城市建設財政項目績效評價體系探究

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摘要：城市濕地可謂是城中“人水共存”的最美空間，濕地建設及恢復對于城市而言亦有積極的綜合含義。當下，人類與生態(tài)環(huán)境間的矛盾卻日益凸顯，環(huán)境問題日趨嚴峻，濕地的建設與恢復乃是刻不容緩的工作之一，因此，濕地城市建設管理中財政問題備受關(guān)注。隨著濕地城市建設不斷完善，財政支出的績效評價管理也提上相關(guān)日程。而生態(tài)建設需多年方能見到卓異成績，且濕地城市建設面積不同，對生態(tài)的影響能力也大為迥異，因此，針對濕地城市建設管理單位財政項目的績效評價體系構(gòu)建廣受熱議。本文選取濕地城市建設為背景，基于財政支出績效評價體系構(gòu)建做出初步探析，望對同業(yè)研究有一定的參考意義。

關(guān)鍵詞：濕地城市建設管理單位；財政項目；績效評價

引言

近年來，我國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展急劇，但隨著人口大量遷徙到大城市地區(qū)，使得城市濕地面積逐漸被各色理由分割占據(jù)，城鎮(zhèn)土地硬化面積只增不減，造成嚴重的內(nèi)陸水循環(huán)阻塞問題，而內(nèi)陸水循環(huán)阻塞僅是一個表象，更深層次的隱患還在于日后城市的內(nèi)澇災害會頻繁發(fā)生，就此問題如何破局是市政管理和規(guī)劃部亟須解決的關(guān)鍵要義。部分學者和專業(yè)人士呼吁加快海綿城市的建設步伐，是一項破局應對之舉。而海綿城市構(gòu)建中，濕地生態(tài)系統(tǒng)再被重提，其既是城市規(guī)劃中的必需構(gòu)成，又是推動地區(qū)間社會、生態(tài)、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的一枚助燃劑，因此，濕地城市管理單位需予以高度重視，在做好濕地建設的同時完善項目財政資金績效評價管理，才能保障財政資金的投出效率與使用效益的雙向提升。

一、濕地城市建設概述

濕地建設，無論是在城市，還是在農(nóng)村，其生態(tài)建設優(yōu)勢地位一直都處于無人匹敵的領(lǐng)先水平。開展?jié)竦毓こ探ㄔO是一項歷史性創(chuàng)舉，更將直接促進社會經(jīng)濟生態(tài)間的融合進步與創(chuàng)新。但就目前現(xiàn)狀而言，濕地工程建設仍有較大進步空間，機遇與挑戰(zhàn)共存并舉。近年來，濕地城市資源屢遭嚴重破壞，雖已受到相關(guān)部門嚴厲制止，但濕地城市新建和恢復談何容易，這不是短時促成之事，而需要長時間的累積才能實現(xiàn)恢復現(xiàn)狀的主旨要義。另外，隨著時代進步和人們觀念日益變化，愈加發(fā)現(xiàn)城市對濕地的需求更為精進，并同時知曉濕地城市建設工程與社會經(jīng)濟發(fā)展間的相互關(guān)系，故重視程度和恢復呼聲愈演愈烈，而濕地城市建設也將成為現(xiàn)代化城市建設進程中的主要標識。

二、績效評價體系構(gòu)建的相關(guān)概述

（一）綜合概述

20世紀60年代，美、英、德等西方發(fā)達國家就開始了有關(guān)環(huán)境層面相關(guān)績效的研究和評價工作。經(jīng)多年發(fā)展，包括環(huán)境績效及財務績效的全面綜合評價體系已發(fā)展成一個系統(tǒng)化的評價流程，進而實現(xiàn)一個周期性的評審和改進，也就是人們常說的著名“管理循環(huán)”，即PDCA模型。該方法通過定期評審，能夠及時地發(fā)現(xiàn)企業(yè)運行管理中的各項薄弱環(huán)節(jié)，以針對性地尋找改善機遇，制定改善計劃，進而實施落地程序后再進行評價審理，最終通過閉環(huán)發(fā)展過程，實現(xiàn)企業(yè)管理與財務績效的不斷升級。

（二）績效指標

在績效評價體系中，選定指標的維度多種多樣。以效率指標為例，“效率”，顧名思義，專指投入量與有效成果的比率。在濕地城市建設管理單位中，財政支出是助力地方積極開展?jié)竦爻鞘猩鷳B(tài)、經(jīng)濟和社會各方職能的關(guān)鍵手段和資金保障，而績效本身就是效率、效益、效果的綜合統(tǒng)稱，既囊括行為過程又包括結(jié)果導向，因此，構(gòu)建績效評價體系，衡量財政支出的使用效率，是對該項濕地城市建設管理單位運作活動的綜合評定，也是對資源合理、有序配置的社會估值。當然，除了財政支出等財務指標的績效評定外，濕地城市建設也著重環(huán)境績效評價、環(huán)境責任報告、企業(yè)社會責任等信息的披露。通過環(huán)境方針和環(huán)保政策的廣泛宣貫，向社會大眾呈現(xiàn)濕地建設取得的豐碩成果，既是對自然環(huán)境的貢獻，也是人類謀求生態(tài)共存的初衷。同時，以績效評價促進濕地城市建設管理單位關(guān)注效率、關(guān)注經(jīng)濟并關(guān)注生態(tài)效能，以助力濕地城市建設管理單位經(jīng)濟、社會責任的全面落實和職能體現(xiàn)。而無論研究何種績效考評指標，其根本都會和經(jīng)濟績效形成緊密聯(lián)系，從社會長遠發(fā)展視角出發(fā)，綜合提高財政投入與產(chǎn)出效能比，可降低更多環(huán)保成本，營造更好營商環(huán)境，為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟增長助力。所以，以濕地城市建設管理單位開展的環(huán)境行為為出發(fā)點，以其經(jīng)濟結(jié)果績效指標進行評定，將是一項積聚社會經(jīng)濟創(chuàng)造價值的有效作業(yè)管理。

三、濕地城市建設管理財政績效評價不足原因與著力點分析

（一）濕地城市建設管理工作財政績效評價不足的主要原因

1.受項目執(zhí)行意識薄弱束縛受傳統(tǒng)觀念束縛，截至目前，仍有很多人僅重視城市擴大化建設的大力投資，而忽視濕地維度的建設投入與管理，這樣盲目操作的結(jié)果不僅會造成資金投入的不經(jīng)濟，還會造成水土流失，旱澇災害等問題。而短時間將濕地作為一種產(chǎn)業(yè)或一項經(jīng)濟，忽略項目管理制度制定、建成后管護措施的持續(xù)跟進，更將影響濕地建設中的生態(tài)、經(jīng)濟、社會等均衡發(fā)展問題。因此，機構(gòu)組織分工、招投標與監(jiān)理制的建設程序的不完備，將直接加劇現(xiàn)階段環(huán)境惡化和財政投入不經(jīng)濟問題。加之某些直屬部門對現(xiàn)階段的濕地城市建設資金投入缺少詳細了解，在建設恢復期，缺乏詳細計劃，缺失前期準備，從而亦導致施工質(zhì)量降低，施工進度受阻，工程差強人意。而要想徹底改進現(xiàn)有問題，就必須從根本著手，做好相關(guān)部門的資金分配觀念建設和項目執(zhí)行管理意識宣導，才能真正實現(xiàn)濕地城市建設財政支撐的持續(xù)發(fā)力。2.受財政資金投入不足影響濕地城市建設工程的開展是一項長期且繁雜的任務。在具體恢復與施工進程中，實地工作者需要完成的任務層層疊疊，非常之多，而為了保證每項遞進式任務的高效完成，不言而喻的就是需要投入大量的成本以作為工作開展的資金支持?？珊笠咔闀r期，財政支出的重點性投入仍側(cè)重于城市基礎(chǔ)設施建設，主要涵蓋能源、供電、排水、交通、郵電等各個方面，除此之外，財政支出只有在相對充裕的環(huán)境下，才會做其他項目的投入支出，故某些政府部門在濕地城市建設中投入資金不足，直接制約濕地城市建設的恢復與發(fā)展。3.受績效評價指標不完備制約在現(xiàn)階段濕地城市建設發(fā)展形勢下，生態(tài)工程的恢復與建設仍缺乏全面詳盡的補償機制，同時缺少社會大眾和單位內(nèi)部高效的監(jiān)督與管理。換言之，對管理單位的績效考評有待升級，而這些都是直接制約濕地城市建設的發(fā)展關(guān)鍵主因。績效評價指標作為濕地城市建設財政支出績效評價的考核工具，需兼具科學、合理與實際操作性，但在產(chǎn)出、成本、社會、生態(tài)、可持續(xù)影響等指標中，部分指標難以量化，這令評價主體容易主觀臆斷，缺少信息收集過程，忽視績效變化成因而誘發(fā)財政資金導向大有偏離。故評價主體在進行績效評價時，忽略關(guān)鍵考核指標，相關(guān)性、時效性、精細化程度亦不足，權(quán)重分配也不盡合理，因此，在設置績效評價指標前，沒有進行科學、專項、獨立的選取，會對績效的判定起到很大制約。

（二）濕地城市建設管理工作開展的優(yōu)化著力點分析

濕地城市建設管理工作的開展，從實質(zhì)上講，根本應從財政投入效益方面優(yōu)先考慮，進而在人們物質(zhì)生活水平持續(xù)提升的同時實現(xiàn)精神文化需求提升的優(yōu)化創(chuàng)舉。從事件屬性來看，濕地恢復與濕地城市建設比較偏向公益事業(yè)，對短期經(jīng)濟效能推進效果不十分明顯，但濕地保護和恢復是源于前期過度開發(fā)，過分公園化，同時，濕地保護與恢復是濕地城市建設的基礎(chǔ)定位，所以，有序、有重點的維護和建設，是濕地城市建設管理單位開展工作的立足根基。1.樹立正確的認知觀念尊重濕地自然屬性，開展保護優(yōu)于績效評定的思想宣貫。同時，隨著人類對生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保工作開展的相關(guān)認知加深，建立濕地城市建設項目的建設和維護的思想，并刮起全社會范圍內(nèi)的宣傳熱潮，促使財政項目績效評價的社會應用與持續(xù)發(fā)展。并在濕地城市建設單位的工程開展中，深刻解讀國家政策、生態(tài)發(fā)展及人類根本訴求的基礎(chǔ)上，全面完備濕地恢復和建設方案，根據(jù)精準位置有的放矢地策劃出科學且高效的施工方案，才能實現(xiàn)績效評級中的全面效益。2.尋求豐盈的資金投入為了完善濕地城市建設的新時期發(fā)展，根本保障就是必須要持續(xù)性加大相關(guān)資金的有效投入，將濕地恢復與城市建設投資歸到財政專項預算之中，并且最大限度主動發(fā)動社會大眾的力量，適當開展資金募集，如創(chuàng)建相關(guān)基金會可以確保資金的來源充沛。最后，還可以發(fā)揮城市聯(lián)動協(xié)作和行業(yè)聯(lián)動發(fā)展，以獲取其他單位或其他城市的寶貴意見抑或是相關(guān)資金的協(xié)作幫助，并學習城市中濕地維護、濕地建設的先進典型，注重極盡可能使投入資金發(fā)揮最大效率，實現(xiàn)資金社會效能和濕地城市建設的雙向發(fā)展。3.完備補償及獎勵機制單靠濕地城市建設管理單位的單向投入將使得項目的開展較為勢單力薄，而補償機制和獎勵機制的完備將有助于濕地城市項目更好地建設與推進。在補償及獎勵機制創(chuàng)建時，可擇優(yōu)選取多種補償渠道和保障制度，力爭在政府主導的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)省、市、縣等多級地方性補償機制，讓更多受益者公正享受并具有資金支配權(quán)利。以資金的定時定向發(fā)放為執(zhí)行方案，確保全社會、高密度地關(guān)注濕地工程建設，并主動投入其中，從環(huán)保小事做起，做好每個公民的生態(tài)貢獻，將會使國家的生態(tài)環(huán)境直接受益，進而反作用于經(jīng)濟建設，拉動環(huán)境與經(jīng)濟效益協(xié)同發(fā)展，進而以效率為先，實現(xiàn)社會范圍內(nèi)對濕地城市建設管理單位的績效監(jiān)督與考核。

四、濕地城市建設管理單位財政支出績效評價體系構(gòu)建

兼顧戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、長期與短期、財務和非財務、滯后和前置、外部與內(nèi)部等績效考核，可形成一個完整的指標體系，從而通過總體目標層層分解，助力各項目標順利施行。現(xiàn)階段，政府部門也盡最大可能試圖實現(xiàn)對濕地城市建設項目資金投入的幾何式增長，但隨之而來，資金使用用途、效率等也成為公眾關(guān)注的熱點話題。

（一）以法律法規(guī)制度建設為指引

為提高濕地城市建設財政資金使用效率，改善城市維度下公共服務的建設質(zhì)量，相關(guān)管理單位要切實打破傳統(tǒng)思想牢籠，轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立全員績效評價意識，自上而下落實績效評價工作。并在相關(guān)法律法規(guī)制度建設的專項領(lǐng)域，深耕專研，以強有力的法定規(guī)制約束工作人員，使每位員工都深刻意識財政支出績效評價的重要意義。并通過培訓學習方式，培養(yǎng)績效管理意識，結(jié)合獎懲制度制定，樹立績效評價的獨立性與權(quán)威性，督促工作人員自覺開展績效評定工作，做到花錢必問效，無效必問責的效率優(yōu)先原則，以此助力績效評價工作的落實貫徹。

（二）以績效評價組織機構(gòu)為核心

為保證績效評價結(jié)果的效率性跟進與落實，需引入獨立機構(gòu)進行日常測評。這里的獨立機構(gòu)可以是單位內(nèi)部的組織績效評價小組，也可借助三方評價機構(gòu)或開展社會群眾評價監(jiān)督等方式加強外部監(jiān)督。同時，始終堅持在績效評價組織中保持評價人員獨立與專業(yè)性，使其不受相關(guān)利益影響，從而避免利益沖突。在實際操作中，可采用輪崗制的工作機制和定期培訓學習的專業(yè)化管理，結(jié)合財政投入支出結(jié)構(gòu)合理性、支出效率性等內(nèi)容展開自評工作，找出差異，追究原因，進而實現(xiàn)雙向促進。另外，針對效率指標的績效評價考核，可借助相關(guān)部門大力開通舉報渠道，提高群眾參與程度，以共同監(jiān)督資金支出的社會效益。

（三）以完善建立相關(guān)評價指標為起點

評價指標是衡量濕地城市建設管理單位績效評價考核的有力工具，指標制定得是否得當將直接關(guān)系績效評價的結(jié)果導向，因此，多維度、多視角地完善以效率為前提的相關(guān)績效評價指標，對提高管理單位經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益具有重要意義。在指標選取時，可采用平衡積分卡的思路將財務與非財務指標進行多元化選取，并結(jié)合定性與定量相結(jié)合方式，將可量化的指標全部量化。同時，充分考慮績效目標特殊性與差異，重視戰(zhàn)略目標導向，并根據(jù)各單位長短期績效目標對指標進行附權(quán)重管理。另外，對績效指標的制定，要遵循客觀環(huán)境變化，對評價方法、指標等進行及時優(yōu)化修訂，如有必要，考核單位亦可根據(jù)實情將指標進行多級細化分解，最終實現(xiàn)績效評價的指標制定。

（四）以強化績效評價結(jié)果的應用為目的

績效評價的流程化管理最終仍需達到其評價結(jié)果可應用的目的，如果評價結(jié)果應用不充分，將對優(yōu)化單位資金結(jié)構(gòu)等無益。因此，部門間的績效評價要與前期預算掛鉤，通過結(jié)果決定型預算機制的應用構(gòu)建，優(yōu)先保障使用效率，對低效無效濕地改善做好原因剖析與前景預測，大力削減問題支出，并通過不同地域間的濕地恢復與建設投入的差異分析和整改、補救，為日后每項濕地建設起到借鑒意義。同時，對于各部門負責的具體區(qū)域，亦可通過競爭機制的建立，形成內(nèi)部獎懲氛圍，同時將效率指標與職務晉升掛鉤，提高資金使用效率，構(gòu)建一個環(huán)境、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的城市愿景。

五、結(jié)語

濕地城市建設管理工作的開展勢在必行。但由于在項目配套資金分配中，存在項目管理意識薄弱、財政資金投入不足、績效指標制定不完備等因素，相關(guān)管理部門需逐一加強核心著力點分析。樹立正確認知觀念、尋求豐盈資金投入、完備補償獎勵機制，同時以法律法規(guī)制度為指引，以績效評價為核心，以完善指標為起點，以強化應用為目的，兼顧科學合理、規(guī)范有序，又要著重使用規(guī)范，不虛列、不截留、不擠占，從而在分工明確的濕地城市建設中，關(guān)注資金效率的同時，關(guān)注生態(tài)和社會效益，為社會大眾展現(xiàn)一個資金良性用度、社會環(huán)境美化的綜合發(fā)展前景。

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作者:張玉芳 單位:東營市濕地城市建設推進中心