農(nóng)村集體土地使用權(quán)典型模式研究

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【摘要】農(nóng)村土地問(wèn)題是新時(shí)期我們黨和國(guó)家全面建成小康社會(huì)的重要著力點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地優(yōu)勢(shì)加快農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變具有重要的時(shí)代意義?；仡櫄v史展望未來(lái)這將為我們提供充足的信心，只有把握住了歷史，解決當(dāng)下存在的問(wèn)題，就一定能把農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題推向更加美好的未來(lái)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村；土地制度；歷史；流轉(zhuǎn)模式

1建國(guó)后我國(guó)農(nóng)村土地制度形成歷史回顧

從歷史上來(lái)看，除原始社會(huì)外，我國(guó)各個(gè)時(shí)期都有相應(yīng)的土地制度，而土地制度不是從來(lái)就有的，它是歷史的發(fā)展的產(chǎn)物，是在私有制產(chǎn)生后才出現(xiàn)的。我國(guó)的集體土地制度的歷程主要是建國(guó)后的一段時(shí)期內(nèi)經(jīng)過(guò)不斷地調(diào)整而形成發(fā)展?？偟膩?lái)說(shuō)集體土地制度的形成在建國(guó)后經(jīng)歷了三個(gè)階段的變革才最終穩(wěn)定下來(lái)：第一，個(gè)人所有時(shí)期。建國(guó)后黨在廣大新的解放區(qū)進(jìn)行了，將封建地主土地和奴隸主土地分配給廣大農(nóng)民，自此到社會(huì)主義改造完成之前這個(gè)時(shí)期全國(guó)建立起農(nóng)民土地所有制代替了原來(lái)落后的封建土地所有制和奴隸主土地所有制，從此農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了當(dāng)家做主的理想，但是很快由于新中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，分散化、零散的個(gè)體生產(chǎn)無(wú)法滿足社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)的要求，自1953年起國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村合作化經(jīng)營(yíng)組織開(kāi)始建立，逐步克服了生產(chǎn)資料不足，個(gè)人生產(chǎn)效率低下的障礙。第二是集體所有制時(shí)期。這個(gè)階段可以分為兩個(gè)時(shí)期，一個(gè)是符合實(shí)踐要求的高級(jí)合作社階段，一個(gè)是背離一般規(guī)律的“大放衛(wèi)星”的階段。最終由于發(fā)展道路指導(dǎo)方針出現(xiàn)激進(jìn)冒險(xiǎn)的錯(cuò)誤，犧牲了廣大農(nóng)民的權(quán)益，破壞了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，給國(guó)家?guī)?lái)巨大損失。第三個(gè)發(fā)展時(shí)期嚴(yán)格來(lái)講土地所有制的性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生任何改變，但是由于實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)方式做了大的改革。這樣就和之前的農(nóng)村面貌形成巨大反差。在黨和國(guó)家的政策支持下，新時(shí)期的改革就從農(nóng)村如火如荼的展開(kāi)了。但是進(jìn)入到新時(shí)期這樣的制度活力在慢慢降低，在改革開(kāi)放中我們發(fā)現(xiàn)中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，但不是一個(gè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，要徹底的改變農(nóng)村面貌，增加農(nóng)民收入，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就必須探索新的發(fā)展方式，這最先開(kāi)始于改革開(kāi)放最前沿的沿海地區(qū)，經(jīng)過(guò)不斷地實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)又一個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展成功的模式，為黨和國(guó)家在政策制定和廣泛推廣上做好了理論和實(shí)踐的準(zhǔn)備。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民一直在土地的生產(chǎn)性收益上做文章，效益也為世界所見(jiàn)證，中國(guó)人民的勤勞用世界7%的土地養(yǎng)活了占全球21%的人口，創(chuàng)造了一個(gè)世紀(jì)奇跡，但是后工業(yè)化時(shí)代的到來(lái)，城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，已經(jīng)把生產(chǎn)性收益的發(fā)展極限推向臨界值。當(dāng)前，我們要實(shí)現(xiàn)百年中等發(fā)達(dá)國(guó)家理想，要實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，要實(shí)現(xiàn)維護(hù)世界和平與發(fā)展的國(guó)際形象，要求我們還需繼續(xù)努力，改變農(nóng)村生產(chǎn)力落后現(xiàn)狀，發(fā)掘一切發(fā)展的動(dòng)力，而土地的財(cái)產(chǎn)性收益的發(fā)展和常態(tài)化，是我們必須適應(yīng)的世界潮流。在不改變現(xiàn)有制度下如何來(lái)挖掘農(nóng)村集體土地的更大的生產(chǎn)性收益和財(cái)產(chǎn)性收益？作者認(rèn)為應(yīng)該把握住兩個(gè)方面的原則：首先要在“確權(quán)”基礎(chǔ)上用法律筑起一道農(nóng)民利益的堅(jiān)固“護(hù)城墻”。其次就是把一切有效流轉(zhuǎn)方式都曝光在可見(jiàn)層面，做到規(guī)范、靈活、個(gè)性，杜絕“一刀切”的簡(jiǎn)單粗暴工作方式，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程?？梢哉f(shuō)當(dāng)前是我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的有一個(gè)巨大機(jī)遇期，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作將會(huì)極大地有利于“三農(nóng)問(wèn)題”的破解。

2全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的典型案例分析

改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)制度和方法的探索一直都沒(méi)有停止，本文根據(jù)歷史發(fā)展脈絡(luò)，選取比較具有代表性的幾種模式分析發(fā)現(xiàn)，隨著探索的深入他們?cè)诒Ｗo(hù)農(nóng)民權(quán)益做的有益探索逐漸完善，當(dāng)然也暴露出一些不足。

2.1南海模式

南海模式實(shí)在上世紀(jì)80年代，大量外資集聚到東南沿海地區(qū)，大量的用地需求和國(guó)家嚴(yán)格的土地制度形成尖銳的矛盾。為發(fā)展經(jīng)濟(jì)在地方政府的鼓勵(lì)下，集體組織探索出土地入市流轉(zhuǎn)的早期土地股份合作制。集體組織將集體土地統(tǒng)一入股，按照社區(qū)農(nóng)民戶口配股，農(nóng)民享有永久分紅權(quán)，土地的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、出租、收益均由集體組織負(fù)責(zé)，以村為單位成立股份公司，負(fù)責(zé)行政村的相關(guān)事宜的協(xié)調(diào)和利益分配，在股權(quán)設(shè)置上，土地股份公司在扣除經(jīng)營(yíng)性成本后的49%作為分紅，51%的收益作為預(yù)留基金，作為進(jìn)一步規(guī)劃發(fā)展使用。在社區(qū)范圍內(nèi)，股權(quán)可以任意的處置，封閉的社區(qū)限制和行政村相重疊，農(nóng)民沒(méi)有比較自由的選擇權(quán)。南海模式正是這樣的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)模式導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益兩個(gè)方面影響：首先，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)自愿性被忽視，選擇權(quán)受限制，集體經(jīng)濟(jì)組織可以不受監(jiān)督的強(qiáng)制損害農(nóng)民的個(gè)體利益。第二個(gè)方面就是，固定分紅比例，以及集體組織話語(yǔ)人控制著絕大部分的流轉(zhuǎn)收益，一方面不利于農(nóng)民收入的較大增長(zhǎng)，另一方面就是人的風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為要全體農(nóng)民承擔(dān)，可能出現(xiàn)腐敗的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，損害農(nóng)民的集體利益。

2.2昆山模式

昆山模式是在倒逼機(jī)制下的成功典范，上世紀(jì)90年代昆山遭遇到前所未有的困境，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)處于全市倒數(shù)第一。為破發(fā)展瓶頸，逐漸探索出一條通過(guò)“復(fù)墾”方式獲得非農(nóng)建設(shè)用地的“額度”。村自治組織組織農(nóng)民自愿成立投資協(xié)會(huì)或股份合作社，采取對(duì)外招租方式投資廠房工廠開(kāi)發(fā)，以此獲得財(cái)產(chǎn)性增值收益。很快在上海的帶動(dòng)下，實(shí)現(xiàn)了全部可用建設(shè)用地的利用，農(nóng)民根據(jù)協(xié)議選擇分紅或者建設(shè)出租，通過(guò)這樣的方式農(nóng)民可以獲得80%以上的租金收入，大大的提高了土地的利用效率。昆山模式與南海模式都是通過(guò)這種做法也增加了企業(yè)用地的選擇性，正好滿足了工業(yè)化、城市化的發(fā)展要求，這樣的結(jié)果就是交易費(fèi)用減少，企業(yè)生產(chǎn)成本和合同履行成本均下降，農(nóng)民權(quán)益切實(shí)得到保護(hù)。但是昆山模式對(duì)農(nóng)民行使權(quán)力的限制較小，農(nóng)民監(jiān)督集體組織比較容易，從最大程度上保障了農(nóng)民參與權(quán)、選擇權(quán)、知情權(quán)、收益權(quán)等基本權(quán)利，這比南海模式要好些，但是由于建設(shè)用地指標(biāo)的限制無(wú)法最大限度的發(fā)揮土地規(guī)模效益，同時(shí)個(gè)人選擇的自由又限制了其擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下。

2.3重慶地票制度

重慶的地票制度更多的是借鑒南海模式和昆山模式等有益經(jīng)驗(yàn)上，通過(guò)發(fā)展形成了一套比較靈活、高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式。地票通俗來(lái)說(shuō)就是票據(jù)化的建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)原有的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后形成的土地掛鉤指標(biāo)在重慶全市范圍的農(nóng)村土地交易所掛牌流轉(zhuǎn)，獲得的用地指標(biāo)。這樣既解決了城鎮(zhèn)化建設(shè)用地問(wèn)題，也是對(duì)耕地“占補(bǔ)平衡”的新的探索。經(jīng)過(guò)幾年的探索基本上形成了一套適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的“地票”流轉(zhuǎn)制度，國(guó)家也在各項(xiàng)制度上給出了相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，在2009年的國(guó)務(wù)院《意見(jiàn)》中指出改革的最終目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，探索完善配套的政策法規(guī)。重慶市的做法主要是通過(guò)六個(gè)步驟三階段完成“地票”的流轉(zhuǎn)。第一個(gè)階段為地票生產(chǎn)階段分為三個(gè)步驟：簽定農(nóng)戶協(xié)議，落實(shí)補(bǔ)償政策—達(dá)成復(fù)墾經(jīng)營(yíng)合同—驗(yàn)收合格出指標(biāo)。其次是地票的交易階段主要分為兩個(gè)步驟：交易平臺(tái)掛牌—打包拍賣發(fā)“地票”。最后就是地票的使用階段主要就是地票持有人完成開(kāi)發(fā)利用后，相關(guān)部門收回注銷。重慶模式相比較南海模式和昆山模式，在保護(hù)農(nóng)民基本土地流轉(zhuǎn)收益的基礎(chǔ)上，做了更多有益的探索和制度創(chuàng)新，特別是城鄉(xiāng)指標(biāo)的互換不僅解決了城市發(fā)展土地緊缺的問(wèn)題，同時(shí)降低了農(nóng)民融入城市的成本，這一點(diǎn)的成就充分展示了制度的人性考慮，這樣的流轉(zhuǎn)程序取得了可觀的成績(jī)，有利于消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的潛在差距，在一定區(qū)域內(nèi)有利于農(nóng)民市民化的進(jìn)程，降低了轉(zhuǎn)化成本，有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。但是在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中也暴露出一些不足，打包交易方式靈活度不夠，導(dǎo)致價(jià)格差異和地票浪費(fèi)現(xiàn)象。地票申請(qǐng)制度不健全，地票持有人辦理程序復(fù)雜，缺乏制度保障。再加之在利益補(bǔ)償機(jī)制中缺乏個(gè)性化設(shè)計(jì)，導(dǎo)致失地農(nóng)民補(bǔ)償不合理。

3全國(guó)土地流轉(zhuǎn)的成效分析

總結(jié)全國(guó)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看取得了一些可觀的成效，第一，農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)獲得了更大的財(cái)產(chǎn)性收益，得到了實(shí)惠；第二，農(nóng)民的流轉(zhuǎn)權(quán)和選擇權(quán)得到有力的維護(hù)，集體所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)收益權(quán)利得到發(fā)揮。第三，土地作為重要的生產(chǎn)要素，在流轉(zhuǎn)中體現(xiàn)出重要的資產(chǎn)價(jià)值。第四，緩解了城市發(fā)展土地“瓶頸”問(wèn)題，開(kāi)啟農(nóng)民市民化的低成本渠道和可行之法，盤活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。第五，建立比較發(fā)達(dá)的土地交易市場(chǎng)，為形成全國(guó)性的土地交易市場(chǎng)打下基礎(chǔ)，同時(shí)土地被集約化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，提高了土地的利用效率，為探索國(guó)有土地和集體土地的“同權(quán)”軌道的開(kāi)通走出了重要的一步。通過(guò)分析，我們不難發(fā)現(xiàn)以上幾種土地流轉(zhuǎn)的模式的共同特征，首先，都是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)下做出的制度改善，也是在一些經(jīng)濟(jì)較好的區(qū)域開(kāi)展的。其次，各級(jí)政府特別是基層政府對(duì)流轉(zhuǎn)的影響明顯。再次，都是復(fù)墾方式換取建設(shè)用地指標(biāo)，受政策指標(biāo)限制較大，而作為農(nóng)民生產(chǎn)對(duì)象的耕地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)政府和集體組織熱情不高。最后，流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民集體權(quán)益得較好的實(shí)現(xiàn)，但不同程度對(duì)個(gè)體農(nóng)民的利益存在或多或少的侵害現(xiàn)象普遍的存在。當(dāng)前，擺在我們面前的最大問(wèn)題就是如何在西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性、生產(chǎn)性制度創(chuàng)新，包含改善居住、生產(chǎn)、生活水平的綜合農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新的研究探索。這或許可能在成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下的綜合改革中發(fā)現(xiàn)一些啟示。作者簡(jiǎn)介：陳林，1989年生，男，法學(xué)碩士，助教，川北醫(yī)學(xué)院思想政治理論課教研部教師，主要從事馬克思主義理論教學(xué)與研究工作。

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作者:陳林 單位:川北醫(yī)學(xué)院