建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管問題探究

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摘要：建筑工程質(zhì)量問題是關(guān)乎民生的重大問題，每一起建筑工程質(zhì)量安全事故都會給民眾的生命財產(chǎn)安全造成損害，近年來頻發(fā)的事故讓這一問題逐漸進(jìn)入了社會焦點(diǎn)的視線之中。本文就近二十余年來我國的建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的發(fā)展歷程進(jìn)行陳述，并對這期間出現(xiàn)的種種問題深入剖析，最后針對這些問題提出相應(yīng)的法律法規(guī)完善策略，以期能夠為加強(qiáng)我國建筑工程質(zhì)量的法律監(jiān)管提供些有效建議。

關(guān)鍵詞：建筑工程質(zhì)量；法律監(jiān)管；現(xiàn)狀

在即將全面完成建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，我國的建筑工程在這期間取得了長足進(jìn)步，無數(shù)高樓大廈拔地而起，這也彰顯著我國向社會主義現(xiàn)代化邁進(jìn)的決心。但量的巨大變化卻并不意味著質(zhì)的飛躍，在這期間也發(fā)生了諸多建筑工程質(zhì)量安全事故，從西安地鐵三號線的電纜事件到無錫高架橋側(cè)翻事故等等建筑工程質(zhì)量問題事件，無不體現(xiàn)出建筑工程質(zhì)量問題給國家和人民的生命財產(chǎn)帶來的威脅，除此之外國內(nèi)的一些房地產(chǎn)企業(yè)也頻繁出現(xiàn)建筑工程質(zhì)量問題，這種“定時炸彈”急需國家加大法律監(jiān)管力度進(jìn)行“拆除”。

一、我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管體系現(xiàn)狀

建筑工程質(zhì)量保證法律體系中，主要的法律規(guī)范可以概括為法律、條例、解釋以及規(guī)章①。其中法律主要指《建筑法》《保險法》和《刑法》三套法律，條例主要指《質(zhì)量條例》《設(shè)計條例》《安全條例》以及《招標(biāo)條例》四項條例，而解釋主要指《施工合同糾紛法律解釋》，“若干規(guī)章”指相關(guān)建設(shè)部門針對質(zhì)量責(zé)任等方面制定的行政規(guī)章②。我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管體系可以分為三個層次的法律效力，具有最高法律效力的無疑是像《建筑法》這樣的法律，既是原則性的規(guī)定也是其他法律法規(guī)立法的基礎(chǔ)，其次是行政和地方法規(guī)，代表著國務(wù)院以及各地方政府根據(jù)實際情況制定的相關(guān)法規(guī)，除此之外還有司法解釋層面的建筑工程法律法規(guī)。

（二）我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管制度現(xiàn)狀

我國早從《建筑法》頒布后就開始就陸續(xù)推出了一些建筑工程質(zhì)量相關(guān)的法律制度，像施工許可制度主要對建筑商的施工資格進(jìn)行審核，工程質(zhì)量檢測制度則是在施工階段對質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)，當(dāng)然近幾年來還推出了一些新的建筑工程質(zhì)量監(jiān)管制度。五方主體終身責(zé)任制來源于住建部頒發(fā)的《五方負(fù)責(zé)人終身責(zé)任追究辦法》。該辦法中對建筑工程質(zhì)量作出了明確要求，除了建筑工程必須有項目負(fù)責(zé)人外該負(fù)責(zé)人還需要對建筑使用年限內(nèi)擔(dān)負(fù)責(zé)任。建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的主體可以分為自監(jiān)管和外監(jiān)管，自監(jiān)管指的是參與建設(shè)的建設(shè)方，后者指的是進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)控的外方力量，既有中間監(jiān)管單位也有政府監(jiān)管部門等。

二、我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管存在的問題分析

我國建筑工程質(zhì)量所出現(xiàn)的問題既有主觀因素也有客觀因素，有的是個別工作人員的失誤有的是無法避免的以外事故導(dǎo)致的問題發(fā)生，對待建筑工程質(zhì)量問題如果留于表象只會治標(biāo)不治本，建筑工程質(zhì)量監(jiān)管的法律法規(guī)得不到完善和變革仍舊無法有效減少建筑工程質(zhì)量問題的頻發(fā)。

（一）我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的立法問題

我國《建筑法》自立法實施以來已有二十余年，期間卻僅進(jìn)行過一次而且只對一條律文進(jìn)行了修改，這是匪夷所思的。經(jīng)過多年的發(fā)展我國的社會和經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化，社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度不斷完善的同時對應(yīng)的建筑工程相關(guān)的法律制度卻沒有跟上步伐進(jìn)行調(diào)整，實施多年的《建筑法》如果不再加以調(diào)整變化就無法滿足當(dāng)前社會的需求，建筑工程作為國家發(fā)展的支柱也需要適宜的法律制度進(jìn)行規(guī)范。除了立法比較滯后外，還有兩個問題是《建筑法》中的規(guī)定過于簡單抽象還與現(xiàn)行的一些法律之間存在沖突。例如《建筑法》中關(guān)于建筑工程質(zhì)量監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量極少，但需要監(jiān)管的內(nèi)容卻多如牛毛，這一點(diǎn)也與建筑行業(yè)的特點(diǎn)有關(guān)。建筑工程項目既需要專業(yè)的理論知識也需要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)心的實踐能力，而十二條關(guān)于建筑工程質(zhì)量的規(guī)定過于粗糙。《質(zhì)量管理條例》作為一部以《建筑法》為制定依據(jù)的法律法規(guī)卻與《建筑法》具有沖突。經(jīng)過細(xì)致研究不難發(fā)現(xiàn)兩者在一些條款上存在著沖突：《質(zhì)量管理條例》將《建筑法》中定義的“房屋建筑”范圍擴(kuò)大到了“建設(shè)工程”，兩者看似相同但在實際中卻可能引發(fā)爭議③。

（二）我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的主體問題

我國當(dāng)前社會建筑工程質(zhì)量監(jiān)管的主體問題一直存在爭議，質(zhì)量監(jiān)管主體不統(tǒng)一給質(zhì)量監(jiān)管工作的推進(jìn)造成了巨大的阻礙，雖然與建筑工程質(zhì)量監(jiān)管相關(guān)的部門數(shù)量不少，像國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃、質(zhì)檢以及工商等部門都或多或少參與到了建筑工程質(zhì)量監(jiān)管環(huán)節(jié)之中，但實際的工作效率卻不盡如人意。我國建筑行業(yè)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)數(shù)量不少，但職責(zé)劃分不明確導(dǎo)致部門之間的職責(zé)交叉，長此以往使機(jī)構(gòu)職能濫用低效，面對利益各部門爭相搶奪，面對質(zhì)量事故責(zé)任卻相互推脫④。除了部門之間協(xié)作混亂外，監(jiān)管主體之間的法定職責(zé)劃分也不太合理，像《產(chǎn)品質(zhì)量法》對建筑工程所使用的建筑材料做出了規(guī)定，但建筑工程本身卻又不適用于這部律法，這也就導(dǎo)致了質(zhì)檢部門在能否進(jìn)入建筑施工現(xiàn)場進(jìn)行執(zhí)法的爭議。

（三）我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的程序問題

一項建筑工程從開始規(guī)劃到實施竣工要經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，但建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管卻只集中于施工階段，監(jiān)管程序覆蓋不完全的問題也彰顯了出來。只將建筑工程的施工階段作為監(jiān)管關(guān)鍵的弊端就是因小失大，在建筑工程的其他階段出現(xiàn)質(zhì)量問題的現(xiàn)象屢見不鮮。有的建筑質(zhì)量事故來源于勘察設(shè)計階段就出現(xiàn)了紕漏，導(dǎo)致建筑裂縫、下沉等問題，這種問題即使施工階段嚴(yán)格把控也避免不了后期問題的出現(xiàn)。除了監(jiān)管程序覆蓋不全面外，監(jiān)管程序還存在一定的紕漏。有些地方政府為了追求公共建筑能夠體現(xiàn)的所謂的“政績”，建立名義上的“指揮部”指揮建筑工程的實施，有的“指揮部”甚至高于當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)主管部門，這種模式嚴(yán)重破壞了建筑工程質(zhì)量法律法規(guī)的實施，盲目完成建設(shè)任務(wù)并不是人們期待的“效率”，反而會給將來的建筑使用者帶來巨大的安全隱患。質(zhì)量監(jiān)督部門的工作在開展時與“指揮部”產(chǎn)生沖突，不僅造成工作上的停滯還造成了執(zhí)法時面臨的窘境。

（四）我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的責(zé)任追究問題

通過對一些建筑工程質(zhì)量案件的研究發(fā)現(xiàn)，一些轉(zhuǎn)包、分包的違法行為經(jīng)常發(fā)生，這種做法雖然在《建筑法》中明令禁止，但仍舊大量存在。究其原因發(fā)現(xiàn)主要與建筑行業(yè)的特質(zhì)有關(guān)，有的建筑單位不具備建設(shè)施工的相關(guān)資質(zhì)就通過轉(zhuǎn)包、分包的名義來承接工程，為了節(jié)省成本甚至使用了臨時組建的工程隊，事故發(fā)生后經(jīng)常找不到責(zé)任人，這也導(dǎo)致了這種隱蔽性高的責(zé)任難以追究的問題。除了責(zé)任難以追究之外還存在處罰力度小導(dǎo)致一些違法建筑商知法犯法，這也來源于在我國建筑行業(yè)中盈利高但違法成本低，起不到震懾作用的法律法規(guī)無疑是形同虛設(shè)的，我國建筑相關(guān)律法中的處罰比例1%-4%相比于獲利比例的10%-20%而言相對較小，一些建筑商鋌而走險違規(guī)建設(shè)導(dǎo)致了建筑工程質(zhì)量事故頻發(fā)。

三、我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的完善策略

（一）堅持我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的根本性原則

建筑工程質(zhì)量的根本性原則是建筑施工參與方和建筑工程質(zhì)量監(jiān)管方都需要遵守的，根本性原則得到貫徹才能帶動我國的建筑行業(yè)正向發(fā)展。首要也是最重要的是要秉持“保障建筑工程質(zhì)量為第一要義”這一理念，建筑工程質(zhì)量得到保障不論當(dāng)下還是將來都是最終目標(biāo)，而實現(xiàn)這一目標(biāo)要對我國建筑工程監(jiān)理制度進(jìn)行改革，重點(diǎn)突出監(jiān)理單位的地位和獨(dú)立性，通過政府主導(dǎo)解除建設(shè)單位的限制。第二項應(yīng)堅持的原則是實事求是原則。建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管講求實事求是，不論是立法工作還是執(zhí)法工作都要立足于建筑工程的實際情況進(jìn)行開展，根據(jù)實際問題制定對應(yīng)措施。同時不能僅僅滿足于當(dāng)下，不論是立法還是推陳出新都要防患于未然，不畏懼新問題的出現(xiàn)。此外還需堅持開放性原則，我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管不僅是國家的本職工作，還需要積極吸引民眾參與其中，社會群眾的意見特別是建筑行業(yè)相關(guān)專家或從業(yè)人員的意見要重點(diǎn)關(guān)注，必要時還可以積極學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗，取其精華，更好地服務(wù)社會發(fā)展。

（二）完善我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的相關(guān)立法

立足于我國當(dāng)前建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的現(xiàn)狀《建筑法》進(jìn)行完善修訂，對于其中一些已經(jīng)不適用于現(xiàn)狀的法規(guī)予以刪除或重新立法。同時對我國目前與建筑工程質(zhì)量相關(guān)的法律重新核對校驗，針對律法沖突的部分進(jìn)行調(diào)整，在有條件的基礎(chǔ)上可以將相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行整合，為建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的有效開展創(chuàng)建完整的監(jiān)管體系。在完善建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還可以針對建筑工程質(zhì)量本身進(jìn)行專門立法，建筑工程質(zhì)量法律的起草可以綜合各相關(guān)法律的有效規(guī)定進(jìn)行融合，新立法的法律可以先從部門地方開始試點(diǎn)實行，對試點(diǎn)效果進(jìn)行嚴(yán)格判斷審核，試點(diǎn)過程中不斷對法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整，同時還要注意不同地區(qū)的地域特點(diǎn)，最后再不斷完善并推廣。

（三）加強(qiáng)我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度

第一點(diǎn)是要明確并統(tǒng)一質(zhì)量監(jiān)管主體，各監(jiān)管部門各司其職監(jiān)管各自的階段，做到不濫用法律法規(guī)，在遇到問題時各監(jiān)管部門要及時溝通共享信息，以解決問題保證建筑工程質(zhì)量為第一要義。此外建設(shè)部門可以對建筑工程進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)管，因為建設(shè)部門是所有部門中最具有建筑行業(yè)相關(guān)專業(yè)能力和經(jīng)驗的部門，建設(shè)部門內(nèi)部也要做好職責(zé)的劃分工作，減少職責(zé)交叉帶來的混亂問題。另一點(diǎn)是在監(jiān)管建筑工程質(zhì)量時要做到監(jiān)管流程的覆蓋面廣、過程規(guī)范，不論是施工前期的勘察設(shè)計階段還是施工完成后的驗收階段都要對質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把控，不錯放漏放任何疑點(diǎn)，避免因設(shè)計失誤導(dǎo)致建筑下沉、坍塌等質(zhì)量事故的再次上演，從源頭減少質(zhì)量安全隱患。對于監(jiān)管流程也要進(jìn)行規(guī)范管理，嚴(yán)謹(jǐn)不相關(guān)部門的越權(quán)干涉，專業(yè)環(huán)節(jié)也必須由專業(yè)人士進(jìn)行監(jiān)管，確保建筑工程依照法定程序進(jìn)行建設(shè)。

四、結(jié)語

我國國土面積巨大人口更是眾多，為了滿足眾多人民生活的需求對建筑設(shè)施的數(shù)量需求較大，而作為建筑設(shè)施使用者的人民群眾的安全穩(wěn)定則依賴于建筑工程質(zhì)量的高低，這對我國來說既是必須完成的挑戰(zhàn)也是促進(jìn)我國建筑行業(yè)發(fā)展的機(jī)遇。我們要從建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管這個根源入手進(jìn)行改革，結(jié)合我國的實際情況和社會各界人士的相關(guān)建議進(jìn)行完善，填補(bǔ)當(dāng)前的漏洞的同時也要防患于未然，確保我國建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管體系的發(fā)展進(jìn)步。

注釋：

①余水生．建筑工程全程法律解讀和風(fēng)險防控[M]．北京：法律出版社，2015:3-5.

②馬千惠．我國建筑工程質(zhì)量保證法律制度研究[D]．長安大學(xué)，2017．

③程彥培．我國公共建筑工程質(zhì)量法律監(jiān)管對策研究[D]．西北大學(xué)，2016．

④孫鵬，劉陽，鄧榮麗．公共建筑質(zhì)量監(jiān)督管理中存在的不足及對策[J]．城市建筑，2013(14)：120．

作者:陳清華 單位:福建旭豐律師事務(wù)所