農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中財政轉(zhuǎn)移支付制度探討

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當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市與農(nóng)村之間的經(jīng)濟(jì)差距也拉開得越來越大，這就需要對農(nóng)村的發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)上的大力支持。因此，深入分析與探討農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度這一問題顯得極為重要。轉(zhuǎn)移支付作為各級政府之間財政資金彼此轉(zhuǎn)移或者財政資金實現(xiàn)政府間再分配的重要手段，通過轉(zhuǎn)移支付的方式，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行大力支持。在此，筆者將對如何健全完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化之目標(biāo)進(jìn)行研究。

一、農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度的緣起

在實施稅費(fèi)改革以前，中國農(nóng)村地區(qū)的財政基本上由三個部分的資金所組成：其一是預(yù)算內(nèi)資金，主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、當(dāng)?shù)匦姓聵I(yè)單位工資和共用經(jīng)費(fèi)等，其收入來源以農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、工商稅收入為主體。其二是預(yù)算外資金，通常用在維持政府機(jī)關(guān)的日常有序運(yùn)轉(zhuǎn)，也就是政府機(jī)構(gòu)的辦公用品、交通費(fèi)以及招待費(fèi)等，來源一般是收費(fèi)。其三是自籌資金，通常是指用在農(nóng)村地區(qū)的公共建設(shè)、公共服務(wù)以及教育支出等方面的資金，來源主要是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)交納的利潤以及管理費(fèi)、村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌、集資款、罰沒收入等等。自從2001年起，為了切實減輕農(nóng)民群眾的負(fù)擔(dān)，有效規(guī)范農(nóng)村地區(qū)的收費(fèi)行為，我國開始施行以三取消和兩調(diào)整、一改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央明文規(guī)定了要取消農(nóng)村地區(qū)的教育集資等專門向農(nóng)民群眾進(jìn)行征收的行政事業(yè)收費(fèi)以及政府性的基金，取消目前現(xiàn)行的依據(jù)農(nóng)民上一年人均收入的一定比例所征收到的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用。在施行農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，廣大農(nóng)村群眾的負(fù)擔(dān)顯著減輕，農(nóng)村基層黨群關(guān)系與干群關(guān)系也得到了顯著的改善，農(nóng)民群眾積極支持與贊同以上改革措施。但是，在實施稅費(fèi)改革以后，因為農(nóng)村地區(qū)的稅收收入被大幅度壓縮，導(dǎo)致農(nóng)村財政預(yù)算外收入和自籌資金大大降低。在以上資金收入大幅度減少的狀況之下，我國農(nóng)村財政顯得無計可施，各類問題頻繁出現(xiàn)。預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和自籌資金的缺口已經(jīng)成為各級基層政府日常工作中的限制性因素。在這種狀況之下，從2003年起，中央財政為了確保農(nóng)村稅費(fèi)改革的實施，有效規(guī)范稅費(fèi)的征收，全面考慮到當(dāng)?shù)氐膬魷p收狀況，運(yùn)用財政轉(zhuǎn)移支付等方式對農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助，其主要目標(biāo)是讓農(nóng)民群眾的負(fù)擔(dān)能夠顯著降低，保障鄉(xiāng)、鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)以及村級組織的順利運(yùn)行，保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的合理需求，主要用在農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育、人口和計劃生育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、村干部合理報酬和村級組織辦公費(fèi)用等方面，其根本目標(biāo)在于不僅減輕農(nóng)民群眾的負(fù)擔(dān)，而且還能更高地改善民生，保障新農(nóng)村建設(shè)的順利實施。

二、健全農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度的必要性

一是農(nóng)業(yè)所具有的基礎(chǔ)性地位及其弱質(zhì)性加以決定的。農(nóng)業(yè)一直國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，尤其是我國這樣一個世界上人口最多的國家，農(nóng)業(yè)所具有的重要意義顯得不言而喻。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)還是現(xiàn)代人生存與發(fā)展的重要物質(zhì)資料來源，而且還是決定本國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模以及速度的重要基礎(chǔ)性部門。所以，農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)必須要得到政府在財政的積極支持。農(nóng)業(yè)雖然是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，然而因為其處在農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)、銷售、加工以及運(yùn)輸?shù)孺湕l之末端，導(dǎo)致其需求的彈性非常小，絕大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品無法長期地儲藏，而且自然條件也不夠理想，由此而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中具有相當(dāng)強(qiáng)烈的弱質(zhì)性，尤其是因為歷史、自然等因素，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性愈加突出，不僅生產(chǎn)力水平相當(dāng)?shù)?，而且組織化程度不夠高，規(guī)模相當(dāng)小，比較利益也十分低下，自我積累能力偏弱，應(yīng)付經(jīng)濟(jì)、自然風(fēng)險的能力自然也就比較差，所以尤其需要得到政府部門在財政上的大力支持。二是財政對農(nóng)業(yè)發(fā)展所具有的重要性加以決定。一整套行之有效的公共財政管理機(jī)制并只是為農(nóng)民群眾提供更高質(zhì)量的服務(wù)，更為重要的則是為社會大眾提供公平、公正之良機(jī)，從而讓不同地區(qū)與不同收入的民眾尤其是農(nóng)村群眾能夠享受到對等之服務(wù)。然而，自從中央、省建立健全較為規(guī)范和穩(wěn)定的分級財政管理機(jī)制以來，財政運(yùn)行的實際結(jié)果是造成縣級財政十分艱難，鄉(xiāng)級財政舉步維艱。所以，農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度支持農(nóng)村地區(qū)財政運(yùn)行的重要內(nèi)容而得到了愈加廣泛的關(guān)注。農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為財政分權(quán)體系中極為重要的平衡器，其目的是確保那些財政收入不足的地方政府能夠有一定的財源，從而對本地民眾提供統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共產(chǎn)品以及公眾服務(wù)。因此，農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度可以說是縮小城鄉(xiāng)之間差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌發(fā)展的必然選擇。

三、完善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中的財政轉(zhuǎn)移支付制度的措施

(一)改進(jìn)財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)以形成支農(nóng)資金的穩(wěn)增長體系

目前轉(zhuǎn)移支付之中的原來機(jī)制補(bǔ)助、上解和中央稅收返還制度等過于照顧到地方政府之既得利益，違法了公平之原則，因而不利于真正實現(xiàn)公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)。所以，為了能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付制度這一重要目標(biāo)，要合理地調(diào)整農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付之結(jié)構(gòu)。具體來說，可以把現(xiàn)行稅收進(jìn)行返還、原有體制補(bǔ)助以及上解等相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付形式運(yùn)用結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、歸并，從而形成一整套以一般性轉(zhuǎn)移支付制度為主體，以專項轉(zhuǎn)移支付制度為輔助的新型轉(zhuǎn)移支付制度體系。要將農(nóng)業(yè)財政轉(zhuǎn)移的資金更多地用于積極支持農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營上，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化以及強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)勞動力的培訓(xùn)、轉(zhuǎn)移等，更好地發(fā)揮出財政轉(zhuǎn)移支付資金在拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)民收入以及改變農(nóng)村地區(qū)面貌等多個方面的積極作用。與此同時，要應(yīng)當(dāng)融入專項轉(zhuǎn)移支付等，對于高科技農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投入，從而讓我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠逐漸擺脫低附加值的發(fā)展模式，往高附加值生態(tài)農(nóng)業(yè)以及綠色農(nóng)業(yè)加以轉(zhuǎn)移。要致力于提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)所具有的國際競爭能力，其根本的出發(fā)點(diǎn)就是要進(jìn)一步改進(jìn)與優(yōu)化各種農(nóng)產(chǎn)品的品種，提升農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量，拓展出新市場，更好地適應(yīng)于市場需求之變化，而以上這些一定要依賴于科技的持續(xù)進(jìn)步。所以說，農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付要不斷提升對于農(nóng)業(yè)科研事業(yè)之投入，并重點(diǎn)強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)科研成果以及技術(shù)應(yīng)用上的積極支持。

(二)持續(xù)健全農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度法律法規(guī)體系

農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付是否能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期成效，關(guān)鍵就是要看財政轉(zhuǎn)移支付的資金是不是能夠具體落實到位，是不是能夠嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)之程序與權(quán)限來加以使用。唯有全面杜絕擠占、挪用等違法現(xiàn)象，才能更好地保障農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮出合理效能，實現(xiàn)改善民生之目的。當(dāng)前，我國施行的財政轉(zhuǎn)移支付制度依然不夠規(guī)范，缺少法律上的積極支撐與保障，法律約束機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制十分不完善。截止目前，尚無專門針對農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移的專門法律法規(guī)，從而導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度在實施過程之中缺少法律法規(guī)上的權(quán)威性以及統(tǒng)一性，如此一來，就會在客觀上影響到農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付的決策與運(yùn)作中所具有的民主性、規(guī)范性，特別是在我國的財政轉(zhuǎn)移支付資金尚不夠充足的情況之下，合理地運(yùn)用與分配財政轉(zhuǎn)移支付資金來強(qiáng)化財政轉(zhuǎn)移支付所具有的監(jiān)督力度，讓我國的財政轉(zhuǎn)移支付資金尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資金得到最為有效之利用才是需要引起注意與最為可取的途徑。所以，一定要盡快形成財政轉(zhuǎn)移支付法律法規(guī)法規(guī)，完善相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

(三)注重于強(qiáng)化農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度的宣傳工作

為了讓農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付制度能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期效果，切實消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給上的不足之，一定要讓全國上下都能切實認(rèn)識到財政轉(zhuǎn)移支付制度在縮小城鄉(xiāng)之間差距和改善民生等方面所具有的合理性。在政策執(zhí)行的過程中，一定要得到廣大農(nóng)村群眾的民眾的充分認(rèn)可，一定要讓廣大農(nóng)民群眾深刻地認(rèn)識到政策所具有的合理性。因為我國一直以來實施的都是優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和資源集中于城市的方針政策，由此而造成了各類資源分配在城鄉(xiāng)間具有非常大的差距這一事實。在引入市場機(jī)制之后，并未扭轉(zhuǎn)這一差距，反而還造成了生產(chǎn)要素更多地流入發(fā)達(dá)地區(qū)的狀況，其后果是造成了農(nóng)村群眾和城市居民在公共產(chǎn)品、公共服務(wù)上的差距越拉越大，農(nóng)民群眾在教育、醫(yī)療以及社保等方面的權(quán)益無法得到切實滿足。筆者覺得，一旦城鄉(xiāng)之間的差距不再具備理性正義之時，得到轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償理應(yīng)成為農(nóng)村群眾的理性訴求與期待。

(四)設(shè)立省以下轉(zhuǎn)移支付制度以提升保障力度

因為現(xiàn)行政府的層級較多，由中央政府所下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金，在層層轉(zhuǎn)移到了最基層政府之后，數(shù)量已經(jīng)十分有限，所以要進(jìn)一步加大對于農(nóng)村基層地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付資金力度。對于那些有條件的地方要盡可能地嘗試推行省直管縣這一新型財政管理機(jī)制以及鄉(xiāng)財縣管這一財政管理機(jī)制上的改革。如此一來，十分有利于資金加快速度進(jìn)行周轉(zhuǎn)，而且還能切實減少中間層的執(zhí)行，確保基層群眾能夠得到實實在在的好處。設(shè)立省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，能夠很好地發(fā)揮出城市帶動農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的重要作用。通過多年來的建設(shè)，我國城市經(jīng)濟(jì)實力以及財力已經(jīng)大大增強(qiáng)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了極大的改進(jìn)，城市的面貌也變得日新月異，已到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的有利時機(jī)，所以要更多地關(guān)注和支持農(nóng)村。這就需要省級財政能夠統(tǒng)籌謀劃、全面考慮，以規(guī)范收支行為為前提，切實提升財政具有的協(xié)調(diào)能力，從而對國民收入實施再分配，依據(jù)均等、效率與可操作方針確定補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)。各座城市也要很好地履行市帶(幫)縣之責(zé)任，更好地提升市級財政資金對于縣域經(jīng)濟(jì)之投入，讓各類基礎(chǔ)設(shè)施能夠盡可能地向農(nóng)村地區(qū)加以延伸。

四、結(jié)束語

總之，目前我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚存在一定的不足之處，并不完全符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之實際需求，這就需要相關(guān)社會各方進(jìn)行積極協(xié)調(diào)配合，通過改進(jìn)現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度中的不足之處，這樣一來就能很好地彌補(bǔ)部分農(nóng)村地區(qū)財政拮據(jù)的實際狀況，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的更好更快發(fā)展。

作者：梁慰 單位：河南理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院