新會計制度下預算績效管理探究

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摘要：高校作為全額撥款的事業(yè)單位，想要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展就需要充足的財政性資金支持，然而在政府財政資金日趨緊張的情況下，高校得到的財政性撥款都是有限的，資金需求與供給之間的矛盾愈發(fā)突出。在此種背景下，高校全面實施預算績效管理，提高資金使用效益、實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置顯得尤為迫切和必要。文章在新政府會計制度的背景下，對高校實施預算績效管理的現(xiàn)狀進行分析，指出了其中存在的問題，并據(jù)此進行對策分析，比如成立單獨的預算績效管理部門、推進財務管理系統(tǒng)信息化一體化進程、科學設置預算績效目標體系及評價機制、加強績效評價結(jié)果的應用等，為推動高校在新政府會計制度背景下全面有效開展預算績效管理工作提供借鑒。

關鍵詞：高校；新政府會計制度；預算；績效管理

新時代背景下，有限的財政資源與高校自身實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展所需資金之間的矛盾日益突出。預算績效的全面實施是高校實行全面績效管理的核心內(nèi)容，對提高高校資源使用效益和配置效率有著極為重要的意義。然而，很多高校并未真正樹立績效意識，重投入輕管理、重支出輕績效的情況普遍存在，績效評價與激勵機制相脫節(jié)，績效評價結(jié)果并未能在實際中得到很好的運用。此外，新形勢下原有的以收付實現(xiàn)制為核算基礎的高等學校會計制度已不能滿足社會各界對高校財務信息高質(zhì)量的要求，也不能滿足全面實施預算績效管理背景下對高質(zhì)量財務信息的要求。因此，在新政府會計制度背景下，對高校全面預算績效管理進行深入探討顯得尤為迫切和需要。

一、新政府會計制度的實施對高校預算績效管理影響

2019年1月1日起，根據(jù)上級文件精神及有關制度規(guī)定，我國高校開始執(zhí)行“雙基礎、雙功能、雙報告”的新政府會計制度。高校對于納入部門預算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務，要同時編制財務分錄及預算分錄；高校財務會計以權(quán)責發(fā)生制為核算基礎，在年末編制政府綜合財務報告；預算會計以收付實現(xiàn)制為核算基礎，在年末編制財務決算報告。這種新的高校財務會計核算方式，在一定程度上能夠更加全面、系統(tǒng)地反映一個學校的資產(chǎn)、負債、收入、費用、成本情況，能夠為外部財務信息使用者提供更加高質(zhì)量的財務信息，從而奠定了高校全面實施預算績效管理的基礎。另外，以往的高等學校會計制度并沒有對高校的經(jīng)濟活動進行成本核算，這顯然達不到高校進行預算績效管理對于財政性資金投入運行效益進行績效評價的要求。新政府會計制度中，采用了收入、費用這兩個財務會計要素以及預算收入、預算支出、預算結(jié)余這三個預算會計要素，能夠更加全面準確地反映高校的辦學成本。同時，新政府會計制度新增了高校對于應收賬款計提壞賬準備、對不同性質(zhì)的費用進行分類核算、對固定資產(chǎn)計提累計折舊等規(guī)定，這與以往的高等學校會計制度相比能夠更真實準確地反映高校的辦學成本，進行成本費用核算。新政府會計制度的施行為全面預算績效管理對財政性資金使用的履職效益進行評價創(chuàng)造了有利條件。

二、新政府會計制度背景下高校實施預算績效管理現(xiàn)狀分析

（一）預算績效管理觀念薄弱

一是缺乏獨立的預算績效管理部門以及相關的專職人員。我國現(xiàn)階段，部分高校的預算績效管理理念還沒有得到很大的轉(zhuǎn)變，從學校領導層面再到學校普通教師，大多片面地認為學校預算績效管理只是財務部門的職責工作，其他業(yè)務部門不懂也不重視，積極性不夠參與度不高。在預算績效管理實際工作開展過程中，大多數(shù)高校沒有成立專門的預算績效管理部門，僅僅由財務部門負責牽頭，相關責任業(yè)務部門在規(guī)定的時間內(nèi)按要求提交材料，再由財務部門統(tǒng)一填報。然而，預算績效管理涉及學校長期發(fā)展規(guī)劃的方方面面，全局性、專業(yè)性要求較高，臨時的非專業(yè)人員根本無法滿足這一要求，從而導致項目規(guī)劃粗放、預算績效指標設定不科學、預算績效管理水平不高、資與學校長期發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)等問題。二是預算績效管理理念落后。有些高校部門在預算申報階段采取換名目、拆分項目等方式申報大額預算資金，但等到資金批復后又疏于管理；有些高校部門注重資金的執(zhí)行進度，時有年末突擊花錢現(xiàn)象，但對于資金的使用效益、項目績效目標實現(xiàn)與否缺乏關注。

（二）預算績效管理信息系統(tǒng)不完善

高校的財務管理信息系統(tǒng)包括工資模塊、賬務核算模塊、學生收費及管理模塊、一卡通系統(tǒng)模塊、預算模塊、資產(chǎn)管理模塊等。目前，大部分高校并未能實現(xiàn)所有財務模塊的一體化，各個模塊之間相互獨立、相互不能共用各自的數(shù)據(jù)，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)之間的相互共享和自動提取。這就導致了高校在編制預算報表時，需要經(jīng)辦人員手工從各個財務模塊中調(diào)取數(shù)據(jù)并人工進行處理。這個人為處理的過程可能因為經(jīng)辦人員的主觀性或差錯，導致很多財務風險，預算績效管理質(zhì)量不高。

（三）預算績效目標設定不夠科學

一是預算績效目標體系設置較為簡單，三級指標設置主觀性較強。當前絕大多數(shù)高校在設置預算績效目標體系時均是采用財政部門共性指標體系中的指標，包括一級指標決策、過程、產(chǎn)出、效益和滿意度；二級指標數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標、社會效益指標、經(jīng)濟效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)發(fā)展指標和服務對象意度指標；三級指標是高校根據(jù)自身業(yè)務特點自行設定的指標，這些指標會因為填報人員的理解不同，造成不同高校之間的指標體系存在很大差異，主觀性影響較大。二是預算績效目標體系可比性不強。三級指標設置較強的主觀性決定了不同高校之間指標體系差異較大，橫向可比性不強；多數(shù)高校未形成統(tǒng)一的指標庫，同一高校每年的指標設置也會因為填報人員的不同產(chǎn)生較大的差異，縱向可比性也不強。三是指標設置不夠科學合理。多數(shù)高校在設置三級指標時，大多側(cè)重于產(chǎn)出指標中數(shù)量指標的設置，而對于成本指標、時效指標、效益指標較為忽視；此外定性指標設置較多，導致指標的可衡量性較低。

（四）預算績效評價機制尚不健全

一是預算績效評價體系尚未統(tǒng)一?，F(xiàn)階段，大多數(shù)高校的預算績效評價體系只是參照上級部門下發(fā)的標準進行初步設定，并未針對學校自身的現(xiàn)實情況組織專家對于績效評價體系進行科學的論證、設計等，有些高校甚至還沒有設定自身的預算績效評價體系。此外，評價指標設置根據(jù)操作人員的不同具有較強的主觀性和隨意性，再加之缺乏具體的績效評價方法及實施操作細則，使得預算績效評價結(jié)果偏離工作要求。二是預算績效評價方法不合理。大多數(shù)高校在進行績效評價時，以傳統(tǒng)的財務指標、可量化的指標為標準進行評價，對于較難量化的如效益類指標等的關注較少。三是部門績效自評價主觀性較強。對于部門績效自評價，多數(shù)高校并未建立起完善的自評價工作機制，雖然各高校按財政要求客觀深入分析情況、實事求是反映單位績效，但績效評價結(jié)果還是在很大程度上取決于操作人員的主觀決策，自評價主觀性較強。

（五）預算績效評價結(jié)果應用不充分

一是預算績效評價結(jié)果反饋不到位。在實際工作中，大多數(shù)高校的預算績效評價結(jié)果在上報上級部門后大都處于閑置狀態(tài)，各二級業(yè)務部門也沒有及時接收到學校層面的績效評價結(jié)果，在評價過程中發(fā)現(xiàn)的偏離績效目標的情況因為未能得到及時反饋也沒能得到及時整改，從而導致績效目標未能完成，績效評價也流于形式，不能起到應有的效果。二是預算績效評價結(jié)果激勵約束作用發(fā)揮不充分。目前，多數(shù)高校的預算績效評價結(jié)果并未作為對預算使用責任人或責任部門的考核依據(jù)，對于績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題也未能責任到人或部門，激勵約束作用發(fā)揮不明顯；此外，下一年度的資金預算安排需要考慮多方面因素，不能單純只參考之前績效評價的結(jié)果，績效評價結(jié)果目前在學校預算安排中所起的作用不是很大，從而導致績效評價常常是為了評價而評價，結(jié)果應用不夠充分。

三、新政府會計制度背景下高校實施預算績效管理對策研究

（一）成立單獨的預算績效管理部門

全面預算績效管理想要得到有效開展，就不能是僅僅依靠財務部門，而需要成立獨立的預算績效管理部門，負責制定學校的制定管理體系和流程制度、設定預算績效目標、進行績效評價和績效監(jiān)控、對預算績效管理全階段進行監(jiān)控，否則只會是小馬拉大車，影響財政預算撥款，造成業(yè)務風險和管理風險。全面預算績效管理工作專業(yè)性強、復雜度高，涉及學校的方方面面業(yè)務，因此需成立單獨的預算績效管理機構(gòu)，由黨政部門、組織部門、財務部門、資產(chǎn)部門、人事部門、教務部門、學生管理部門、科研部門等多部門人員參與并定期對相關人員進行全面預算績效管理培訓。此外，學校還可聘請專業(yè)的校外專家或獨立的第三方機構(gòu)，對預算績效管理全過程進行指導、監(jiān)督、評價。

（二）科學設置預算績效目標體系

首先，績效目標需由申請資金的部門進行制定和申報，設定的績效目標應充分融合項目實際特點，從而避免績效目標由財務部門獨立制訂而脫離業(yè)務實際的情況發(fā)生；對于未制訂和申報績效目標的項目，不得安排預算資金。其次，設定的績效目標不僅要從本部門或本項目實際情況出發(fā)，充分體現(xiàn)業(yè)財融合，更應與學校中長期發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，建立具體戰(zhàn)略意義的預算績效目標體系是全面預算績效管理工作的重點和關鍵。高校在設定預算績效目標時，應緊緊圍繞“人才培養(yǎng)、科學研究、國際交流合作、文化傳承與創(chuàng)新、社會服務”等高校的職能進行設定。另外，從過程角度來看，應從“投入、過程、履職和效益”四個活動流程來進行設定目標層。

（三）推進財務管理系統(tǒng)信息化一體化進程

大數(shù)據(jù)時代背景下，信息化、一體化的財務管理系統(tǒng)能大幅度提高財務數(shù)據(jù)的質(zhì)量及工作效率，減少數(shù)據(jù)在傳遞過程中可能出現(xiàn)的人為差錯。面對大部分高校財務管理系統(tǒng)一體化程度不高的現(xiàn)狀，一方面，高校應推進工資模塊系統(tǒng)、賬務核算模塊系統(tǒng)、學生收費及管理模塊系統(tǒng)、一卡通系統(tǒng)模塊系統(tǒng)、科研系統(tǒng)模塊系統(tǒng)、預算模塊系統(tǒng)、資產(chǎn)管理模塊系統(tǒng)等實現(xiàn)互聯(lián)互通，不同的系統(tǒng)之間能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，減少數(shù)據(jù)傳遞過程中的人為操作影響因素，從而提高財務數(shù)據(jù)的質(zhì)量，保障成本效益核算的精準度。另一方面，應將預算績效目標設定、預算績效監(jiān)控、預算績效評價、評價結(jié)果再運用等預算績效管理全過程嵌入預算模塊系統(tǒng)，從而提高預算績效管理的信息化水平。

（四）建立健全預算績效監(jiān)控及評價機制

預算績效監(jiān)控及評價的目的是對于在績效監(jiān)控或評價過程中發(fā)現(xiàn)績效目標有較大偏差的，或評價結(jié)果不良的，進行及時的督促和干預，促使項目發(fā)展能不斷朝著既定的績效目標前進。高校的績效監(jiān)控或評價可以按上級主管部門要求按周期進行，也可以自行隨機進行。高校預算績效監(jiān)控可以分為兩個層次：一是資金使用部門的自我監(jiān)控，二是校內(nèi)獨立的預算績效管理部門的監(jiān)控。資金使用部門應在項目推進過程中對績效目標的實現(xiàn)情況進行持續(xù)而全面的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)有偏離績效目標的情況發(fā)生，要隨時進行修正。校內(nèi)獨立的預算績效管理部門應定期對資金使用部門的績效目標實現(xiàn)情況進行監(jiān)控，向下指導并糾正資金使用部門在預算績效管理中存在的問題，向上匯報并接受上級主管部門的監(jiān)督和評價。高校預算績效評價也可以分為兩個層次：一是校內(nèi)自我評價，二是委托校外獨立的第三方機構(gòu)參與績效評價或?qū)π?nèi)評價結(jié)果進行復核。無論是哪一種層次的績效評價，都需要結(jié)合高校的戰(zhàn)略規(guī)劃及基本職能設定績效目標體系，并且運用定量與定性相結(jié)合的績效評價方法構(gòu)建高校預算績效評價模型，規(guī)避評價指標權(quán)重的人為主觀性和隨意性，保證評價的科學性、客觀性、效率性。此外，高校還可委托校外獨立的第三方機構(gòu)對績效評價的結(jié)果進行復核。

（五）落地落實績效評價結(jié)果應用

第一，績效評價的結(jié)果應與下一年度資金預算安排相掛鉤。對于績效評價優(yōu)秀的部門或項目應積極推進，下年度可以適當增加預算資金安排；對于績效評價不理想或者較差的部門或項目，應重點關注，挖掘原因，積極整改，調(diào)減預算資金安排。第二，落實全面預算績效管理主體責任制，將預算績效評價結(jié)果與部門考核、個人年終考核等掛鉤，建立獎懲機制，從而引起全校人員對績效管理的重視。第三，進行預算績效評價公開。高校除了按照上級部門要求，在統(tǒng)一的財政公開平臺對績效評價結(jié)果進行對外公開外，還應該在學校自己的信息公開平臺進行績效評價結(jié)果公開，接受學校教師及社會公眾的監(jiān)督，以此可以提高財務管理質(zhì)量，推動績效評價結(jié)果落地落實。

四、結(jié)語

在政府會計制度改革的背景下，高校應抓住契機，結(jié)合自身實際情況，全面實施預算績效管理。行之有效的預算績效管理，不僅能優(yōu)化財政資源配置，提高資金的使用效益，更能促進高校自身治理機制的健全，激發(fā)內(nèi)發(fā)展生動力，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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作者:邱榮妹 單位:南京科技職業(yè)學院財務處