú)論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與到程序中來(lái)，其權(quán)利主體的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對(duì)于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場(chǎng)進(jìn)行公正的裁決。

1.4集體土地所有權(quán)主體制度不完善

依法而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能僅有集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)，并非集體土地的擁有權(quán)，而土地補(bǔ)償費(fèi)涵蓋的范圍是對(duì)被征收土體所有權(quán)的補(bǔ)償，我國(guó)法律的規(guī)定與集體土地所有權(quán)主題的規(guī)定而言，本身就是矛盾的，土地補(bǔ)償費(fèi)的金額不低于安置補(bǔ)助費(fèi)，占補(bǔ)償費(fèi)用中的絕大部分。如果土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的話，其壞處是手握權(quán)力的某些村干部可以肆意地侵吞、占有補(bǔ)償費(fèi)。

1.5土地征收補(bǔ)償程序不公

我國(guó)的土地征收補(bǔ)償程序是行政主導(dǎo)型的補(bǔ)償程序。土地征收的行政程序中，無(wú)論是土地征收的決定還是補(bǔ)償安置方案都由行政機(jī)關(guān)單方面做主，作為土地權(quán)利人的農(nóng)民沒有機(jī)會(huì)參與到程序中來(lái)，其權(quán)利主體的地位沒有得到應(yīng)有的尊重。土地征收事關(guān)農(nóng)民的重大利益，法律卻沒有賦予其任何參與和協(xié)商的權(quán)利。雖然行政程序中有“兩公告”制度，但這種公告只起到通知被征地人的作用，并未賦予其對(duì)于土地征收任何的質(zhì)疑和協(xié)商的權(quán)利。在糾紛解決程序中，作為方案的制定者和執(zhí)行者，行政機(jī)關(guān)難以站在一個(gè)中立的立場(chǎng)進(jìn)行公正的裁決。

2重建我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)想

2.1確立對(duì)被征收土地市場(chǎng)化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民的生產(chǎn)、生活資料都從市場(chǎng)上以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買，可以說(shuō)農(nóng)民的生活是完全處在市場(chǎng)條件下的，其購(gòu)買生產(chǎn)、生活資料的成本都是市場(chǎng)化的成本，而作為其財(cái)產(chǎn)的土地若以非市場(chǎng)化的低廉價(jià)格流轉(zhuǎn)，即其獲得其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的非市場(chǎng)化，這顯然是不符合市場(chǎng)規(guī)律的?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以保障農(nóng)民在市場(chǎng)條件下的生存，是不考慮農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障的表現(xiàn)。尤其是在農(nóng)民脫離土地以后其生活費(fèi)將成倍增加的情況下，這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確難以維持農(nóng)民原有的生活水平。

2.2拓寬補(bǔ)償范圍

貫徹落實(shí)《意見》和《決定》，深化執(zhí)行力度，自上而下地推行制度，將規(guī)范真真正正地用于農(nóng)民的實(shí)處，較大程度地補(bǔ)償農(nóng)村的損失。另外，對(duì)于因土地征收而造成的其他損失包括殘余地的損失、正常營(yíng)業(yè)的損害以及其他各種因征地而支出的必要費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)納入征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，因?yàn)檫@些損失是被征收者財(cái)產(chǎn)價(jià)值事實(shí)上的減損，都是被征收者原有生活水平的保證。

2.3靈活運(yùn)用多種補(bǔ)償安置方式

安置因失地而產(chǎn)生的剩余勞動(dòng)力是替代土地具有的生活保障功能的重要途徑。隨著企業(yè)用工制度越來(lái)越適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)于失地農(nóng)民采取強(qiáng)制安置于企業(yè)的安置方式已經(jīng)不符合企業(yè)的需要，而在失地農(nóng)民就業(yè)困難的情況下，單純的貨幣安置難以保證失地農(nóng)民長(zhǎng)久地保持生活水平不下降。對(duì)于失地農(nóng)民的安置應(yīng)當(dāng)參考國(guó)土資源部2004年的《意見》和各地探索出的其他的補(bǔ)償方式，以保障失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活水平不降低為目標(biāo)，根據(jù)被安置勞動(dòng)力的不同情況靈活采用不同的安置方式。這些安置方式包括留地補(bǔ)償安置、替代地補(bǔ)償安置、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償安置方式、土地使用權(quán)入股的補(bǔ)償安置方式、異地移民補(bǔ)償安置方式等。

2.4明確集體土地所有權(quán)主體

集體土地所有權(quán)主體同時(shí)也是土地征收補(bǔ)償?shù)慕邮苤黧w，只有集體土地所有權(quán)主體明確才能保障土地補(bǔ)償費(fèi)最終由失地農(nóng)民所享有。多極的和不確定的所有權(quán)主體不利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。《土地管理法》規(guī)定，國(guó)有土地以外的農(nóng)村和城市郊區(qū)土地屬于農(nóng)民集體所有，因此享有集體土地的所有權(quán)的是農(nóng)民集體，立法應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體。但是集體農(nóng)民無(wú)法直接行使所有權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)由集體農(nóng)民選舉出農(nóng)民集體的代表機(jī)構(gòu)來(lái)行使集體土地的所有權(quán)，排除其他主體共同行使集體土地所有權(quán)的現(xiàn)象。

2.5建立公正的土地征收補(bǔ)償程序

補(bǔ)償爭(zhēng)議的解決程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)爭(zhēng)議解決主體的獨(dú)立和中立?；诖耍瑢?duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償程序的重構(gòu)提出如下設(shè)想：有批準(zhǔn)權(quán)的政府在收到市縣政府的土地征收申請(qǐng)后，要求市縣土地行政主管部門將申請(qǐng)內(nèi)容予以公告。利害關(guān)系人在公告期間內(nèi)提出意見，設(shè)立土地征收批準(zhǔn)前的聽證制度。批準(zhǔn)決定做出后，市縣土地行政主管部門將批準(zhǔn)決定予以公告。

3結(jié)語(yǔ)

土地是農(nóng)民手中最重要的財(cái)富。我國(guó)目前的收入分配欠公平，貧富差距、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大。在土地資源日益稀有的情況下，土地的價(jià)值有目共睹。我們的土地征收補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)提供給農(nóng)民土地本應(yīng)帶給農(nóng)民的價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]潘嘉瑋.城市化進(jìn)程中土地征收法律問題研究[M].北京:人民出版社l2009.

[2]王崇敏，謝海燕.我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀、存在的問題及其完善對(duì)策[J].行政與法,2010(5):104-108.

作者：張鵬 單位：山東省東營(yíng)市廣饒縣國(guó)土資源局