糧食征購方式的變化與啟示
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從古代、近代到現(xiàn)代，國家征購農(nóng)民糧食存在幾種重要方式，如古代的農(nóng)業(yè)稅制度，有實行了較長時間的比例稅制度、唐朝前期的租庸調(diào)法、唐宋的兩稅法、明朝的一條鞭法、清朝的攤丁入畝法等，近代早期地丁和漕糧制、國民政府戰(zhàn)時糧食統(tǒng)制政策等，新中國成立后的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、保護價收購政策、最低收購價政策、中儲糧公司托市收購政策等。這些征購政策的實施就是將糧食要素從生產(chǎn)者向國家轉(zhuǎn)移的過程。在傳統(tǒng)社會向農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會等現(xiàn)代社會的變遷中，我國糧食征購方式發(fā)生了很多重大變化，這些制度變遷對城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會產(chǎn)生許多深遠影響。古代中國是純粹的農(nóng)業(yè)文明社會，糧食供給主要是農(nóng)民以糧食實物的方式將田賦(農(nóng)業(yè)稅)和地租，無償上繳給封建國家和地主，其他剩余的糧食用于農(nóng)民家庭自用。地主也將獲得的糧食實物地租的一部分作為田賦(農(nóng)業(yè)稅)交給國家，所以說農(nóng)民是糧食最主要和最直接的提供者。在國內(nèi)封閉的購銷環(huán)境中，國家從農(nóng)民手中征購的糧食越多，供給的城市及非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模越大，城市化發(fā)展水平越高(趙岡，1995)。國家通過行政力量從農(nóng)民手中強征糧食，以無償征收為主，以國家購買為輔，國家的貨幣補償很少，農(nóng)民受到了非常沉重的剝削。明清以后，尤其是進入近代社會，中國商品經(jīng)濟有所發(fā)展，城市發(fā)展進一步加快，城市人口增加量很大，糧食供給進一步緊張。當時國家除了征購田賦和地租等糧食外，還通過市場交易獲得大量糧食，同時從西方國家進口糧食(即購買洋米)，國家獲取糧食的方式更加多樣(馬若孟，1993)。在近代商品化大潮下，田賦和地租的貨幣化加劇了，國家直接征購農(nóng)民糧食(即實物稅和實物地租)的比重不斷下降。這種貨幣化的趨勢被戰(zhàn)爭打亂了，市場調(diào)控失靈，田賦征收又成為保證糧食供給的重要手段，從而有效保證了戰(zhàn)時的軍民用糧。
新中國建立后，面臨的嚴峻形勢是國外對中國的經(jīng)濟封鎖，新中國不能從周邊國家進口糧食，只能依靠本國內(nèi)部解決，糧食供求存在缺口，國家只能加大對農(nóng)民的糧食征購量。雖然釋放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，但重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標卻使糧食供給捉襟見肘，日漸緊張。為此，國家糧食征購一步步加強，農(nóng)業(yè)向工業(yè)領域投入大量糧食。上世紀50年代進行了生產(chǎn)資料公有制的改革，但由于生產(chǎn)關系變革進展得太快，超越了當時經(jīng)濟發(fā)展水平，產(chǎn)生了體制和機制的問題和矛盾，使糧食生產(chǎn)率提高有限，為此，采取統(tǒng)購統(tǒng)銷制度來加強糧食管理，使國家有效控制了糧食供給，基本滿足城鄉(xiāng)人民低水平的口糧需求，及工業(yè)領域的生產(chǎn)發(fā)展，但初步阻斷了城鄉(xiāng)產(chǎn)品流通渠道(蔡昉，2007)。由于對糧食統(tǒng)得過死，使人民生活水平提高幅度有限;重工業(yè)畸形高比重發(fā)展，使工業(yè)結(jié)構十分不合理，嚴重影響了國民經(jīng)濟的正常運行。1978年，中國迎來了改革開放的春天，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推動下，在市場經(jīng)濟的帶動下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)煥發(fā)了新活力，糧食生產(chǎn)增速很快。糧食統(tǒng)購制度逐漸被取消，更多市場力量參與到糧食流通調(diào)節(jié)中來，但是糧食征購還保持一定比重，發(fā)展成合同定購、保護價收購、最低收購價等新方式。即使在2004年以后糧食銷售市場全面放開，大型國企中儲糧總公司等依然是收購農(nóng)民糧食的重要主體，國家在糧食收購中仍扮演重要的角色。它與過去征購方式的區(qū)別在于，國家和農(nóng)民是在自愿平等的情況下進行交易的，不存在國家強制力量的“強買強賣”。
國家對農(nóng)民進行糧食征購的社會影響非常廣泛而深遠，首先影響了宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，通過國家壟斷性掌握大量糧食，影響糧食價格，并使城鄉(xiāng)關系不斷改善。但在計劃經(jīng)濟時期遺留的更深層次的配套制度還存在問題，如在制度配套方面，二元戶籍制度和土地管理制度在很多方面已經(jīng)不適應中國特色市場經(jīng)濟體制，需要進行深化改革，并為糧食收購體制的完善提供更好的配套制度。目前，我國的糧食生產(chǎn)雖然連續(xù)九年增產(chǎn)增收，但與一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的西方國家相比，人均糧食占有量依然不高，還存在一定的糧食安全隱患。糧食產(chǎn)量如何保持目前的高位并有所增長，這也是大家都共同關心的問題。如今，國家對農(nóng)業(yè)的扶持政策已經(jīng)是前所未有，財政支出用于“三農(nóng)”的投入達到了歷史最高水平。但在保障糧食安全和國民經(jīng)濟穩(wěn)定方面，還缺乏一系列行之有效的、突破性的政策設計，如同當年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。入世后，中國農(nóng)產(chǎn)品進出口貿(mào)易快速增長，已經(jīng)成為世界上第三大農(nóng)產(chǎn)品進出口國，進出口調(diào)節(jié)作為我國糧食供給的重要補充。在國內(nèi)外多種因素影響下，未來中國要采取何種糧食收購方式，才能保證國家的糧食安全和農(nóng)民的增產(chǎn)增收，這是國家政策制定者要格外重視的問題。
糧食征購方式發(fā)展變化的特點及啟示
(一)中國糧食征購方式的變化
不同歷史時期，國家征購農(nóng)民糧食的主要方式都發(fā)生了變化，隨時代變遷而不斷演進，這種變化又可以分為漸進式和突變式兩種。古代社會，國家征購農(nóng)民糧食主要通過田賦(農(nóng)業(yè)稅)的形式，古代的賦稅制度經(jīng)歷了很多次改革，主要是漸進式改革。從奴隸社會到封建社會早期的比例稅，按照土地收獲物比例征收，如夏商周時期是十分之一的農(nóng)業(yè)稅率、秦朝大概是50%－60%的農(nóng)業(yè)稅率、西漢大概是三十分之一至十五分之一的農(nóng)業(yè)稅率;到三國曹魏時期，發(fā)展到按耕地畝數(shù)作為征收田賦標準;北魏時期的均田制，賦稅征收采取租調(diào)制，到隋唐時期發(fā)展到租庸調(diào)制，都是以人丁為征收單位;唐代中期實行兩稅法，開始以土地和財產(chǎn)為征稅標準，宋代繼承了兩稅法;元朝稅糧制度比較復雜，有丁稅和地稅之分;明代一條鞭法將各種征收標準進行了統(tǒng)一，清代又實行了“攤丁入畝”法，但明清時期的漕糧(水運京都的稅糧)主要是以土地畝數(shù)為征收標準。所以總體來說，經(jīng)過若干次田賦制度改革，糧食征購方式主要是圍繞著以農(nóng)民人丁為標準還是以耕種土地畝數(shù)為標準來不斷調(diào)整，最后基本固定到以土地面積為征收標準，改革所引起的變化都是由于征收標準不同所引發(fā)的漸進變化。突變式改革一般發(fā)生在歷史大變革時期，如古代和近代之交或近代和現(xiàn)代之交。第一次突變式改革是在中國進入近代社會后，雖然國家征購農(nóng)民糧食還有一定比例的實物稅，但開始更多地征收貨幣稅，再使用貨幣從市場購買糧食，市場的參與者比較多元，包括商人、地主和零散的農(nóng)民，以自由交易為主，這是一次存在本質(zhì)差別的發(fā)展變化。第二次大的突變式改革是在新中國建立后，市場經(jīng)濟被計劃經(jīng)濟替代，糧食征購的主要方式發(fā)展為糧食統(tǒng)購制度與實物農(nóng)業(yè)稅的組合形式，以國家征購為主，征購強度很高。第三次是在改革開放后，農(nóng)業(yè)稅比例越來越小，最終被取消，國家糧食收購成為了最重要的形式，包括糧食統(tǒng)購、合同訂購、保護價收購、最低收購價政策等多種形式，行政干預的力量逐漸減弱，這也是糧食征購方式較大的轉(zhuǎn)變。
(二)中國糧食征購政策執(zhí)行偏離的主要原因
一種國家糧食征購方式的政策設計最初一般都是為了保證糧食安全、推動城鄉(xiāng)社會發(fā)展和促進時代變遷等積極方面，但在政策執(zhí)行時往往實施不到位，出現(xiàn)加重農(nóng)民負擔的消極后果，與最初的政策設計相偏離?？梢詺w納為三個原因:一是在中國歷史上，糧食征購使國家壟斷性掌握了大量糧食，通過政府調(diào)控，使國家政局穩(wěn)定、經(jīng)濟繁榮，這是統(tǒng)治者希望達到的目標。但糧食征購政策通過層層下達，基層官府在征購過程中，讓征稅標準不斷提高，農(nóng)民不得不交納更多糧食稅，而且農(nóng)民除了田賦正稅負擔外，還有田賦附加稅、國家低價購買(和糴、平糴)、國家征借糧食等負擔，使農(nóng)民的負擔不斷加重。這主要是糧食征購流程上出現(xiàn)的問題。二是一些政治家不切實際的改革引起的后續(xù)問題。西漢末年，王莽托古改制，效仿上古時代的公田制，給民眾授田，農(nóng)民向國家交納田賦，改變封建土地私有制，回歸到土地公有制，禁止地主的土地買賣及兼并。王莽原本是出于好意，希望減輕農(nóng)民受到的剝削，但改革卻遭到了地主和農(nóng)民全體反對，被評價為“書生之論，不可行也”，最后以失敗告終。王安石變法也出現(xiàn)過類似的問題，理想化改革最終被司馬光所代表的守舊勢力所顛覆。三是國家糧食征購過程出現(xiàn)的循環(huán)往復發(fā)展問題。古代社會中，一些朝代的更替往往因為一種糧食征購方式在實施過程中太過嚴苛，遭到農(nóng)民起義打擊，最終被推翻統(tǒng)治政權;新王朝吸取了經(jīng)驗教訓，對糧食征購政策做出改革，使農(nóng)民稅收負擔有所減輕，通過減賦政策來籠絡人心，但新政在執(zhí)行一段時間后先進性不斷退化，農(nóng)民起來反抗，從而陷入了一種惡性循環(huán)的怪圈。新中國建立后，通過農(nóng)業(yè)稅和糧食統(tǒng)購，農(nóng)民向國家交納了超額的糧食，用于工業(yè)化建設，農(nóng)民的負擔比較重，這并不是政策設計的初衷，但在執(zhí)行中卻走了樣，直至改革開放后才有所好轉(zhuǎn)。
(三)中國糧食征購的主要方式
從長時段來看，按照征購強度來劃分，我國的糧食征購方式經(jīng)歷了過度強制征購、強制征購、寬松征購、保護性收購等方式。一是過度強制征購，國家征購農(nóng)民糧食比重達到50%～60%以上的征購方式。在秦朝，國家制定的賦稅比重非常高，農(nóng)民不堪沉重的稅糧和勞役負擔，起來反抗，結(jié)果秦朝二代而亡。封建社會中的國家佃農(nóng)也要交納高額地租，明清時期江南地區(qū)盛行重賦，大部分都屬于官田地區(qū)，官田佃農(nóng)地租額占全部收獲物的十分之五六以上，如明初蘇州地區(qū)每畝官田賦稅約為四斗，相當于民田賦稅的八倍之多(葉振鵬，1991年)。以上都可以統(tǒng)歸為過度強制征購的范圍。二是強制征購，在漫長的封建社會時期，國家通過收取農(nóng)民的田賦來實現(xiàn)國家對糧食的占有，一般來說，征收田賦的比率很高(略低于國家佃農(nóng)交納的地租比率和秦朝等極端暴政的王朝)，與田賦附加相加后，一般占到全部收獲物的三成或四成，這屬于強制征購范圍。在新中國建立早期，農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)購制度的聯(lián)合執(zhí)行是國家糧食征購的主要方式，兩者相加總后，農(nóng)民交納的糧食總額也幾乎達到了收獲總量的30%－40%(唐正芒等，2009)，也可歸為強制征購范圍。三是寬松征購，如夏商周和西漢時期，國家征購的比例稅額都非常低，只有百分之十左右。改革開放后，在上世紀80－90年代，國家的糧食征購方式經(jīng)過了糧食合同訂購、國家定購、保量放價、提價定購等幾種方式的摸索，這時期糧食征購方式與改革開放前相比，國家行政強制性減弱，調(diào)控更加寬松，征購量也有所減少，農(nóng)民的余糧增加了，所以這階段是屬于糧食寬松征購階段。四是保護性收購，當前我國已進入了保護農(nóng)民利益的糧食收購階段，實行保護價收購、最低收購價、糧食直接補貼等政策，2006年取消國家農(nóng)業(yè)稅也減輕了農(nóng)民的一部分負擔。這些政策既能保證農(nóng)民增產(chǎn)增收，又可以使國家收購到足夠的糧食，實現(xiàn)國家和農(nóng)民利益的良性互動?？v觀中國歷史，糧食征購方式實現(xiàn)了從國家強購到保護農(nóng)民利益的國家收購的良性轉(zhuǎn)變。
(四)影響中國糧食征購方式變化的主要因素
糧食征購方式的變化受到多種因素的影響，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、土地制度、人地關系等因素。不同歷史時段，各個因素的影響程度有所不同。土地是農(nóng)民生產(chǎn)糧食最寶貴的資源，沒有土地就不可能生產(chǎn)糧食，更不能有糧食征購方式。中國古代的土地經(jīng)營管理制度經(jīng)過了井田制、豪強莊園制、均田制和佃耕制，使糧食生產(chǎn)能力逐步提高。人口因素也是影響糧食征購的重要因素，直接反映在人地關系方面。在古代社會的很長時間里，人地關系寬松，糧食生產(chǎn)不斷增加，國家通過征購獲得的糧食也相應增多。清朝中后期，人口爆炸式增長，人多地少，人地關系出現(xiàn)緊張局面(何炳棣，2000)。進入近代社會人地關系更加嚴峻，當時土地制度未進行較大調(diào)整，糧食實物征購量下降，農(nóng)業(yè)稅貨幣化趨勢加強，糧食貿(mào)易量增多，國家更多到市場購買糧食。新中國成立后，使廣大農(nóng)民成為了土地的主人，土地制度變成了農(nóng)民私人土地所有制，雖然人地關系依舊緊張，但平均分配土地后，農(nóng)民生產(chǎn)積極性有所提高，糧食征購方式也有所調(diào)整。制度下的集體土地所有制雖然也是對生產(chǎn)關系和土地經(jīng)營制度的創(chuàng)新，但由于它超越了當時的經(jīng)濟發(fā)展水平，是一種超前的制度安排，所以最終還是不適應農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，相配套的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度也需要重新改革。改革開放后的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使土地制度創(chuàng)新，也帶來了配套制度改造，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力重新得到釋放。雖然人地關系緊張的壓力依舊較大，但由于經(jīng)濟發(fā)展水平得到極大提高，經(jīng)過幾輪的糧食征購方式改革和調(diào)整后，不斷向市場化邁進，糧食收購更趨科學、合理。綜合分析，在長時段眾多影響因素中，最根本的還是當時當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，即是生產(chǎn)力發(fā)展水平。今后的改革中，新的糧食收購方式的形成也需要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提升和土地制度等方面的改革來配合實現(xiàn)。
(五)中國糧食征購方式變遷的啟示
對國家糧食征購主要方式變遷研究得到的啟示是，我國要繼續(xù)保持中央政府及其委托的企業(yè)部門收購農(nóng)民糧食的方式，保障國家的糧食安全，促進國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控和農(nóng)民收入有效提高。當前，因為人口眾多，中國的糧食安全還沒有徹底解決，國家只能根據(jù)目前經(jīng)濟發(fā)展水平，制定符合實際的糧食政策，如最低收購價、臨時儲備政策、糧食直接補貼等政策，同時為了國家糧食安全儲備，中央政府委托中儲糧總公司收購農(nóng)民的糧食，這是符合我國國情的有效收購方式。今后還要繼續(xù)保持國有糧食企業(yè)在收購中的主體地位，但其前置條件是在市場經(jīng)濟體制下，在農(nóng)民自愿情況下的自由交易，保證農(nóng)民收入不降低并持續(xù)增加。未來中國的糧食收購方式，還有很多問題有待解決，直接影響了國家的糧食安全和城市化進程。在依然存在的二元社會中，中國如何選擇國家收購糧食的方式?中儲糧總公司是否應一直保持糧食收購的壟斷地位?在城市化和工業(yè)化過程中，如何應對優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)自然資源和農(nóng)業(yè)勞動力非農(nóng)化，尤其是耕地減少的情況?未來中國農(nóng)業(yè)在保障糧食安全和生產(chǎn)者收入方面應如何定位?中國是否還需要通過相對較多的人口完成糧食自給，來實現(xiàn)國家糧食安全，還是用較少的人口來保證國家糧食安全?國家如何保證社會脆弱群體糧食自給，是否給離開的農(nóng)民保留返回農(nóng)村的退路?這些問題如何解決，解決到何種程度，都會影響我國糧食收購方式的發(fā)展方向。
對當前糧食收購方式發(fā)展的途徑分析
(一)在糧食收購問題上，要處理好國家和農(nóng)民的關系、城市和農(nóng)村的關系、宏觀調(diào)控和市場經(jīng)濟的關系。避免過去在國家糧食征購時，政策統(tǒng)得過死，糧價定得過低，農(nóng)民被征收得過多的現(xiàn)象再發(fā)生。在現(xiàn)行的最低收購價政策的框架中，國家要保證農(nóng)民的合理收益，城市要支持農(nóng)村的發(fā)展和建設。糧食收購要在宏觀調(diào)控的基礎上，遵循市場規(guī)律，讓更多市場力量參與到糧食流通領域中來，尤其是保證交易主體在自愿的基礎上進行自由交易。因此，處理好這三種關系至關重要，國家的糧食收購才能少走彎路，才能更加符合國家和人民的共同利益。
(二)國家要繼續(xù)加大對糧食收購的政策指導，堅持走糧食儲備的間接調(diào)控之路，保持大型國有糧食企業(yè)在糧食收購中的主體作用。從2004年開始，中國已經(jīng)放開了糧食銷售市場，但由于我國糧食生產(chǎn)還存在波動，糧食安全還未得到完全保證，國家的宏觀調(diào)控和大型國有糧食企業(yè)對糧食的收購、存儲還十分必要，對國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展都起到了重要的促進作用。通過儲備糧吞吐這種間接調(diào)控方式，既減輕了國內(nèi)糧食價格隨國際糧食市場動蕩而產(chǎn)生的大幅波動，又避免了國家的行政命令和價格管制措施的直接干預。近些年來，糧食增產(chǎn)使政府直接控制的糧食庫存增加，使政府宏觀調(diào)控糧食市場更加游刃有余。因此，當前的糧食儲備政策要繼續(xù)堅持并有所發(fā)展。
(三)應探索發(fā)展糧食收購的新方式，對我國土地經(jīng)營管理制度和二元戶籍制度進行配套改革，提高糧食自主生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)土地規(guī)模經(jīng)營是促進糧食生產(chǎn)的有利條件。目前我國耕地的使用情況是以農(nóng)戶家庭為單位，分散經(jīng)營，人均耕地面積少，僅為世界人均耕地面積的40%。我國農(nóng)業(yè)土地使用情況與西方國家的機械化規(guī)模生產(chǎn)形成鮮明對比，美國是利用很少勞動力的高效率生產(chǎn)解決了本國糧食問題，中國目前是依靠較多勞動力來解決糧食自給問題。若想在短時間提高我國糧食產(chǎn)出率，土地的規(guī)模經(jīng)營是一個改革方向。十七屆三中全會提出要加大土地流轉(zhuǎn)的力度，一些地區(qū)也因地制宜采取有效措施，將耕地向種田能手或龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)集中。重慶和成都的先行先試改革，已經(jīng)做出了一些區(qū)域性探索，結(jié)合戶籍制度改革，使農(nóng)民轉(zhuǎn)變戶籍身份進城生活，享受城市的各項社會福利待遇，從而使農(nóng)村土地相對集中起來統(tǒng)一管理。如果這個改革能夠持續(xù)下去，后續(xù)改革中，分散的農(nóng)戶經(jīng)營將轉(zhuǎn)變?yōu)榇笮娃r(nóng)場的規(guī)模經(jīng)營，我國糧食產(chǎn)量必定會在規(guī)模效應的帶動下有所提高。隨著糧食安全問題的好轉(zhuǎn)，糧食收購方式也要進行改革，國家進行糧食收購的對象也不再以廣大農(nóng)民為主，而是數(shù)量較少的農(nóng)場主或種糧大戶，收購的模式和機制必將有所創(chuàng)新。但另一個值得關注的問題是，部分農(nóng)民作為脆弱的社會群體，進城工作和生活后，國家如何保障這些人具有基本生活條件，能否為離開的農(nóng)民保留返回農(nóng)村的退路，這也是我國的土地經(jīng)營管理制度和戶籍制度目前還不能進行大規(guī)模改革的重要原因。
(四)未來在糧食收購的執(zhí)行過程中，建議執(zhí)行多元主體，在收購中引入競爭機制，使收購企業(yè)對農(nóng)民服務更加到位，在條件成熟時可以加強立法。當前，大型國有糧食收購企業(yè)只有中儲糧公司一家，在2010－2011年，收購托市糧的企業(yè)又增加了中糧集團、中紡集團、中國華糧物流集團公司，但2012年這三家公司的收儲資格被取消了，原因是這三家公司在糧食收購過程出現(xiàn)了搶購的現(xiàn)象，影響了國家托市糧收儲的統(tǒng)一調(diào)度，提高了政策執(zhí)行與監(jiān)督成本、推助了糧價上行、增加了宏觀調(diào)控的難度(降蘊彰，2012)。
當前，托市糧收儲又恢復了中儲糧公司一家壟斷的局面，但長期的企業(yè)壟斷會引起很多弊端，比如服務不到位、壟斷收益過高等。通過適當增加幾個國有糧食收儲企業(yè)，使收購主體由一家壟斷發(fā)展到寡頭競爭，對托市糧收購實行配額制。既不會出現(xiàn)搶購現(xiàn)象，又可以使企業(yè)的壟斷權被多家分配，競爭的市場環(huán)境中，不再只重視收購糧食的數(shù)量，而是比服務、比質(zhì)量，讓更多農(nóng)民主動交糧、愿意賣糧。尤其是在土地規(guī)模經(jīng)營的大趨勢下，農(nóng)民的數(shù)量將有所減少，出現(xiàn)數(shù)量較少的種糧大戶進行生產(chǎn)經(jīng)營，就更需要多元主體進行糧食收購，通過競爭來提高效率，并通過立法來規(guī)定收購企業(yè)和農(nóng)民的權利和義務。（本文作者：孫瑜、李國祥 單位：中國社科院研究生院農(nóng)村發(fā)展系、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所）
