安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)

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[摘要]農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革被理論界稱為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來的第二次中國(guó)農(nóng)村改革，確權(quán)登記制度改革的核心是農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)、承包、所有三種權(quán)力分置改革。本文試圖通過對(duì)全國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記試點(diǎn)的安徽進(jìn)行調(diào)查，總結(jié)其改革的主要做法與經(jīng)驗(yàn)，旨在為我國(guó)全面推行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革提供有價(jià)值的參考。

[關(guān)鍵詞]安徽省；集體土地制度；確權(quán)；改革機(jī)制

一、我國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度改革的理論與實(shí)踐探索

農(nóng)村集體土地制度改革的實(shí)踐證明,以單個(gè)家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為主要特征的,在增加糧食產(chǎn)量、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的同時(shí)，也存在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)模偏小、耕地的碎片化等現(xiàn)象。中央、省和市相繼出臺(tái)一系列鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的條例和政策，但仍存在有部分農(nóng)場(chǎng)主思想認(rèn)識(shí)模糊、改革缺乏內(nèi)生動(dòng)力等現(xiàn)實(shí)難題。如何從制度層面設(shè)計(jì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)已成為農(nóng)村綜合改革的焦點(diǎn)之一。錢忠好（2012）認(rèn)為：賦予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)，能夠穩(wěn)定農(nóng)戶的社會(huì)保障權(quán)益。宋輝、鐘漲寶（2013）認(rèn)為：鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的管制與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定性會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。田傳浩、賈生華（2014）提出：家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性與國(guó)家政策持續(xù)性成正比。Feng(2015)認(rèn)為：農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不安全性影響農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入土地租賃市場(chǎng)的積極性。葉劍平等（2016）提出：我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度的雙層體制是阻礙農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化形成的關(guān)鍵要素。2014年中央一號(hào)文件提出：“加快農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)、承包、所有三種權(quán)力的分置改革”。2015年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)要確地到農(nóng)戶，探索確權(quán)、確股、不確地的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革”。2016年中央一號(hào)文件提出：“進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地所有、經(jīng)營(yíng)、承包三種權(quán)力的分置改革辦法，依法有序推進(jìn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)”。綜上所述，理論界對(duì)“四荒地”產(chǎn)權(quán)歸屬、農(nóng)村集體土地確權(quán)糾紛化解機(jī)制等問題的立法與改革決策的研究不多。雖然山東、安徽等12省區(qū)農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)改革取得可喜成績(jī)，絕大部分農(nóng)民的是支持和認(rèn)可的，但此次農(nóng)村集體土地確權(quán)對(duì)“四荒地”產(chǎn)權(quán)歸屬?zèng)]有列入農(nóng)村集體土地確權(quán)登記范圍。本文試圖通過對(duì)安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)改革試點(diǎn)的主要做法與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié),旨在為我國(guó)全面推行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革提供啟示。

二、安徽省農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)

主要的經(jīng)驗(yàn)與做法2014年，安徽省農(nóng)業(yè)委員會(huì)、安徽省國(guó)土資源廳等省直部門聯(lián)合出臺(tái)了《安徽省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)工作的操作方案(試行)》，從登記范圍、工作內(nèi)容、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作流程等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。截至2016年12月31日，安徽省三批農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作基本結(jié)束，其主要經(jīng)驗(yàn)與做法有:

（一）強(qiáng)化“責(zé)任”，突出“三抓”

1.抓制度設(shè)計(jì)，注重政策銜接。為確保農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作落實(shí)到位，安徽省先后出臺(tái)了皖辦發(fā)〔2014〕6號(hào)等11個(gè)文件，內(nèi)容涉及安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記制度的總體目標(biāo)、工作要求、具體舉措等16個(gè)的方面要求。安徽省16個(gè)地市相繼根據(jù)各地實(shí)際，在多方征求意見基礎(chǔ)上，制定了詳細(xì)的試點(diǎn)方案，為安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作的順利開展奠定了良好的基礎(chǔ)。2.抓部門協(xié)調(diào)，形成合力促落實(shí)。安徽省農(nóng)委、安徽省政府法制辦等12家相關(guān)部門在籌措資金、丈量土地、咨詢服務(wù)、建立檔案等方面積極配合，深入研究農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證涉及的相關(guān)重大政策和試點(diǎn)中遇到的問題，指導(dǎo)各市縣（區(qū)）開展工作。3.抓工作督查，規(guī)范操作。農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證各試點(diǎn)縣結(jié)合實(shí)際，對(duì)試點(diǎn)范圍、目標(biāo)、內(nèi)容、保障措施等進(jìn)行細(xì)化分解，并實(shí)行掛圖作戰(zhàn)，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，倒排工期，確保每周有進(jìn)展、月月有進(jìn)步，使安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)試點(diǎn)工作有序開展。

（二）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，狠抓“三個(gè)環(huán)節(jié)”

1.理順操作流程，確保農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證規(guī)范操作不走樣。農(nóng)村集體土地涉及丘陵、平原、圩區(qū)等不同類型，同時(shí)涉及相連行政村、土地平整等四界權(quán)屬劃分，必須明確如何確保中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村六級(jí)政策不走樣，規(guī)范流程到位。2.制定操作標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一技術(shù)要求。土地是農(nóng)民安身立命之基，如果操作不規(guī)范，必然產(chǎn)生糾紛。為此，安徽省就平整耕地的四界、相連行政村、自然村耕地權(quán)屬及其區(qū)位鑒定等方面,制定詳細(xì)的操作標(biāo)準(zhǔn)，為確權(quán)工作提供了重要的技術(shù)支撐。3.結(jié)合安徽省南北差異，完善操作方法。為確保16個(gè)地市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作順利開展，安徽省農(nóng)委先后召開11次研討會(huì)，就人工丈量與航拍、土地承包證書遺失、出嫁女等現(xiàn)實(shí)難題，研究制定了統(tǒng)一政策宣傳冊(cè)。

（三）加強(qiáng)實(shí)踐指導(dǎo)，注重“三個(gè)層面”

1.政策解答層面，統(tǒng)一政策口徑。農(nóng)村集體土地確權(quán)涉及國(guó)土、農(nóng)委、檔案、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及其村民小組和農(nóng)戶。在確權(quán)過程中難免就集體土地四界、權(quán)屬、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包等方面產(chǎn)生糾紛，為統(tǒng)一口徑,安徽省農(nóng)委在充分調(diào)查基礎(chǔ)上,針對(duì)各地情況研究具體解決糾紛的方案，制定統(tǒng)一的宣傳冊(cè)，讓基層干部群眾按照政策進(jìn)行解讀和執(zhí)行。2.政策落實(shí)層面，做到三結(jié)合。一是堅(jiān)持政策制定與實(shí)際情況結(jié)合。二是堅(jiān)持政策宣傳與農(nóng)戶認(rèn)知相結(jié)合。三是堅(jiān)持分類指導(dǎo)與群眾參與相結(jié)合。3.政策宣傳層面,分層次分類多維度施策。省、市采取以會(huì)代訓(xùn)等有效形式,開展確權(quán)頒證政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)?？h、鄉(xiāng)兩級(jí)采取《致廣大農(nóng)民一封信》、村民代表會(huì)議等多種形式開展各類培訓(xùn),通過橫幅、電子顯示屏、標(biāo)語、公開欄等渠道開展法規(guī)和政策宣傳，統(tǒng)一政策解答口徑，及時(shí)解答政策、技術(shù)咨詢，消除群眾顧慮，為確權(quán)工作順利開展創(chuàng)造的良好氛圍。

（四）強(qiáng)化矛盾調(diào)處，抓好“三個(gè)調(diào)處”

1.農(nóng)民協(xié)商,自行解決。針對(duì)歷史遺留問題，本著尊重歷史、尊重事實(shí)的原則，以農(nóng)民自行協(xié)商為主，村委會(huì)調(diào)解相結(jié)合的方法解決。2.組織協(xié)商，協(xié)調(diào)解決。針對(duì)農(nóng)戶之間、村組之間、相連村之間因權(quán)屬糾紛，自行協(xié)商不成，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所所長(zhǎng)、土地所所長(zhǎng)、農(nóng)經(jīng)辦主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)、村委會(huì)主任、村民代表、當(dāng)事人參加的協(xié)調(diào)會(huì)，根據(jù)政策、法規(guī)及實(shí)際情況協(xié)商解決。3.多方協(xié)作，達(dá)成共識(shí)。針對(duì)協(xié)商沒有效果的，依據(jù)政策和法律進(jìn)行化解。與此同時(shí)，各縣市區(qū)組織開展“回頭看”，對(duì)照農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,深入查找問題,認(rèn)真進(jìn)行整改，舉一反三,及時(shí)做好糾錯(cuò)、糾偏工作，確保確權(quán)登記頒證工作做到“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”。

三、安徽省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證的實(shí)踐啟示

農(nóng)村集體土地實(shí)行規(guī)?；⒓s化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化經(jīng)營(yíng)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)，而農(nóng)村集體土地能否合法、合規(guī)進(jìn)行可持續(xù)流轉(zhuǎn)是核心。

（一）嚴(yán)把政策落實(shí)關(guān)，全盤謀定是保障

根據(jù)中央政策，結(jié)合安徽省南北差異的實(shí)際，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，針對(duì)安徽省山區(qū)、平原、圩區(qū)等地形復(fù)雜的情況，提前謀劃、統(tǒng)籌考慮安徽省試點(diǎn)實(shí)施意見。在前期招標(biāo)測(cè)繪公司時(shí)，根據(jù)圩區(qū)、山丘區(qū)、城郊區(qū)、平原區(qū)實(shí)際將全省分設(shè)四個(gè)標(biāo)段，合理確定招標(biāo)限價(jià)，對(duì)外招標(biāo)。安徽省這種將招標(biāo)時(shí)外業(yè)測(cè)繪和數(shù)據(jù)匯交、平臺(tái)建設(shè)打捆招標(biāo)模式,使測(cè)繪公司既負(fù)責(zé)外業(yè)測(cè)繪，又負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)檢測(cè)、匯交，實(shí)現(xiàn)了測(cè)繪數(shù)據(jù)和平臺(tái)建設(shè)的無縫對(duì)接，減少了數(shù)據(jù)匯交招標(biāo)環(huán)節(jié)。

（二）嚴(yán)把信息錄入關(guān)，調(diào)查摸底是基礎(chǔ)

安徽省把農(nóng)村集體土地第二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為這次全國(guó)土地確權(quán)發(fā)證的依據(jù)。為使確權(quán)登記工作有序開展,安徽省建立了入戶調(diào)查與航拍、人工測(cè)繪相結(jié)合的辦法,將每戶集體土地產(chǎn)權(quán)、四界、轉(zhuǎn)包、人口變遷等信息錄入安徽省檔案局設(shè)計(jì)的農(nóng)村集體土地確權(quán)登記系統(tǒng)，同時(shí)打印紙質(zhì)材料讓農(nóng)民簽字確認(rèn)。這種模式對(duì)后期地籍權(quán)屬調(diào)查和地塊指界能起到事半功倍的效果，是開展農(nóng)村集體土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)工作。

（三）嚴(yán)把公示確認(rèn)關(guān)，反復(fù)糾錯(cuò)是核心

堅(jiān)持把糾錯(cuò)貫穿確權(quán)工作始終，強(qiáng)調(diào)質(zhì)量第一，進(jìn)度服從質(zhì)量，按照“每戶必到、田塊必到”的要求，現(xiàn)場(chǎng)指認(rèn)田塊、核實(shí)四至。并將有關(guān)圖件、表格審核后，逐村逐組進(jìn)行張榜公示，以村民小組會(huì)議形式對(duì)公示內(nèi)容逐項(xiàng)、逐戶、逐地塊進(jìn)行核對(duì)、校正。

（四）嚴(yán)把制證發(fā)證關(guān)，創(chuàng)造條件解難題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)村委會(huì)組織指界小組成員對(duì)打印完成的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書進(jìn)行審核把關(guān),對(duì)出現(xiàn)錯(cuò)誤的經(jīng)營(yíng)權(quán)證進(jìn)行修改完善,對(duì)審核無誤的經(jīng)營(yíng)權(quán)證交由村委會(huì)組織發(fā)放。與此同時(shí)，按照“三級(jí)建檔，永久保存”要求，各縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)、村三級(jí)克服困難，千方百計(jì)騰出場(chǎng)所，改造升級(jí)成符合標(biāo)準(zhǔn)的檔案室。安徽省這種“三審三定三級(jí)建檔”模式，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證數(shù)字化管理奠定了基礎(chǔ)，也為建立健全農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證全國(guó)聯(lián)網(wǎng)奠定了基礎(chǔ)。

作者:伍萬云 單位:宣城市委黨校