農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資困境分析

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摘要：科技創(chuàng)新是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及其績效的提升離不開政府的資金投入。面對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資的“政府失靈”困境，應(yīng)從矯治政府在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資中的非農(nóng)偏好、理順政府行政管理職能、減少不完全信息和有限理性、完善創(chuàng)新與激勵(lì)政策等方面入手予以破解。

關(guān)鍵詞：科技創(chuàng)新投資；政府失靈；管理；激勵(lì)

科技創(chuàng)新在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的加速器。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的發(fā)展離不開政府的資金投入，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資具有顯著的績效。國內(nèi)外學(xué)者就政府投資對(duì)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新的影響進(jìn)行了多方面的研究。如RobertEEvenson以375項(xiàng)農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目投入為材料，對(duì)農(nóng)業(yè)科研投資回報(bào)率進(jìn)行了研究。結(jié)果表明：全世界農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入回報(bào)率高達(dá)49%；David、Hall和Toole對(duì)1957年后發(fā)表的30余篇有影響力的文獻(xiàn)進(jìn)行分析，結(jié)果顯示多數(shù)學(xué)者公認(rèn)政府的公共農(nóng)業(yè)科研投入和私人科研投入呈現(xiàn)出互補(bǔ)的關(guān)系；Zvi•Gr11iehes、YujiroHayami等基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的公共性，對(duì)農(nóng)業(yè)科技投資不足的問題進(jìn)行了分析，以為政府制定對(duì)農(nóng)業(yè)科研支持的政府提供參考；國內(nèi)方面，如林毅夫?qū)r(nóng)業(yè)科研投資受益進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)業(yè)科研投資收益率達(dá)到100%甚至更高；黃季焜研究認(rèn)為，農(nóng)業(yè)科研投資收益率一般為73%~108%；錢克明研究表明，政府對(duì)農(nóng)業(yè)科研每增加1元投入，可使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加高達(dá)11.87元的回報(bào)。同時(shí)，國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者已探討農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投資對(duì)象和范圍，并明確主張根據(jù)農(nóng)業(yè)技術(shù)的類型來區(qū)分政府與私人部門等投資主體。如黃季焜、胡瑞法、高啟杰和陸彩蘭等學(xué)者認(rèn)為政府投入的對(duì)象則主要集中在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)不易得到保護(hù)、技術(shù)難以物化、社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的應(yīng)用基礎(chǔ)研究以及農(nóng)業(yè)偵測與發(fā)展戰(zhàn)略研究上，具有“公益性”特征[1-5]。國內(nèi)外大量研究涉及農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資“政府失靈”及其對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約性影響問題，指出破解政府失靈困境的必然性?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的理論與實(shí)踐充分證明，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的政府投資是推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性舉措，對(duì)維護(hù)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全具有長遠(yuǎn)的意義。改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新步伐加快，農(nóng)業(yè)科技對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響力逐漸加大。2014年，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率超過了50%，為農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。目前，我國農(nóng)業(yè)正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率都以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)。破解政府失靈困境，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資，無疑具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)必要性。

1農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資面臨“政府失靈”困境的表現(xiàn)與成因

1.1農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資整體水平低，政府財(cái)政直接投入不足

歷年《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《高等學(xué)校科技統(tǒng)計(jì)資料匯編》及有關(guān)報(bào)告的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度由1997年的0.17%提高到2009年的0.34%，年均增幅為6%，但遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平，與同期的發(fā)展國家相比，也處于較低水平。20世紀(jì)90年代中期，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度平均達(dá)到2.37%，同期發(fā)展中國家達(dá)到1.04%，30個(gè)最低收入國家20世紀(jì)80年代的平均水平也有0.65%。國際糧農(nóng)組織的報(bào)告顯示：農(nóng)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)其他部門相協(xié)調(diào)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重為2%左右。我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資強(qiáng)度在2011年達(dá)到0.7%左右，但仍低于20世紀(jì)90年達(dá)國家政府平均農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資強(qiáng)度的1/3。當(dāng)前，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度達(dá)到3%～5%，我國仍然低于1996年聯(lián)合國糧農(nóng)組織建議的發(fā)展中國家應(yīng)確保的1%的水平。許多國家的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資靠政府撥款為主，日本、英國、德國、印度、荷蘭、菲律賓等政府對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投資額占整個(gè)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)總額的60%~90%，而我國遠(yuǎn)低于這個(gè)水平。我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資整體水平低，政府財(cái)政直接投入不足。

1.2政府對(duì)科技創(chuàng)新投資的“非農(nóng)偏好”

由于我國長期以來實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，國家經(jīng)濟(jì)二元化非常明顯，政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)以工業(yè)化和城鎮(zhèn)化為主。政府投資呈現(xiàn)出“非農(nóng)戶化“的趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投資占政府政策份額中的比例和權(quán)重不大，并且呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。同時(shí)，政府雖然認(rèn)識(shí)到了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資的重要性，但是出于經(jīng)濟(jì)收益最大化及農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新見效慢等印度的影響，實(shí)際工作中忽視農(nóng)業(yè)創(chuàng)新投資的現(xiàn)象依然非常普遍?！罢ъ`”導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投資不力，制約了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新金融資源的有效配置。

1.3政府管理職能不順

我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新管理目前存在負(fù)責(zé)部門多、職能不明確、責(zé)任不清晰等問題，管理部門之間缺乏協(xié)調(diào)和溝通，農(nóng)業(yè)科技政策制定過程的各環(huán)節(jié)之間及與其他公共政策之間的協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，制約了農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資。在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資中，政府管理職能出現(xiàn)錯(cuò)位，一方面，政府往往包攬了本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入，從而缺乏引導(dǎo)、鼓勵(lì)企業(yè)、私人和其他非政府部門的投入。同時(shí)，政府的非市場化管理的“越位”往往導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)科技財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，投資比例不協(xié)調(diào)，甚至農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、推廣投資不恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)和“一刀切”現(xiàn)象，使農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的資金投入增長緩慢、效率低下。另一方面，市場化改革的進(jìn)程中，在市場發(fā)展還不充分，科技創(chuàng)新主體在所應(yīng)該具備的各種條件不具備或金融支持與傳導(dǎo)機(jī)制不健全的情況下，政府急于片面地依賴市場推動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)撥款相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長不斷下降，非政府主體對(duì)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資乏力，制約農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新及其應(yīng)用績效的發(fā)揮。

1.4農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新與激勵(lì)政策不完善

農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)性和外部性大，科技創(chuàng)新活動(dòng)需要政策激勵(lì)與支持。然而，長期以來，我國農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新政策與激勵(lì)政策覆蓋面不廣，支持力度不足。就科技政策而言，當(dāng)前的農(nóng)業(yè)科技政策主要集中在支持農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化方面，對(duì)創(chuàng)新科研的投入較少、力度不大。另外，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與激勵(lì)政策在關(guān)注創(chuàng)新外部性（創(chuàng)新溢出效應(yīng)帶來的研發(fā)不足、外部性帶來的負(fù)作用及研發(fā)投入過度等）、注重主體創(chuàng)新能力、認(rèn)知能力提高以及農(nóng)業(yè)科技人才隊(duì)伍建設(shè)投入等方面有待進(jìn)一步完善。政府在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與激勵(lì)政策上的不完善，往往引致知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、收益分配、科研人員激勵(lì)機(jī)制運(yùn)行、各方權(quán)益保障等方面缺乏有效規(guī)范，使諸如農(nóng)業(yè)科技與生產(chǎn)脫節(jié)、農(nóng)科教及產(chǎn)學(xué)研合作松散、農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)體制機(jī)制不順等深層次問題難以有效解決，造成農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)軍人才和大批優(yōu)秀創(chuàng)新群體缺乏，弱化了農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力。

2破解農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資“政府失靈”困境的對(duì)策

2.1矯治政府在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資中的非農(nóng)偏好

矯治政府在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資中的非農(nóng)偏好，其重要的基礎(chǔ)條件是實(shí)現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力向現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。為此，要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，改革戶籍制度，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力自由流動(dòng)；加快非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快土地制度的改革，提升農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的人力資本水平，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。對(duì)于落后的地區(qū)來講，破解二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，首當(dāng)其沖的是加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新資金投入，將科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，從根本上縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，矯治政府在農(nóng)業(yè)科技投資中的非農(nóng)偏好。

2.2克服政府行政管理職能錯(cuò)位現(xiàn)象

推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資，需要政府的積極干預(yù)與管理，但必須克服政府行政管理職能錯(cuò)位現(xiàn)象，厘清和理順政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，將其定位于農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的市場失靈領(lǐng)域和市場的需求，確定干預(yù)與管理的范圍與強(qiáng)度，而不能偏離或取代市場。注意整合農(nóng)業(yè)科技相關(guān)機(jī)構(gòu)，梳理各部門職責(zé)，理清各部門權(quán)限，防止職能交叉、職權(quán)脫節(jié)。主要措施有以下幾方面：一是推動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)行為市場化。將市場機(jī)制引入農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)興領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域的積極性，形成政府為引導(dǎo)，市場為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)科研資金投入機(jī)制。二是推動(dòng)政府經(jīng)濟(jì)行為法制化。政府對(duì)農(nóng)業(yè)科研工作要及時(shí)進(jìn)行監(jiān)管，但是要遵循市場規(guī)律，不能以完全強(qiáng)制性的行政手段對(duì)市場進(jìn)行控制。三是實(shí)行科學(xué)決策。在限制政府干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和改善公共服務(wù)的前提下，加強(qiáng)對(duì)政府決策的科學(xué)化、民主化和經(jīng)濟(jì)行為的公開化。

2.3克服不確定性因素帶來的政府失靈

一是解決時(shí)滯引起的政府失靈。對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和改革，提高決策、實(shí)施的效率。將現(xiàn)代化、數(shù)字化辦公和決策體系引入農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，提高政府制定、實(shí)施正確經(jīng)濟(jì)政策、干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的效率。政府尤其要科學(xué)搭建信息服務(wù)平臺(tái)、提供科技情報(bào)專用數(shù)據(jù)庫、組建科技中介機(jī)構(gòu)等，為科技創(chuàng)新主體及時(shí)、快捷地提供信息服務(wù)。二是減少不完全信息和有限理性造成的政府失靈。要及時(shí)有效傳播和充分披露信息，避免由于缺少信息造成的政策失誤。加強(qiáng)政府與公眾之間的信息溝通，提高公眾信息識(shí)別和解讀能力，減少?zèng)Q策失誤。

2.4完善創(chuàng)新與激勵(lì)政策

完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策，避免重復(fù)立項(xiàng)和“碎片化”現(xiàn)象，有組織地開展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新；探索對(duì)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、集成創(chuàng)新研發(fā)等特定創(chuàng)新活動(dòng)的稅收激勵(lì)政策，激勵(lì)產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新；普及農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)知識(shí)，建立和完善農(nóng)業(yè)科研成果的產(chǎn)權(quán)保護(hù)的政策法規(guī)制度；加強(qiáng)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新成果商業(yè)化的政策激勵(lì)，鼓勵(lì)企業(yè)自主決策、自行投入，開展農(nóng)業(yè)重大產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、裝備和標(biāo)準(zhǔn)等研發(fā)攻關(guān)；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推進(jìn)科研成果使用、處置、收益管理和科技人員股權(quán)激勵(lì)改革等政策的制定與落實(shí)。

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作者：陳長民 單位：西安財(cái)經(jīng)學(xué)院