水產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管思考

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當前，我國正處于構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵時期，任何不和諧的因素都可能成為阻礙我國改革與發(fā)展的絆腳石。構(gòu)建和諧社會的目的不僅是為了實現(xiàn)社會平穩(wěn)持續(xù)快速發(fā)展，更是為了人的全面自由發(fā)展，后者才是根本目的。換言之，人民生活是否幸福應(yīng)是衡量和諧社會的最重要指標之一。幸福的定義沒有統(tǒng)一標準，但毫無疑問，“吃安全的食物，喝干凈的水，呼吸新鮮的空氣”是人民獲得幸福感的最起碼條件。是人民獲得幸福感的最起碼條件。近年來，食品及食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件頻頻發(fā)生，從三鹿奶粉的三聚氰胺事件開始，每一次食品安全事件都牽動著億萬國人的神經(jīng)，僅2011年我國便發(fā)生包括瘦肉精、染色饅頭、牛肉膏、毒豆芽、塑化劑風波、地溝油等令人聞之色變的數(shù)十起重大食品安全事件?，F(xiàn)階段，防范質(zhì)量安全事件發(fā)生，提高質(zhì)量安全水平已成為我國社會發(fā)展面臨的最重要課題之一。

一、制約我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提高的主要原因

相比而言，盡管歷史上也曾發(fā)生貝毒素中毒、氯霉素等藥物殘留事件等，但總體而言，我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平趨穩(wěn)向好，尤其是在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)上，近幾年并未發(fā)生重大質(zhì)量安全事件。這既要歸功于我國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)整體提升，又與水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作不斷加強、監(jiān)管體系不斷完善密不可分。然而，客觀的講，由于受漁業(yè)特殊的千家萬戶的生產(chǎn)方式和生產(chǎn)基礎(chǔ)條件限制，我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全方面還存在一定的問題，集中表現(xiàn)在藥物、重金屬的殘留，而制約我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提高的一些深層次因素也并未消除。一是市場失靈。市場被認為是人類創(chuàng)造的最引人矚目的制度之一：某種商品的需求增加或減少將導(dǎo)致該產(chǎn)品市場價格上升或下降,由此引起資本、勞動力等要素流入或流出該部門，產(chǎn)品供給增加或減少。資源正是在這種不斷地流入或流出中實現(xiàn)了有效配置。然而，當存在外部性、壟斷或信息不完全等情況時,市場價格機制配置資源的功能將出現(xiàn)失靈。尤其是在信息不對稱時，市場將會發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。具體到漁業(yè)行業(yè)，生產(chǎn)者提供的高質(zhì)量和低質(zhì)量水產(chǎn)品同時在市場出售，而產(chǎn)品質(zhì)量信息并未有效傳導(dǎo)至消費者，消費者無法準確區(qū)分兩者，在屢次花高價錢買到低質(zhì)量產(chǎn)品后，消費者寧愿使用低價錢買低質(zhì)量產(chǎn)品，導(dǎo)致高質(zhì)量產(chǎn)品市場空間受到擠壓，最終被趕出市場。要解決市場失靈問題，就要生產(chǎn)者和消費者公平、充分地博弈，即消費者要完全了解產(chǎn)品信息，從而做出選擇。這就需要第三方（主要是政府）實施干預(yù)。二是生產(chǎn)方式落后。我國水產(chǎn)品生產(chǎn)至今仍然主要由一家一戶的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式支撐，標準化、規(guī)模化水平較低。除了無法適應(yīng)社會化分工要求及無法應(yīng)對日益增加的市場風險外，一家一戶的生產(chǎn)方式還在兩方面直接影響到產(chǎn)品質(zhì)量安全水平的提高：一是無法適應(yīng)不斷提高漁業(yè)生產(chǎn)要素水平的客觀要求。在苗種的改良、飼料和漁藥品質(zhì)的改善、大型漁用機械的購買和使用等方面，傳統(tǒng)的小生產(chǎn)者都顯得無能為力。二是不利于漁業(yè)科技進步。小生產(chǎn)者占有的資源和資本都是有限的，自身科技素質(zhì)也較低，沒有能力去運用先進的生產(chǎn)技術(shù)，而由于推廣困難，新技術(shù)的進一步研發(fā)也受到限制，導(dǎo)致惡性循環(huán)。三是監(jiān)管體系建設(shè)滯后。監(jiān)管體系建設(shè)的滯后最主要表現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)管主體不清，監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。在監(jiān)管主體上，水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能分解在漁業(yè)、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、環(huán)保等部門，即多部門監(jiān)管。這種監(jiān)管方式雖然調(diào)動了不同部門的監(jiān)管力量，但由于在質(zhì)量安全監(jiān)管工作中并未有具體區(qū)分產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后因素，更未對具體的環(huán)境、投入品以及產(chǎn)品本身的職能管轄做詳細區(qū)分，主體不清、職能不清經(jīng)常導(dǎo)致“齊抓共管”變成“齊抓不管”。在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，水產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通、消費等環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生質(zhì)量問題，而這些階段分屬不同的監(jiān)管部門，由于部門之間信息不暢，缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。二是基層監(jiān)管體系不健全，主要表現(xiàn)在基層水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)不健全，監(jiān)管技術(shù)、方式、方法、手段、條件等不足，對監(jiān)管工作本身的監(jiān)督不夠等方面。四是科技支撐不足。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是水產(chǎn)品安全生產(chǎn)技術(shù)落后。以漁藥為例，我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全最突出的問題之一便是藥物殘留問題，包括使用禁用藥物及濫用準用藥物。禁用藥物的使用反映了高效、低殘留新型替代漁藥的缺乏，濫用準用藥物則反映了生產(chǎn)者病害防治技術(shù)水平的低下。二是水產(chǎn)品質(zhì)量標準檢測技術(shù)落后。檢測技術(shù)是否準確、便捷、經(jīng)濟直接影響監(jiān)管工作的成效。五是環(huán)境日益惡化。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，大量的工業(yè)三廢、城市生活廢棄物排放，以及生產(chǎn)者自身的非科學(xué)生產(chǎn)，造成水環(huán)境的日益惡化。在這種環(huán)境下生產(chǎn)出來的水產(chǎn)品很難“出淤泥而不染”。許多重金屬殘留問題即是由于水體遭到污染，而許多藥物殘留問題也是水環(huán)境惡化導(dǎo)致病害易發(fā)多發(fā)后過度用藥導(dǎo)致。此外，日益頻發(fā)的環(huán)境突然事件也對水產(chǎn)品質(zhì)量安全構(gòu)成壓力，去年渤?？捣埔缬褪鹿始词且焕?。

二、我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管面臨的新形勢和新要求

“安全的農(nóng)產(chǎn)品是生產(chǎn)出來的，不是監(jiān)管出來的”這句話毋庸置疑，然而在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化剛剛起步的時候，將農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全完全寄托于生產(chǎn)者的誠信及行業(yè)自律未免異想天開。安全的農(nóng)產(chǎn)品固然是生產(chǎn)出來的，但這個生產(chǎn)過程必須置于嚴密的監(jiān)管之下，不僅如此，其加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)乃至進入飯店端上餐桌前都必須置于嚴密的監(jiān)管之下。水產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通、消費同樣如此。隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，水產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)管工作也正面臨著新形勢和新要求。概括來講，主要有以下三個方面：一是公眾要求越來越高。隨著人民生活水平的進一步提高，我國民眾的食品安全消費意識越來越高。近幾年，食品安全一直和房價、貧富差距、反腐倡廉等問題并列為兩會熱點，而據(jù)《中國食品安全報》調(diào)查，目前逾九成民眾對食品安全不滿。此外，隨著我國水產(chǎn)品產(chǎn)量的進一步提高，民眾對水產(chǎn)品的消費需求也越來越從“吃得起”向“吃得好、吃得安全”轉(zhuǎn)變。二是外部市場要求越來越高。2008年國際金融危機至今未能解決，今年歐債危機又再次降低了各國對經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)期。在此背景下，許多國家貿(mào)易保護主義有所抬頭，就食品和農(nóng)產(chǎn)品而言，質(zhì)量安全問題成為設(shè)置技術(shù)壁壘的最有效手段。近幾年，我國許多農(nóng)產(chǎn)品對外貿(mào)易出現(xiàn)逆差，雖然水產(chǎn)品依然保持貿(mào)易順差且有所增長，但部分品種的水產(chǎn)品出口并不容樂觀。三是現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展對質(zhì)量安全的影響越來越大。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和媒介的發(fā)展，信息傳播速度大大提升。以微博為例，微博的產(chǎn)生不僅提高了信息傳播的速度，還改變了以往紙媒單向傳播的傳播方式，人人都可以成為信息的制造者和傳播者，這一方面有助于質(zhì)量安全事件信息的傳遞，另一方面又使得每個人都可能成為“質(zhì)量安全監(jiān)管員”去發(fā)現(xiàn)質(zhì)量安全事件。而質(zhì)量安全事件一經(jīng)曝光且迅速傳播后，往往對整個行業(yè)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成威脅，甚至帶來災(zāi)難性和毀滅性的打擊。

三、加強水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的幾點建議

應(yīng)當說，一些制約我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平提高的深層次因素在短期內(nèi)還難以一下子改變，確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全將是一項長期、艱巨、復(fù)雜的任務(wù)，也可以說將伴隨整個現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展的過程。要解決好這個問題，從根本上說，既要立足當前，又要著眼長遠，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變漁業(yè)發(fā)展方式，嚴格按照“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”的要求，把水產(chǎn)品質(zhì)量安全作為發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)的一個重要基礎(chǔ)，統(tǒng)籌好數(shù)量、質(zhì)量和效益之間的關(guān)系。然而，這并非一朝一夕之功，生產(chǎn)者也不會去主動改變。那么如何推動這一進程呢？一靠市場經(jīng)濟的完善，即優(yōu)勝劣汰；二靠行政手段，即深入推進水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作。當前，我國水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作在以下幾個方面還存在提高、改進空間：一是健全基層監(jiān)管體系。水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管面廣量大，任務(wù)艱巨而繁重。要確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全，必須關(guān)口前移，充分發(fā)揮基層水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)的作用。而目前由于機構(gòu)不全、隊伍不齊、經(jīng)費不足、手段不夠，很多工作難以完全落實到位，出現(xiàn)了“上熱下冷、上緊下松”和監(jiān)管責任不落實的現(xiàn)象。因此要加大投入，加快建立健全基層水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)，形成有條件的基層有水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)，沒條件的地方有“有職能、有人員”的工作體系。針對流通環(huán)節(jié)出現(xiàn)的“糖干參”問題，山東省煙臺市建立了市縣鄉(xiāng)村四級監(jiān)管聯(lián)動機制，逐級設(shè)立水產(chǎn)品安全質(zhì)量協(xié)管員，簽訂海參質(zhì)量安全監(jiān)管責任書，實行網(wǎng)絡(luò)化管理。要明確基層水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管職責，強化監(jiān)管責任定期考核，同時不斷提高基層監(jiān)管機構(gòu)的技術(shù)水平和監(jiān)管能力。湖北省大力開展目標責任狀考核制，落實分級負責、屬地管理的監(jiān)管責任，在年度目標考核、評先表彰和項目安排上，實行質(zhì)量安全一票否決制，以制度促監(jiān)管。二是強化部門協(xié)作?，F(xiàn)階段我國分階段、多部門監(jiān)管的體制短期內(nèi)難以有根本性改變。在此情況下，必須強化部門間的綜合協(xié)調(diào)，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，及時消除各環(huán)節(jié)領(lǐng)域的風險隱患。通過綜合協(xié)調(diào)整合分散的監(jiān)管力量和資源，形成有效合力，盡可能實現(xiàn)全過程無縫監(jiān)管。今年，廣東省海洋與漁業(yè)局與廣東省工商行政管理局簽訂了《關(guān)于流通環(huán)節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管合作框架協(xié)議》,雙方明確將建立合作體制機制，在互通信息、聯(lián)合執(zhí)法、共同處理流通環(huán)節(jié)水產(chǎn)品質(zhì)量安全事件、實現(xiàn)檢測資源共享,共同推進水產(chǎn)品標識和市場準入管理等方面進行廣泛合作。這種做法值得鼓勵和推廣。三是嚴格市場準入制度，探索建立水產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)。市場準入制度是國家對市場進行干預(yù)的基本制度，是快速提高水產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效途徑，通過市場準入形成倒逼機制，增強水產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的質(zhì)量安全責任意識，自覺做到安全生產(chǎn)、誠信經(jīng)營。

目前全國十余個省市先后啟動了水產(chǎn)品產(chǎn)地準出和市場準入制度，但由于水產(chǎn)品生產(chǎn)的特殊性，涉及主體多元且關(guān)系復(fù)雜，技術(shù)支撐與管理保障體系尚不健全，實施效果并沒有達到預(yù)期目標?，F(xiàn)階段推行水產(chǎn)品市場準入制度不可能一蹴而就，要明確重點，逐步實施，從大中城市起步逐步擴大到中小城市，從水產(chǎn)品批發(fā)市場起步逐步擴大到加工企業(yè)、餐飲消費單位等，從主要水產(chǎn)品起步逐步擴大到一般水產(chǎn)品；要統(tǒng)一標準，加強檢測，對現(xiàn)行的水產(chǎn)品質(zhì)量安全標準予以整合，制定科學(xué)合理符合國情的國家標準、行業(yè)標準或地方標準，以此為依據(jù)，加強監(jiān)督抽查檢測，同時加快認定推廣快速檢測方法和設(shè)備，強化檢測技術(shù)支撐。嚴格監(jiān)管、執(zhí)法和處罰仍是市場準入制度落到實處的重要保障。湖北省在推行市場準入制度時按照先大后小、循序漸進的要求，從中心城區(qū)的區(qū)域連鎖大超市、批發(fā)市場的銜接抓起，明確市場主體責任，完善市場準入流程，采取派駐、自設(shè)的形式配備專業(yè)檢測設(shè)備和人員，實行產(chǎn)品來源和檢測信息公開。在市場監(jiān)管過程中，實行例行監(jiān)測和通報制度，對檢測不合格的立案查處，下發(fā)整改通知書，責令限期整改，情節(jié)嚴重的列入黑名單，給予經(jīng)濟處罰，并依法追究相關(guān)責任人責任。可追溯系統(tǒng)作為“食品生產(chǎn)、加工、貿(mào)易各個階段信息流的連續(xù)性保障體系”，可以在產(chǎn)品出現(xiàn)質(zhì)量問題時快速有效地查出問題所在，實施有針對性的懲罰措施，由此來提高產(chǎn)品質(zhì)量。目前在我國實施水產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯還面臨著行為主體參與意識不強、相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)管理不完善、信息記錄和服務(wù)能力不規(guī)范、市場信任度較低等問題，要通過責任主體劃分、建立統(tǒng)一規(guī)范的信息記錄和標識體系、完善可追溯平臺建設(shè)等逐步加以探索推進。四是加強科技的支撐保障作用。主要加強以下兩方面科技的研發(fā)與推廣：水產(chǎn)品質(zhì)量標準檢測技術(shù)的研究，研制既適合我國國情又符合國際規(guī)則的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測相關(guān)技術(shù)，開發(fā)準確、便捷的檢測儀器和設(shè)備，建立產(chǎn)品檢驗檢測技術(shù)標準體系、產(chǎn)品質(zhì)量保證體系、相關(guān)的技術(shù)開發(fā)標準等；

水產(chǎn)品安全生產(chǎn)技術(shù)的研究，包括研究無公害等水產(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程和標準，研究產(chǎn)地環(huán)境控制技術(shù)，研究飼料、漁藥等投入品，研究病害防治、養(yǎng)殖管理技術(shù)以及產(chǎn)后加工、包裝、運輸控制技術(shù)等。以上僅是對政府相關(guān)部門提出的意見和建議。然而，我國農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管工作的不足是由多方面原因造成的，既有政府自身特性和能力的局限，也有我國現(xiàn)實條件下制度的慣性依賴。一個科學(xué)合理的監(jiān)管局面應(yīng)該呈現(xiàn)五方面的力量，即政府、企業(yè)（行業(yè)）、媒體、NGO和消費者。然而我國現(xiàn)實情況是，媒體觀點和行動不獨立，NGO缺乏產(chǎn)生和發(fā)展的土壤，消費者由于信息的不對稱常常無法團結(jié)起來而陷入集體行動的悖論。目前，我國的非政府組織和個人還不具備形成一整套監(jiān)管體系的能力，對質(zhì)量安全事件更擅長質(zhì)疑和批評。但這并不意味著政府可以忽視這方面訴求和潛在的力量。隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)分化、利益主體多元現(xiàn)象不可避免，起碼在監(jiān)管領(lǐng)域，傳統(tǒng)的全能政府控制模式已不能適應(yīng)時代進步和社會需求。涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)管者、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費者以及各相關(guān)非政府組織，多元的利益主體要求一種開放、動態(tài)和多元參與的監(jiān)管模式，以自主性取代過去那種強制公民接受由政府監(jiān)管者所限定的整套服務(wù)體制。因此，作為社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，政府要在堅持監(jiān)管的主導(dǎo)地位，完善自身監(jiān)管體系，提高監(jiān)管能力和水平的同時，積極引導(dǎo)、充分發(fā)揮非政府組織和個人的作用，實現(xiàn)各主體間的互促合作、相互監(jiān)督，共同推進我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的實現(xiàn)。