財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算問(wèn)題及建議

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一、新《制度》的主要改進(jìn)內(nèi)容及取得的成效

與原制度相比，新《制度》主要有七個(gè)方面的改進(jìn)：一是重新定位總會(huì)計(jì)的核算目標(biāo)不僅反映預(yù)算執(zhí)行情況，也要反映資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況。二是改進(jìn)會(huì)計(jì)核算方法，廣泛采用“雙分錄”會(huì)計(jì)核算方法，同時(shí)核算反映預(yù)算收支及與其變動(dòng)密切相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況。三是完善資產(chǎn)核算內(nèi)容，增設(shè)核算政府財(cái)政持有的股權(quán)、債權(quán)等資產(chǎn)會(huì)計(jì)科目，如股權(quán)投資、借出款項(xiàng)、應(yīng)收政府債券轉(zhuǎn)貸款等。四是完善負(fù)債核算內(nèi)容，增設(shè)核算政府財(cái)政負(fù)債的會(huì)計(jì)科目，如應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款、應(yīng)付長(zhǎng)期政府債券、應(yīng)付代管資金等。五是完善凈資產(chǎn)核算內(nèi)容，增設(shè)資產(chǎn)基金、待償債凈資產(chǎn)科目，分別反映因資產(chǎn)、負(fù)債的增減變動(dòng)對(duì)凈資產(chǎn)產(chǎn)生的影響。六是完善財(cái)政收支核算內(nèi)容，一般公共預(yù)算、基金、國(guó)有資本等線上科目支出要按照功能分類和經(jīng)濟(jì)分類分部門分單位進(jìn)行明細(xì)核算，債務(wù)轉(zhuǎn)貸、還本等線下科目支出分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)轉(zhuǎn)貸、還本支出。調(diào)整部分會(huì)計(jì)科目核算內(nèi)容：調(diào)入資金和調(diào)出資金科目核算內(nèi)容調(diào)整為核算不同性質(zhì)資金之間調(diào)入調(diào)出情況。七是完善會(huì)計(jì)報(bào)表體系和報(bào)表格式，改進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債表和收入支出表的結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目。新《制度》的改進(jìn)。特別是引入權(quán)責(zé)發(fā)生制后，主要取得了以下成效：一是在準(zhǔn)確反映財(cái)政收支的同時(shí)也全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況，突出反映了重大財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施情況，為分析政策實(shí)施效果提供了基礎(chǔ)性保障。二是有效地提高了政府財(cái)政信息透明度。資產(chǎn)負(fù)債表反映的信息更加豐富，增加股權(quán)投資、政府債券等信息，更好地滿足了社會(huì)各界對(duì)財(cái)政信息公開的需求。三是更好地與預(yù)算管理制度改革進(jìn)行銜接，為權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告提供基礎(chǔ)性制度保障，充分體現(xiàn)了改革對(duì)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算的要求，有利于保障預(yù)算管理制度改革順利推進(jìn)。

二、縣級(jí)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算存在的主要問(wèn)題

（一）收回財(cái)政存量資金收支核算數(shù)據(jù)存在一定程度上的“失真”

財(cái)政部2015年出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于收回財(cái)政存量資金預(yù)算會(huì)計(jì)處理有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)［2015］81號(hào)），按照通知要求收回存量資金時(shí)記“其他應(yīng)付款”下“收回存量資金”科目。支出時(shí)，按原用途使用的，直接沖減“其他應(yīng)付款”科目；調(diào)整用途的，先按原撥款支出科目沖減當(dāng)年支出，再重新安排支出。對(duì)于調(diào)整部門及用途的存量資金，需要沖減相關(guān)預(yù)算單位、相關(guān)支出科目的當(dāng)年支出，不僅使得相關(guān)預(yù)算單位當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況失真，而且使總預(yù)算會(huì)計(jì)核算的財(cái)政撥款支出數(shù)與預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算的財(cái)政撥款收入數(shù)不一致。由于收回部門的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金一般包含兩年以上的資金，而且項(xiàng)目繁雜，辨別存量資金原來(lái)具體的撥款支出科目很困難，導(dǎo)致總預(yù)算賬務(wù)處理不易操作，很難準(zhǔn)確地按原科目沖減支出，而且可能有個(gè)別預(yù)算科目會(huì)出現(xiàn)負(fù)支出的情況。

（二）財(cái)政支出進(jìn)度緩慢，虛列支出隱患較大

國(guó)庫(kù)集中支付改革提高財(cái)政資金使用效率，確保財(cái)政資金最晚流出國(guó)庫(kù)，不再沉淀在商業(yè)銀行賬戶上，但同時(shí)也導(dǎo)致了財(cái)政支出進(jìn)度慢的問(wèn)題。新的總預(yù)算會(huì)計(jì)制度明確除國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余外不得采用權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，而且權(quán)責(zé)發(fā)生制列支只限于年末采用，平時(shí)不得采用。財(cái)政將資金下達(dá)到各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)的零余額賬戶，預(yù)算單位未使用時(shí)不做賬務(wù)處理，在預(yù)算單位實(shí)際使用資金時(shí)列支，年終各預(yù)算單位未支出的資金總預(yù)算會(huì)計(jì)才能采用權(quán)責(zé)發(fā)生制列支，這就造成預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中財(cái)政支出進(jìn)度慢于時(shí)間進(jìn)度，12月份的財(cái)政支出數(shù)據(jù)比其他月份成幾倍增加，讓社會(huì)公眾誤認(rèn)為財(cái)政年底突擊花錢，這種情況從實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付改革以來(lái)一直沒(méi)有找到好的解決辦法。財(cái)政支出中包含日常公用、人員經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目支出，其中項(xiàng)目支出占比最高,財(cái)政支出進(jìn)度慢主要原因就是項(xiàng)目支出進(jìn)度慢。省級(jí)財(cái)政在預(yù)算批復(fù)后從二季度開始在月末、季度末對(duì)市縣財(cái)政支出進(jìn)度進(jìn)行考核通報(bào)，督促市、縣級(jí)財(cái)政部門加快支出進(jìn)度，各預(yù)算單位項(xiàng)目支出由于審計(jì)、項(xiàng)目批復(fù)等原因慢于時(shí)間進(jìn)度，但只從財(cái)政層面去督促預(yù)算單位加快支出進(jìn)度的力度是不夠的，成效不大。為加快財(cái)政支出進(jìn)度，在支出目標(biāo)考核層層重壓之下，各級(jí)政府難免就會(huì)出現(xiàn)違規(guī)“以撥列支”或“虛列支出”的行為。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置總預(yù)算會(huì)計(jì)核算

職能已“名存實(shí)亡”財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)是各級(jí)政府財(cái)政部門核算、反映、監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和各項(xiàng)財(cái)政性資金活動(dòng)的專業(yè)會(huì)計(jì)。自1998年財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)一直執(zhí)行至今，對(duì)于反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理發(fā)揮了重要作用。但隨著公共財(cái)政管理體制的建立和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)越來(lái)越不適應(yīng)改革的需要，它在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政管理中的作用越來(lái)越弱化，已經(jīng)沒(méi)有存在的必要了，其主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是農(nóng)業(yè)稅免征后，其他稅種由國(guó)稅和地稅部門歸口征收管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府不僅沒(méi)有稅收征收職能，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政也沒(méi)有財(cái)政稅收、基金等預(yù)算收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)失去了其核算的必要性。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政金庫(kù)撤銷。按照建立公共財(cái)政體制的要求，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政金庫(kù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生的稅收、非稅收入，全部直接繳入縣級(jí)金庫(kù)。國(guó)稅、地稅負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入的統(tǒng)計(jì)上報(bào)工作。三是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政改革。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位、財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的債權(quán)和承擔(dān)的債務(wù)管理三不變的前提下，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督。

三、加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算的幾點(diǎn)建議

（一）完善總會(huì)計(jì)核算科目

對(duì)收回的財(cái)政存量資金核算，建議增設(shè)“財(cái)政存量資金收入”和“財(cái)政存量資金支出”兩個(gè)線下收支科目來(lái)核算收回的財(cái)政存量資金。收回單位存量資金時(shí)計(jì)入“財(cái)政存量資金收入”科目，安排支出時(shí)記入“財(cái)政存量資金支出”科目。這樣就能確?？傤A(yù)算會(huì)計(jì)的收支核算只反映當(dāng)年的收支，提高財(cái)政收支數(shù)據(jù)真實(shí)性。

（二）加快財(cái)政支出進(jìn)度

只有切實(shí)加快項(xiàng)目支出進(jìn)度，才能從根本上解決財(cái)政支出進(jìn)度慢的問(wèn)題，徹底改變社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政年底突擊花錢的誤解。一是建立政府督導(dǎo)機(jī)制。建議每月終了5日內(nèi)由財(cái)政部門向政府主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送各預(yù)算單位資金支付進(jìn)度，由地方政府視進(jìn)度完成情況定期或不定期召集各預(yù)算單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)支出進(jìn)度進(jìn)行督導(dǎo)和協(xié)調(diào)，進(jìn)一步提高財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行督導(dǎo)力度和效果。二是建立完善財(cái)政支出通報(bào)制度。以通報(bào)促進(jìn)項(xiàng)目承擔(dān)單位加快資金支出進(jìn)度。對(duì)項(xiàng)目資金竣工審計(jì)期限較長(zhǎng)的問(wèn)題，建議政府安排專項(xiàng)資金，用于項(xiàng)目竣工后對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)，大力縮短項(xiàng)目竣工審計(jì)期限。對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中涉及具體環(huán)節(jié)的問(wèn)題，提請(qǐng)政府召集相關(guān)項(xiàng)目承擔(dān)單位進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。對(duì)各種政策性原因造成項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的問(wèn)題，既要督促項(xiàng)目承擔(dān)單位加快項(xiàng)目跑辦進(jìn)度，努力縮短具體環(huán)節(jié)的辦理時(shí)間，同時(shí)建議根據(jù)實(shí)際情況在距年度終了2月內(nèi)不再下達(dá)項(xiàng)目資金，做到當(dāng)年的項(xiàng)目資金應(yīng)付盡付。

（三）簡(jiǎn)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)總會(huì)計(jì)核算職能

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)崗位設(shè)置，建議省級(jí)政府能統(tǒng)一出臺(tái)文件，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)視為一個(gè)預(yù)算單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級(jí)財(cái)政部門的指導(dǎo)下編制本級(jí)預(yù)算、決算草案和本級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級(jí)預(yù)算的執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政設(shè)置單位預(yù)算會(huì)計(jì)崗位，對(duì)所發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一登記核算，縣級(jí)財(cái)政部門核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。這樣縣級(jí)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)不再需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)總預(yù)算會(huì)計(jì)每月報(bào)送的支出數(shù)據(jù)，同時(shí)賬務(wù)處理也相對(duì)簡(jiǎn)化，年終鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)計(jì)只編報(bào)部門決算，不再編報(bào)總決算，同時(shí)減少了縣級(jí)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)的工作量。

作者：趙瑋 侯吉恒 單位：河北省吳橋縣財(cái)政局