高校內部控制自我評價優(yōu)化探析
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摘要：隨著2016年財政部首次組織全國各級各類行政事業(yè)單位編報內部控制報告，內部控制工作在行政事業(yè)單位逐步展開。本文針對當前高校內部控制實施和自我評價的現狀，試圖通過對高校內部控制自我評價構建和實施中所存在的不足進行分析，提出有助于提升高校內部控制自我評價效率和效果的相關建議，為行政事業(yè)單位內部控制自我評價工作的開展提供借鑒。
關鍵詞：行政事業(yè)單位；高校；內部控制；自我評價
一、引言
近年來，財政部對行政事業(yè)單位的內部控制體系建設十分重視，為了加強行政事業(yè)單位內部控制體系完善和制度建設，財政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，從2014年1月1日開始在全國范圍內的行政事業(yè)單位中正式實施，2015年更是發(fā)布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，并要求行政事業(yè)單位應于2016年底前完成內部控制的建立與實施工作。因此，近年來各行政事業(yè)單位對內部控制逐漸重視，內部控制建設逐漸步入正軌的同時，為了確保內部控制的有效實施，內部控制自我評價工作也緊隨其后展開。我國行政事業(yè)單位具有多樣性，不同的行政事業(yè)單位在組織結構和業(yè)務特點等方面差異較大，當前對于行政事業(yè)單位內部控制自我評價也尚未形成統(tǒng)一的體系和模式，這也使得各級財政部門在不斷推進內部控制建設和實施的過程中，面臨著很多挑戰(zhàn)和困難。本文試圖通過對高校內部控制建設和自我評價的現狀進行分析，提出完善建議，試圖提高內部控制自我評價的有效性，為強化行政事業(yè)單位內部控制及自我評價建設拋磚引玉。
二、高校內部控制現狀
1.內部控制建設情況
目前，大部分高校圍繞其主要工作即教學、科研和管理，均成立了由主要校領導擔任組長的內部控制工作領導小組或工作辦公室，領導小組圍繞學校的整體辦學思路，結合各職能機構和教研單位的職責，組織內部控制建設，推動內部控制建設發(fā)展。除此之外，各高校的領導小組還會下設內部控制辦公室，多設于審計處，對高校內部控制工作的具體方案制定和落實負責，具體包括細化各管理部門和教學單位的內部控制風險點分析及風險應對策略，協(xié)調組織相關事宜，并對學校內部控制建設和開展情況，督促相關人員認真執(zhí)行和有效落實。其主要職責是從學校整體層面構建風險評估機制，而對具體的業(yè)務活動進行風險評估和風險點控制，定期進行評估。從單位建設層面的內部控制來看，各高校大多按照財政部要求，結合學校工作的實際情況，制定包括收支管理、預算管理、資產管理、合同管理等關鍵崗位的職責及配套政策。從具體的業(yè)務層面來看，在預算管理、收入和支出管理、項目建設等方面，也制定了各項內部控制的關鍵制度和實施辦法。隨著大數據、互聯網等技術的發(fā)展，近年來一些高校也紛紛通過數字化手段賦能內部控制建設，各種信息技術的引入，也保障了內部控制在高校的有效運行。
2.內部控制自我評價現狀
由于高校內部控制建設工作整體起步較晚，目前內部控制的自我評價主要是根據指南以及學校的具體情況，從內部控制自我評價的組織、范圍、內容、依據及操作標準、內部控制自我評價方法及流程等五個方面開展落實。使用的內部控制評價指標主要包括兩個部分，分別為單位層面和業(yè)務層面。對照評分標準對各項目進行逐項評價計算得分，最終以綜合評價的總分確定相應等級，對高校的內部控制體系進行評定。其中，單位層面的評價指標主要基于內部控制整體的建設情況、對應崗位的設置情況和信息評價的覆蓋情況進行設計；業(yè)務層面的評價指標則針對高校中的具體業(yè)務，例如預算管理、政府采購、收支管理和項目建設等方面設置對應評價標準。而在具體實施層面，當前大多數高校通過聘請外部會計師事務所，以內部控制五要素為基礎，由事務所主要負責開展內部控制自我評價工作，全面調查和評估內部控制設計和運行情況，并出具最終的評價報告。同時，高校也會組織相關人員對評價工作的情況進行考核，并針對評價結果及提出的問題進行討論，提出切實可行的改善建議。
三、高校內部控制自我評價存在的不足
1.評價指標體系的不足
一套有效的評價指標體系是內部控制自我評價的重要支撐，但由于我國內部控制自我評價工作開展較晚，行政事業(yè)單位更是近幾年才逐步實施，因此并未形成一套完整的指標體系。行政事業(yè)單位之間存在一定差異，在設計和具體實施中還需要結合各單位的不同情況，進行調整和完善。而對于高校來說，主要存在以下幾個方面的不足。第一，當前高校內部控制的評分項目中自我評價指標的選取，基本都來自財政部發(fā)布的“行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價指標評分表”，缺乏結合自身具體情況的個性化指標，即忽略了指南中對補充評價指標和評價結果的要求。這也導致已有的評價指標并不完全符合各高校的具體情況，一些項目的評價形同虛設，并沒有有效地評價其內部控制情況，還造成了資源和時間的浪費。而個性化指標的缺失，也使得高校內部控制自我評價工作過于機械，不利于及時發(fā)現內部控制設計和運行中存在的缺陷。第二，當前高校內部控制自我評價指標的選取，多從業(yè)務以及管理流程出發(fā)，從單位和業(yè)務兩個層面開始，主要評價和審查重點流程的內部控制設計和執(zhí)行情況，更多是基于過程導向來構建指標體系，缺乏對整體運行情況的有效評價和反饋，因此導致無法實現評價反作用于內部控制，形成相互牽制。另一方面，也導致無法有效評估內部控制目標的實現程度和內部控制設計運行的有效性。除了指標設計和選取的問題以外，高校的內部控制自我評價指標體系建設還普遍存在全員參與度不高的問題，負責具體控制點和實際參與的人員并未完全參與指標的構建。體系的構建也沒有充分調動全員參與，使得各關鍵控制點的人員控制積極性減弱，產生消極懈怠的工作情緒。更為重要的是評價體系缺乏全面詳細的評價指標，也不利于內部控制的有效運行。
2.評價具體實施的不足
行政事業(yè)單位內部控制起步較晚，目前大部分高校的自我評價工作不僅是評價設計，還有評價工作的實施也整體外包給會計師事務所，導致兩者內容相互交叉，且未對相關人員和部門進行指導和培訓，導致高校各部門和各職能單位被動參與評價工作。另外，事務所具有一定的經驗，但對高校的各項具體業(yè)務不了解，對于自身經驗的依賴也容易造成對重要控制點的遺漏。而且，事務所對高校進行自我評價時，主要是通過查閱文件資料和簡短詢問的方式，缺乏對制度實施情況的深入調查和了解。評價方法的單一也使得評價結果難以有效印證，難以提升內部控制自我評價的精確性，使得內部控制更多停留于制度層面，在實際工作中并未得到充分落實，也難以發(fā)現高校內部控制建設和實施中真正存在的問題。由于當前部分高校的內部控制并不完善，自我評價工作存在一邊評價一邊編寫、邊評邊完善內部控制手冊的問題。內部控制自我評價中需要對單位內部控制設計的合理性進行評估，而現實中一些高校在評價的同時，一邊編寫和完善內部控制手冊，來掩蓋其設置不完善的實情。并且，自我評價中的一些評價項目更多是基于已有相關辦法，且為“自我評價”得分及格來進行編寫和設定，甚至虛構相應的內控工作機制，而導致重制度輕實踐的問題，使得內部控制自我評價結果失真，且沒有發(fā)揮其控制作用，不利于高校內部控制的進一步完善。
四、高校內部控制自我評價優(yōu)化的建議
1.指標體系的完善建議
（1）針對指標選取時照搬指南中現存指標的情況，可以結合高校一些主要風險領域，設置與學校情況更加吻合的個性化評價指標，并適當刪減一些不適用的指標，加強對重要風險點的控制。同時在評分的設置上，對重點風險點予以更多的權重賦值，使得評價指標體系重點突出，層次分明。（2）高?？梢栽跇嫿ó斊谧晕以u價體系時，除了增加個性化指標，還建議考慮在當期正常評價指標的基礎上，增添前期內控缺陷整改情況的評價指標，同時設置對應的評分標準便于后期的對比分析，了解單位前期評價完成之后的改善情況，也有利于促進內部控制缺陷的整改，這也是內部控制中的一項重要內容。前后期對比分析還有助于形成一套完整的建設、實施、反饋的動態(tài)評價體系，不僅是對高校內部控制建設和實施情況的客觀反映，還有助于防止和減少在自我評價實施中的消極態(tài)度，保障內部控制能夠真正發(fā)揮作用。（3）高校相關領導和負責人應該從上至下發(fā)動全體工作人員，而且應該充分調動具體職能部門工作人員的積極性和主動性。職能部門人員對具體業(yè)務更為熟悉，因此也更了解風險所在，可以根據輕重緩急來對各控制點進行賦值評分，使得評價體系能更好地滿足現實需求。同時，全體人員集思廣益，共同參與評價體系構建，能加深其對內部控制的理解和重視，反過來也能推進內部控制工作更好地開展。
2.自我評價體系實施的完善
首先，在自我評價的實施過程中，各高校應逐漸改變當前完全由會計師事務所進行的方式。前期可以借助外部力量，但仍然需要成立相關的工作小組，組織各部門及員工積極參與內部控制評價的工作，起到牽頭引線的作用。工作小組對評價過程中出現的問題應該加以追查，并落實到相關的負責人和評價責任人，合理安排各人員的相關職責，對重要的控制點應考慮落實具體的負責人和評價責任人，并且安排至少一名不相關的人員進行重復評價，將內部控制自我評價工作落到實處。其次，杜絕在評價的同時又反過來補充內部控制制度，規(guī)范內部控制的設計和運行。同樣，對于內部控制的運行情況，也不能將評價時的臨時設計和補充視為運行有效。更要杜絕以點概面，根據一個要素或層面就將相應的內部控制制度規(guī)范編制完成，而不深入具體的內容中。要明確評價的具體對象、對應的時點和內容等要求，杜絕“邊評邊建、為評而建”的現象。最后，綜合運用實地觀察、繪制流程圖、因子分析和模糊評價等多種方式方法，從多個方面進行評價匯總，參照相關制度和法律法規(guī)，充分識別高校主要活動中的重要風險，確保自我評價結果的客觀準確。
五、結語
教育部在發(fā)布的“直屬高校經濟活動內部控制指南”中提出，高校內部控制建設要緊緊圍繞學校辦學目標和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，服務于學校人才培養(yǎng)和科學研究。通過規(guī)范管理、有效控制、追責問效、防范風險，支持學校的可持續(xù)發(fā)展。而內部控制自我評價體系的構建和具體實施，是推動其內部控制有序開展，實現內部控制最終目標的有效保障。但目前包括高校在內的行政事業(yè)單位，主動性和重視程度都不高。而擁有一個良好的內部控制自我評價的實施環(huán)境，也是確保自我評價實施的有效保障。而且，領導層的重視及支持也有助于減輕內部控制在具體實施中的各種阻礙，而一套運行有效的內部控制信息系統(tǒng)更是自我評價落地實施的有力推手。因此，高校在開展內部控制自我評價工作中，也應當加強相應的保障措施建設。財政部門等相關監(jiān)管機構也應當通過對開展情況優(yōu)秀的單位進行宣傳和表揚，對未落實開展的單位進行批評和相應懲罰，來推動各高校內部控制建設和自我評價工作的開展和落實。
作者:楊思靜 李靈韻 單位:湘潭大學商學院
