農(nóng)業(yè)建設(shè)與管護的反思

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本文作者：劉思妍、盛東、黎梨 單位：湖南省水利水電科學(xué)研究所

長期以來小型水利工程管理、維護費用渠道不暢，受益區(qū)農(nóng)民又無錢維修，加劇了小型水利工程老損程度。再者，湖南省水旱災(zāi)害頻發(fā)，小型水利工程毀損嚴(yán)重，且得不到及時修復(fù)。因此，目前全省有50%以上的小型水利工程老損嚴(yán)重、功能退化、效益衰減、運轉(zhuǎn)失靈。

財政投入不足，建設(shè)舉步維艱。一是縣級財政無力投入。湖南省相當(dāng)部分縣（市、區(qū)）是吃飯財政，財力本身就不雄厚，加之近幾年，重點工程建設(shè)任務(wù)很重，很難拿出很多資金用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。二是省級財政投入有限。全省每年用于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的專項資金數(shù)量極為有限，特別近年來，省級財政實行部門預(yù)算后，按照財政分灶吃飯的原則，省級財政減少了對市、州、縣的投入。三是中央財政投入杯水車薪。

現(xiàn)行補助方式不太適用當(dāng)前湖南省農(nóng)村形勢。目前，小型農(nóng)田水利建設(shè)項目的補助按照水利部、財政部的有關(guān)規(guī)定，省水利廳、省財政廳根據(jù)財政部、水利部下達湖南省的資金計劃，將資金分配落實到項目縣；然后各縣根據(jù)省廳下達的資金額度，由農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)民用水戶協(xié)會申報，縣、市水利局匯總后上報到省廳；省廳審查后上報水利部和財政部，財政部、水利部審查批復(fù)后，由省水利廳、省財政廳下達實施計劃和資金計劃后予以實施。這種事前下達計劃予以補助的做法，有些縣反映一些項目單位申報時積極，具體實施時卻因農(nóng)民的自籌資金不到位而無法按時實施，即使開始實施了，也無法按時完成，與小型農(nóng)田水利工程項目民辦公助、調(diào)動農(nóng)民興修小型水利工程的積極性的初衷有所違背，達不到應(yīng)有的效果。

財政補助資金的管理使用不規(guī)范。現(xiàn)在，小型農(nóng)田水利工程項目財政補助資金的管理使用是：中央和省財政的補助資金通過財政一并下達到項目縣財政，列入縣財政綜合預(yù)算統(tǒng)一管理，實行統(tǒng)收統(tǒng)支。一些財政狀況好的縣，資金撥付到項目實施單位的進度快一些；一些財政狀況不好的縣，財政統(tǒng)收統(tǒng)支抵扣后，縣財政資金出現(xiàn)空虧，無法按時將該項目資金撥付到項目實施單位。有些項目單位到縣財政局和水利局跑幾次都報不了帳，從而挫傷了項目單位實施小農(nóng)水項目的積極性；有些項目單位還誤以為水利部門、財政部門在故意設(shè)卡為難下面，嚴(yán)重影響了政府的形象，造成了不好的影響。

環(huán)境政策變化大，農(nóng)民投工投勞明顯減少，工程籌資籌勞十分困難。首先，稅費改革取消“兩工”后，農(nóng)民投工投勞的數(shù)量大幅度下降，投工投勞的積極性銳減，小型水利工程建設(shè)勞力難以保證。小型農(nóng)田水利工程建設(shè)資金除國家、集體少量補助外，主要靠受益區(qū)農(nóng)民投工投勞完成。取消“兩工”后，投工投勞數(shù)量大幅度下降。從2002年開始逐步取消勞動積累工和義務(wù)工，小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入逐漸下滑。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省2001~2003年年均投工50114萬個，2004年投工33256萬個，年均減少投工16858萬個，2005~2006年農(nóng)民投工投勞數(shù)在不斷下降，降幅在30%以上。而且最近幾年各地用于水利建設(shè)的投工投勞主要作為國家投資建設(shè)的重點項目地方配套資金的主要來源。其次，“一事一議”難議難決，水利建設(shè)難以保障。自開展“一事一議”以來，“一事一議”成功的大多是工程規(guī)模小、投勞數(shù)額小的一些嚴(yán)重影響村民生產(chǎn)、生活條件的工程。而往往投資數(shù)額較高，突破“一事一議”籌資標(biāo)準(zhǔn)的都很難議成功。第三，農(nóng)村青壯年大量外出打工，水利建設(shè)勞力缺乏。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村勞力外出打工的占50%以上。在家的農(nóng)村勞動力多為老、弱、婦等，水利建設(shè)任務(wù)難以完成。

建立以國家投入為主體的多元化農(nóng)田水利投入體系，較大幅度地增加農(nóng)田水利建設(shè)的投入。按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，搞好農(nóng)田水利建設(shè)需要大量的資金投入，必須建立以國家投入為主體的多元化農(nóng)田水利建設(shè)投入體系。落實2005、2006年中央1號及國辦發(fā)[2005]50號文精神，增加中央財政小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)補助專項資金的規(guī)模。采取“民辦公助”的方式開展小型農(nóng)田水利建設(shè)。建議國家在政策性銀行設(shè)立農(nóng)田水利建設(shè)長期優(yōu)惠貸款。為解決農(nóng)田水利資金投入不足的困難，建議仿照世界銀行和其他一些國家的做法，采取延長還貸年限、免征銀行相關(guān)稅費、財政貼息、省級財政擔(dān)?；虺袚?dān)還貸的責(zé)任等措施，在國家政策性銀行設(shè)立農(nóng)田水利專項貸款。建立農(nóng)田水利發(fā)展基金。目前有些省份采取提高和擴大水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)和范圍（包括征收水力發(fā)電水資源費），占用灌溉水源（工程）補償?shù)绒k法建立農(nóng)田水利發(fā)展基金，以解決政府在農(nóng)田水利建設(shè)方面資金不足的問題。一般認(rèn)為該辦法符合中央“以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”精神，建議總結(jié)推廣。整合多種投資渠道資金，繼續(xù)發(fā)動農(nóng)民投工投勞。目前國家在農(nóng)田水利方面投入的資金有水利基本建設(shè)、小型農(nóng)田水利補助、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治、扶貧、以工代賑等，建議加強協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，整合力量，形成合力按項目連片治理。農(nóng)民有建設(shè)農(nóng)田水利的積極性，按“民辦公助”的方式，提倡組建農(nóng)民用水協(xié)會，由農(nóng)民民主協(xié)商、自主決策、民主管理，在自己直接受益的農(nóng)田水利工程上投工投勞。

規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)項目管理和資金使用。明確資金投向。中央和省級財政資金重點用于補助糧食主產(chǎn)縣。明確項目實施主體。項目實施主體可以是農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，也可以是農(nóng)民聯(lián)合體或其他農(nóng)民專業(yè)合作組織。完善補助方式。主要用于補助項目建設(shè)的材料費、設(shè)備費及機械作業(yè)費，具體方式可采取項目管理或“以獎代補”的辦法。制訂補助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)工程性質(zhì)、農(nóng)民在限額內(nèi)籌資籌勞情況，制訂不同的補助標(biāo)準(zhǔn)，籌補結(jié)合、多籌多補。健全申報程序。由縣級有關(guān)部門對項目主體的申請進行審查、公示后聯(lián)合上報。需要農(nóng)民籌資籌勞的項目，應(yīng)經(jīng)縣級農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門審查。農(nóng)田水利建設(shè)項目管理和資金使用的具體辦法，由有關(guān)部門另行制定。

加強對目前現(xiàn)有水利工程的建設(shè)、使用管理和維護。“百年大計，質(zhì)量第一”，優(yōu)質(zhì)合格的水利工程的建設(shè)完成，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民日常生活奠定了一個良好的基礎(chǔ)；但是，要使其長期充分地發(fā)揮其經(jīng)濟效益，作為以后水利工程建設(shè)起到一個參照示范的作用，加強對已有工程的使用管理和維護就顯得尤為重要。安全管理。安全管理的首要是加強《水法》的宣傳，在防止水利工程受到洪水等自然災(zāi)害侵襲的同時，也要防止少部分唯利是圖的人為破壞；其次是工程建設(shè)要有主次，特別是工程的一些容易忽視的關(guān)鍵部位應(yīng)尤為重視，如小型水庫的泄洪口等。資料管理。關(guān)于工程管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、法律等資料必須齊全；設(shè)計圖紙及文件、施工記錄、檢測結(jié)果、竣工驗收報告等應(yīng)立項建檔；工程建設(shè)中出現(xiàn)的問題及解決的結(jié)果以及工程管理的各項檢查記錄資料也應(yīng)當(dāng)妥善保存。工程設(shè)施管理。對小型水利工程設(shè)施，等級造冊，繪制工程分布圖分類進行排列，對重點工程實施掛牌，設(shè)專人重點管理，落實目標(biāo)責(zé)任制，確保已有工程項目特別是重大型項目的設(shè)施管理安全。經(jīng)費管理。制定合理的工程維修養(yǎng)護費標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)受益面積和各地的具體情況，向受益者和收益單位征收一定的費用，用于工程維護；利用水利發(fā)展基金等形式對工程進行維修和養(yǎng)護；推行義務(wù)工制，接受受益人或者單位的義務(wù)工。技術(shù)推廣和人才培養(yǎng)。水利工程建設(shè)是效益長期的工程，因此建設(shè)規(guī)劃必須具有發(fā)展的眼光。地方水利部門可以采取派出去，請進來，實行短期培訓(xùn)等方法，抓好管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高管理人員的業(yè)務(wù)水平；同時要抓好工程建設(shè)中的新技術(shù)的推廣應(yīng)用工作。

全面加強對在建農(nóng)田水利工程建設(shè)的監(jiān)管力度要做到工程建設(shè)規(guī)劃合理、施工有質(zhì)、管理有度，必須要有一套完善的工程建設(shè)管理制度，同時組建一個完整的質(zhì)量監(jiān)督體系，自上而下，齊抓共管，才能保證工程建設(shè)過程透明，質(zhì)量過硬，經(jīng)得起考驗。建立管理機制，完善建設(shè)程序，提高科學(xué)管理水平。農(nóng)村中小型農(nóng)田水利工程內(nèi)容廣泛，實行統(tǒng)一管理，合理規(guī)劃布局，完善建設(shè)程序，根據(jù)先申請規(guī)劃審批，再建設(shè)施工，后驗收交付使用的原則進行，廣泛宣傳，科學(xué)管理，使各地農(nóng)村中小型水利工程建設(shè)不斷往規(guī)范有序方面發(fā)展。建立農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃審批制度。規(guī)劃是水利工程建設(shè)的前提，是搞好工程建設(shè)、合理利用資源，使工程發(fā)揮更大效益的基礎(chǔ)依據(jù)。為此，要求地方，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級在擬建五萬元以上的中小型水利工程，如打井、建壩、揚水、攔河、修渠、排水、微滴灌等，首先申報，對工程地點、規(guī)模、投工、投資計劃等，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）水管站報上級水行政主管部門審批實施。規(guī)范設(shè)計，招標(biāo)建設(shè)。嚴(yán)格設(shè)計資質(zhì)證制度，依據(jù)審批工程的規(guī)模，建立健全資質(zhì)認(rèn)證制度，確保聘請具有一定設(shè)計資質(zhì)的、從事相應(yīng)水利工程的設(shè)計單位設(shè)計，嚴(yán)禁無資質(zhì)的單位和個人通過不正當(dāng)渠道獲取從事水利工程設(shè)計的權(quán)力，設(shè)計圖紙必須加蓋資質(zhì)證章方能使用；所有審批的中小型水利工程，必須經(jīng)行政主管部門招標(biāo)。招標(biāo)辦組織建設(shè)單位和有施工準(zhǔn)入證的三家以上企業(yè)或單位，依據(jù)工程建設(shè)特征組織招投標(biāo)，落實工程招投標(biāo)制度，引進競爭機制，規(guī)范施工管理，明確工程投資，遏制工程建設(shè)中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，簽訂施工合同方可進入施工程序。建立竣工驗收備案制度和實行嚴(yán)格獎懲制度。工程竣工后，建設(shè)單位要以竣工報告形式報請上級水行政主管部門進行驗收。同時施工單位也要報經(jīng)甲乙雙方共同簽字蓋章的施工保證資料和必備資料，匯總的真實完整資料一套備案。地市縣水務(wù)局根據(jù)竣工報告和施工資料，組織有關(guān)設(shè)計、質(zhì)監(jiān)和相關(guān)單位的技術(shù)人員與建設(shè)單位和施工單位，對工程進行全面驗收，通過聽取報告、查詢資料、檢測實體、細(xì)查局部的程序?qū)λüこ舔炇眨龀鲈摴こ痰木C合評定意見，所有未經(jīng)驗收的工程不準(zhǔn)交付使用和結(jié)算工程款項；加強農(nóng)田水利工程建設(shè)管理，嚴(yán)格按建設(shè)程序施工，提高工程質(zhì)量，對年內(nèi)新建工程項目進行評優(yōu)，對被評為“優(yōu)質(zhì)工程”的憑驗收證明兌現(xiàn)一定的獎勵，同時加強宣傳，形成一種狠抓工程建設(shè)質(zhì)量的良好社會風(fēng)氣，對未按建設(shè)程序施工的，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)并報相關(guān)智能部門進行處罰，并通報批評和備案，特別是不按有關(guān)規(guī)范施工造成施工質(zhì)量不合格的豆腐渣工程，嚴(yán)厲打擊，決不手軟。

為確保國家糧食安全，必須大力加強農(nóng)田水利基本建設(shè)。加強農(nóng)田水利建設(shè)既有利于提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，又能增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，可以取得“多贏”的效果。小型水利工程建設(shè)具有較強的地域性質(zhì)，因而不能以偏蓋全的按一個模式或經(jīng)驗進行水利建設(shè)和監(jiān)督管理，而應(yīng)根據(jù)本地的實際情況出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)、氣候和人文環(huán)境，建立和健全具有地方特色的小型水利工程建設(shè)監(jiān)督管理體制，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民日常生活服好務(wù)。