生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度完善
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摘要：生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單的提出和實施，體現(xiàn)了中國當下“政府主導、企業(yè)主責、公眾參與”的發(fā)展理念。在正面清單走向制度化、常態(tài)化過程中，為了確保這一新興的執(zhí)法方式發(fā)揮實效，有必要明確其性質，即它是一項依職權的行政行為，且具有較強的行政指導屬性；此外，還應從加強公眾參與、完善非現(xiàn)場檢查方式和建立異議處理機制等方面對其予以完善。
關鍵詞：正面清單；依職權的行政行為；公眾參與；非現(xiàn)場檢查；異議處理
引言
生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單，是指生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法活動中，對經(jīng)篩選符合條件納入的企業(yè)事業(yè)單位或項目（以下簡稱企業(yè)），予以采取減少、免除現(xiàn)場檢查和加強幫扶等正面激勵措施的名錄制度。2020年3月，為了保障疫情防控和促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部出臺《關于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保的指導意見》，提出建立和實施環(huán)評審批正面清單和監(jiān)督執(zhí)法正面清單，兩個清單實行時間原則上截至2020年9月底，根據(jù)形勢需要可適當延長。可以看出，正面清單最初是一項應急和臨時性措施。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關于加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理推動差異化執(zhí)法監(jiān)管的指導意見》，從總體要求、加強正面清單管理、推動差異化執(zhí)法監(jiān)管、落實企業(yè)守法責任等四個方面提出要求，旨在推動正面清單走向制度化、常態(tài)化。根據(jù)以上兩個《指導意見》的要求，一些省市生態(tài)環(huán)境部門制定出臺了實施辦法，因地制宜、創(chuàng)造性地對該制度加以貫徹落實。截至2022年4月29日，北大法寶檢索顯示，共有18部地方規(guī)范性文件對環(huán)評審批正面清單和監(jiān)督執(zhí)法正面清單作了專門規(guī)定。正面清單的特點在于通過正面激勵，而非采取行政命令、行政處罰和行政強制等權力性手段，來達成監(jiān)督執(zhí)法目標。它順應了中國當下“政府主導、企業(yè)主責、公眾參與”的環(huán)境多元共治格局的發(fā)展潮流，是協(xié)商行政、多元共治等新行政理念的體現(xiàn)。但作為一項新興制度，它也面臨著一些挑戰(zhàn)，仍有需要完善之處。筆者嘗試從以下幾個方面談一下自己的看法，以期對正面清單的貫徹落實有所助益。
一、明確正面清單制度的性質
在行政法中，可以根據(jù)不同的標準對行政行為進行分類。其中，一種常見的分類方式是，以行政機關是否可以主動作出為標準，將行政行為分為依職權的行政行為和依申請的行政行為。正面清單屬于依職權的行政行為。所謂依職權行政行為，是指行政主體依據(jù)其所具有的法定行政職權即可直接作出，而不需要行政相對人的申請作為啟動前提條件的行政行為。正面清單的納入過程由地市生態(tài)環(huán)境部門主動進行，不涉及企業(yè)申報批準，也沒有改變企業(yè)環(huán)境守法的責任和生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管履職要求，不是準許企業(yè)從事特定活動，也不是確認企業(yè)具備某種特定資格、身份，不屬于行政許可或行政確認。作為依職權的行政行為，正面清單制度具備依職權行為的一些特征，如法定性、主動性、效率性等。這就要求各地市生態(tài)環(huán)境部門應抓緊制定行政規(guī)范性文件，規(guī)范行政權的行使；應及時地、積極主動地適應生態(tài)環(huán)境保護的需要，積極地采取措施，適時公布、調整正面清單名錄，保證正面清單的貫徹落實。此外，與依申請的行政行為相比，在依職權的行為中，行政機關的裁量權相對更多、更廣泛，因此，正面清單的實施還需加強對行政裁量權的控制。例如，從一項應急性措施發(fā)展為常態(tài)化的制度的過程中，正面清單的目的有所不同。在疫情防控時期，其目的在于保障疫情防控和促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展，而在常態(tài)化時期，其目的在于生態(tài)環(huán)境保護。如果生態(tài)環(huán)境部門在進行正面清單執(zhí)法裁量權時追求上述目的以外的其他目的，則構成對行政裁量權的濫用。此外，正面清單具有較強的行政指導屬性，其所肯定和納入的，不僅對被納入企業(yè)，而且對整個社會都會產(chǎn)生引導或者指導的作用。因此，擬納入企業(yè)的評估、選定、移出具有較強的嚴肅性和限定性。進入正面清單的企業(yè)必須符合篩選條件，而行政機關則應嚴格按照篩選條件和程序來確定名單；企業(yè)被移出正面清單，行政機關應說明理由。
二、加強公眾參與
公眾參與是環(huán)境法的一項基本原則，是指公眾有權通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權益相關的開發(fā)決策等活動，并有權得到相應的法律保護和救濟，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。對于參與有關環(huán)境和開發(fā)決策的公眾范圍的界定，各國一般采取的是“受到直接影響”和“存在利害關系”標準。參與的范圍包括居民、各類專業(yè)人士、社會團體和與擬議行為有關的行政機關等。正面清單是一項與公眾環(huán)境權益相關的制度，涉及多個利益主體。因此，無論是該制度的制定還是實施，都應注重公眾參與。例如，生態(tài)環(huán)境部在2〇2〇年8月啟動《指導意見》（2〇21）起草工作時，文件起草班子赴河北、山東、廣東、遼寧、江蘇等地開展調研，邀請相關行業(yè)協(xié)會、企業(yè)座談研討；2020年12月和2021年2月，又先后征求了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和社會公眾意見。一些地方規(guī)范性文件規(guī)定，應向社會公開正面清單企業(yè)的相關信息、“正面清單發(fā)布之前，生態(tài)環(huán)境主管部門應對擬納入企業(yè)是否符合條件開展評估，聽取相關部門、行業(yè)協(xié)會和社會組織意見”，以上內容均體現(xiàn)了公眾參與原則。為了使正面清單發(fā)揮實效，在現(xiàn)有的公眾參與機制的基礎上，還應進一步加強公眾參與。這里的公眾應包括：首先，企業(yè)。企業(yè)是直接受到正面清單制度影響的群體，且正面清單制度的目的是實現(xiàn)企業(yè)自我管理。因此，企業(yè)作為“受到直接影響”的主體應參與正面清單的制定與實施過程。第二，居民。正面清單制度中的居民參與主要表現(xiàn)在：生態(tài)環(huán)境部門應向社會公開并適時調整正面清單企業(yè)的名稱、所在地、排放的主要污染物等信息；應向社會公開正面清單的有效期和監(jiān)督投訴電話；接到群眾舉報投訴的生態(tài)環(huán)境部門應及時對相關企業(yè)開展現(xiàn)場檢查，等等。第三，專業(yè)人士。納入或移出正面清單應考慮哪些因素擬納入的企業(yè)是否符合篩選條件采用何種技術來實現(xiàn)非現(xiàn)場檢查正面清單的實施效果如何這些問題不僅僅是民主決策問題，也是科學評價問題。專業(yè)人士的參與將有助于確保制度設計的科學性和合理性，有助于提高制度實施的針對性和有效性。第四，社會團體。社會團體根據(jù)其設立的目的可以分為環(huán)保團體和特殊利益集團，它們可以通過參加座談會、研討會、與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合舉辦環(huán)境守法培訓班、承擔科研項目等方式維護各自代表的利益。最后，其他相關行政機關。在一些地方，被納入正面清單的企業(yè)所得到的利益往往不僅來自生態(tài)環(huán)境部門，而且也來自其他政府部門，比如逐步推行財稅、金融等方面的聯(lián)合激勵的方式就涉及財稅部門提供的利益，在這種情形下，財稅等其他政府部門只有在制度設計之初就參與進來，才能確保這種激勵方式發(fā)揮實效。
三、完善非現(xiàn)場檢查方式
正面清單制度并非是生態(tài)環(huán)境部門放棄對企業(yè)的監(jiān)管，而是通過轉變監(jiān)管方式，鼓勵企業(yè)自覺守法。其中，從現(xiàn)場檢查方式向非現(xiàn)場檢查方式的轉變是正面清單制度的重要組成部分。如《上海市生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理辦法》第2條對正面清單的定義就包含了“非現(xiàn)場檢查為主”。何謂非現(xiàn)場檢查，目前并無統(tǒng)一規(guī)范的定義，各國對此稱謂也有所不同。例如，美國食品藥物管理局稱之為“遠程檢查”（remoteinspection）或“遠程評估”（remoteevaluation），歐盟稱之為“遠程評估”（distantassessment），我國則習慣稱之為“非現(xiàn)場檢查”。雖然名稱各不相同，但非現(xiàn)場檢查是相對于現(xiàn)場檢查而言，具有一些共性，比如，執(zhí)法人員不親自到場，即不直接接觸行政相對人；依賴互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術手段。在生態(tài)環(huán)境領域，非現(xiàn)場檢查主要表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部門利用在線監(jiān)控、視頻監(jiān)控、用能監(jiān)控、無人機、無人船、走航車、衛(wèi)星遙感等技術手段，Xt企業(yè)是否依法從事生產(chǎn)活動進行檢查。與現(xiàn)場檢查相比，非現(xiàn)場檢查的優(yōu)勢顯而易見。它可以提高行政效率，減少企業(yè)的負擔。例如，在進行現(xiàn)場檢查的過程中，企業(yè)一般有協(xié)助的義務，如配合調查和如實反映情況、提供相關資料、不得拒絕進入等。企業(yè)方面拒絕檢查時，生態(tài)環(huán)境部門可以行使行政處罰權以保證檢查目的得以實現(xiàn)。與現(xiàn)場檢查不同，非現(xiàn)場檢查主要表現(xiàn)為對數(shù)據(jù)的分析，從而實現(xiàn)“對守法者無事不擾”。但是，非現(xiàn)場檢查也并非完全免除企業(yè)的協(xié)助義務。實際上，與現(xiàn)場檢查相比，非現(xiàn)場檢查更加強調企業(yè)與生態(tài)環(huán)境部門的合作。例如，在線監(jiān)控等物聯(lián)網(wǎng)的利用是以污染源自動監(jiān)控為基礎的，如果企業(yè)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不準確，非現(xiàn)場檢查的功能則不能實現(xiàn)。而“在檢查員無法親臨現(xiàn)場時，企業(yè)私自篡改文件、故意遺漏檢查關鍵信息等違規(guī)行為均有可能發(fā)生。”因此，為了保證非現(xiàn)場檢查方式有效發(fā)揮作用，有必要在現(xiàn)有的法律規(guī)制的基礎上進一步加大對企業(yè)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的查處與制裁。此外，非現(xiàn)場檢查也會產(chǎn)生一些新的法律問題。從其他國家其他領域的經(jīng)驗來看，一個突出的問題是，企業(yè)可能對檢查過程進行違規(guī)錄制，目的是了解檢查重點、抽查角度等檢查規(guī)律，以便進行針對性規(guī)避，這將會極大增加未來非現(xiàn)場檢查的難度。為了防范此類行為發(fā)生，正面清單制度不僅應重視生態(tài)環(huán)境部門的保密義務，還應重視企業(yè)的保密義務，如生態(tài)環(huán)境部門可以提前與企業(yè)協(xié)商確定必要的錄制內容，并簽訂保密協(xié)議以確保各方嚴格履行保密事項。
四、建立異議處理機制
若企業(yè)對調整、移出正面清單有異議怎么辦現(xiàn)行行政規(guī)范性文件對此未有涉及。建議生態(tài)環(huán)境部門建立相應的異議處理機制。例如，可由企業(yè)向地市生態(tài)環(huán)境部門提交異議申請并提供證明材料。地市生態(tài)環(huán)境部門在收到異議申請后應在一定期限內決定是否受理。地市生態(tài)環(huán)境部門決定受理的，則應在受理異議申請后一定期限內核實有關情況，并將決定意見書面告知企業(yè)。
五、結語
在深化“放管服”改革、轉變監(jiān)管理念、發(fā)展大數(shù)據(jù)技術的大背景下，傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法手段不斷更新和變革，正面清單的提出和實施正是這一變革的產(chǎn)物。盡管也存在一些難點和不足，但通過制度建設和不斷完善，這一新興的行政執(zhí)法方式應能發(fā)揮其優(yōu)勢，在生態(tài)環(huán)境保護中發(fā)揮實效。
作者:欒志紅 單位:北京交通大學法學院
