水利水電工程變更管理辦法淺議

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摘要:本篇以解決水利水電工程在變更管理實(shí)踐中的困難和問題為出發(fā)點(diǎn)，采用經(jīng)驗(yàn)總結(jié)法及實(shí)證研究法，以水利水電工程變更管理案例分析的形式，從實(shí)踐者的角度探討工程實(shí)施階段變更管理遇見的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，并提出一種簡易的工程變更管理辦法，旨在確保工程變更管理工作的順利開展。

關(guān)鍵詞:水利水電;工程變更;案例分析;簡易辦法

變更管理是工程建設(shè)過程中成本管理的一個(gè)關(guān)鍵工作，伴隨著工程實(shí)施階段的全過程。而水利水電工程有著長工期、高投資以及工程單一性和低復(fù)制性的特點(diǎn)［1］，使得變更項(xiàng)目的決策尤為困難。優(yōu)秀的變更管理將極大地節(jié)約水利水電工程成本，推進(jìn)工程施工進(jìn)度，降低工程索賠及爭議性事件的發(fā)生，緩解水利水電工程因單一性和低復(fù)制性引起的決策困難等問題。近年來，諸多學(xué)者對(duì)水利水電工程的變更管理和成本控制進(jìn)行了不少有益的探索。李樹森［2］對(duì)水利工程變更與施工索賠的概念進(jìn)行了闡述。丁鵬［3］分析了設(shè)計(jì)變更手續(xù)不完善在水利水電工程建設(shè)中存在的問題。呂肖理［4］探討了變更管控在結(jié)算復(fù)審中的有關(guān)事項(xiàng)。劉芳［5］研究了建設(shè)項(xiàng)目各階段成本的分類和組成。崔琬茁［6］分析了水利工程的造價(jià)控制方法。郭成明［7］以案例分析的方式研究了水電工程的成本控制要素。本次筆者提出了一種高效的、可實(shí)際操作的工程變更管理辦法，希望能夠積極推動(dòng)水利水電工程變更管理的發(fā)展和更新。

1工程變更的合同意義

水利水電工程受自然條件、地質(zhì)條件等因素的影響較大，工程情況比較復(fù)雜。在通常情況下，招標(biāo)階段的施工圖紙并未全部完成，因此在施工合同簽訂后的實(shí)施工程中不可避免地會(huì)發(fā)生變更。一般情況下，發(fā)包人和承包人會(huì)在施工合同中約定某幾類特定的行為違約，并在合同中約定好此類違約情況的處理方式。這種在合同中提前約定好的特定行為違約處理方法即為工程變更的合同意義。

2工程變更管理存在的問題

GF-2017-0201《建設(shè)工程施工合同(示范文本)》通用合同條款“10.變更”［8］對(duì)變更內(nèi)容的約定主要為增減工作、改變工作特性、改變工作順序或時(shí)間安排等方面。而對(duì)變更權(quán)和變更程序的約定較為偏頗和復(fù)雜［9］。GF-2017-0201約定只有監(jiān)理人和發(fā)包人具有變更權(quán):首先必須由監(jiān)理人提出變更意向，經(jīng)發(fā)包人同意后才可以向承包人發(fā)出指示。然而在實(shí)際管理工程中，這種約定造成了承包人的變更權(quán)利被動(dòng):①如若監(jiān)理人或發(fā)包人為控制投資刻意壓縮或否定變更事項(xiàng)，則會(huì)造成承包人的經(jīng)濟(jì)、工期損失;②按照上述變更管理方法進(jìn)行實(shí)際操作，待變更事項(xiàng)的提出、事項(xiàng)審核、發(fā)出指示、變更報(bào)價(jià)、費(fèi)用審批、約定變更工程的簽證計(jì)量方式［10］等一系列程序完成再開始變更事項(xiàng)的實(shí)施，則會(huì)嚴(yán)重影響工程進(jìn)度。

3水利水電工程變更管理案例分析

3.1設(shè)計(jì)類工程變更管理案例分析

在工程施工過程中，因工程地質(zhì)情況的不確定性或因其他客觀因素造成設(shè)計(jì)方案進(jìn)行更改的情況屬于設(shè)計(jì)類工程變更［11］。當(dāng)設(shè)計(jì)圖紙發(fā)出至承包人，承包人按照?qǐng)D紙進(jìn)行了部分施工準(zhǔn)備或已進(jìn)入了施工階段，此時(shí)發(fā)生的設(shè)計(jì)類工程變更大致有3種情況:①設(shè)計(jì)單位發(fā)出了更改的施工圖紙，該圖紙與原招標(biāo)文件圖紙或招標(biāo)工程量清單發(fā)生了變化;②設(shè)計(jì)單位發(fā)出了設(shè)計(jì)變更通知單，并對(duì)部分完成或未完成工程進(jìn)行設(shè)計(jì)方案更改;③經(jīng)參建各方共同協(xié)商(工作聯(lián)系單、專題會(huì)議或報(bào)告單等方式)達(dá)成對(duì)原設(shè)計(jì)方案提出更改的一致意見。如:西南某水電工程在施工過程中，設(shè)計(jì)更改通知單對(duì)某安全監(jiān)測(cè)項(xiàng)目進(jìn)行了改變，將原滲壓計(jì)改為測(cè)力計(jì)，其設(shè)計(jì)更改通知單中給出了鉆孔直徑、鉆孔深度等施工參數(shù)及相關(guān)工程量，但未明確是否安裝便攜式讀數(shù)儀、是否需要進(jìn)行施工期監(jiān)測(cè)維護(hù)和資料整理分析等工作及相應(yīng)工程量。此時(shí)監(jiān)理人并未做出變更指示，但發(fā)出了經(jīng)監(jiān)理工程師審核的設(shè)計(jì)變更通知單。承包人認(rèn)為經(jīng)監(jiān)理單位審核過后發(fā)出的含有變更工程事項(xiàng)的設(shè)計(jì)變更通知單為監(jiān)理人變更指示性文件，可以直接報(bào)送變更報(bào)價(jià)書。分析:監(jiān)理人應(yīng)發(fā)出“變更指示”并應(yīng)按《合同范本》第10.3款規(guī)定的變更程序?qū)⒆兏?xiàng)目的詳細(xì)變更內(nèi)容、變更工程量、變更項(xiàng)目的施工技術(shù)和有關(guān)圖紙一并詳細(xì)說明并編制變更計(jì)劃，而上述案例中的工程設(shè)計(jì)更改通知單應(yīng)作為變更指示文件的一個(gè)附件。因此，沒有監(jiān)理人變更指示文件的變更程序是不妥的。施工圖紙及工程設(shè)計(jì)更改通知單是技術(shù)類文件，是工程變更的開始，對(duì)工程變更的范圍、方式及項(xiàng)目未必有詳細(xì)要求。若承包人直接對(duì)該項(xiàng)目報(bào)價(jià)，則會(huì)出現(xiàn)報(bào)價(jià)項(xiàng)目與設(shè)計(jì)更改通知單上標(biāo)明的項(xiàng)目不一致的情況。因此直接根據(jù)施工圖紙及工程設(shè)計(jì)更改通知單等技術(shù)類文件報(bào)送變更報(bào)價(jià)書的情況是不合適、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。正確做法:若監(jiān)理人只發(fā)出工程設(shè)計(jì)更改通知單，并未發(fā)出變更指示，此時(shí)承包人應(yīng)首先按照工程設(shè)計(jì)更改通知單進(jìn)行施工準(zhǔn)備工作。承包人隨后應(yīng)立即報(bào)送變更建議書通知監(jiān)理人。監(jiān)理人在收到承包人的變更建議書后應(yīng)補(bǔ)發(fā)變更指示以便明確相關(guān)變更項(xiàng)目內(nèi)容。而后承包人可根據(jù)監(jiān)理人變更指示組織施工并報(bào)送變更項(xiàng)目報(bào)價(jià)書。根據(jù)《中華人民共和國民法典》合同篇，對(duì)原合同要約條件做出實(shí)質(zhì)性變更的為新要約［12］，所以監(jiān)理人未對(duì)變更事宜進(jìn)行明確之前，承包人有權(quán)不進(jìn)行變更工程的施工。

3.2非設(shè)計(jì)類工程變更管理案例分析

無需設(shè)計(jì)單位發(fā)出設(shè)計(jì)更改通知單、變更圖紙或其他設(shè)計(jì)類文件的屬于非設(shè)計(jì)類工程變更。非設(shè)計(jì)類工程變更一般情況下由會(huì)議紀(jì)要或工作聯(lián)系單等文件進(jìn)行明確。如:在西北某水利項(xiàng)目中，根據(jù)當(dāng)?shù)卣块T要求，承包人需要將原計(jì)劃拉運(yùn)至指定渣場(chǎng)的開挖渣料拉運(yùn)至某廢棄渣場(chǎng)用于復(fù)墾工作。該工作由發(fā)包人在工程周例會(huì)提出，并經(jīng)過承包人同意。會(huì)議結(jié)束后監(jiān)理人將會(huì)議紀(jì)要轉(zhuǎn)發(fā)至承包人。此種情況下，承包人認(rèn)為該會(huì)議紀(jì)要可以作為變更依據(jù)文件，直接報(bào)送變更報(bào)價(jià)文件。分析:此種情況下根據(jù)SL288—2014《水利工程施工監(jiān)理規(guī)范》［13］要求應(yīng)該由監(jiān)理人發(fā)出變更指示。若監(jiān)理人未發(fā)出變更指示則承包人應(yīng)報(bào)送變更建議書至監(jiān)理人審批，監(jiān)理人同意承包人變更申請(qǐng)后應(yīng)補(bǔ)發(fā)變更指示。此類會(huì)議紀(jì)要為工程管理類文件，同時(shí)也是施工合同履約過程中發(fā)包人和承包人共同簽署的或按合同文件規(guī)定有效的補(bǔ)充與修改性文件，并不屬于技術(shù)文件范疇。此類文件在規(guī)范做法上與變更提出文件或變更指示文件有較大區(qū)別。正確做法:參考3.1案例中的正確做法。

3.3案例分析總結(jié)

根據(jù)以上2種情況分析發(fā)現(xiàn):無論任何一方提出的、以任何形式提出的工程變更類文件，按照SL288—2014及GF-2017-0201要求的變更程序進(jìn)行分析都可以歸屬于變更管理工作中“變更的提出”這一環(huán)節(jié)。正常情況下，承包人在接收到監(jiān)理人的變更意向書之后，應(yīng)由承包人報(bào)送變更實(shí)施方案，待變更實(shí)施方案經(jīng)監(jiān)理人批復(fù)后，再由監(jiān)理人發(fā)出變更指示明確是否按照該方案進(jìn)行實(shí)施。變更指示發(fā)出后由承包人提交變更價(jià)格，最后再由監(jiān)理或發(fā)包人進(jìn)行變更項(xiàng)目價(jià)格的確定。按照上述步驟進(jìn)行操作，往往是邊施工邊進(jìn)行變更文件的報(bào)送，由此導(dǎo)致變更價(jià)格確定的延時(shí)和滯后，可能會(huì)帶來爭議事件的發(fā)生［14］。

4簡易變更管理辦法的提出

工程變更管理工作分為變更項(xiàng)目的提出、變更項(xiàng)目的確認(rèn)、變更項(xiàng)目費(fèi)用的確認(rèn)以及爭議的解決等主要步驟。為了使變更項(xiàng)目的提出和確認(rèn)(簡稱“立項(xiàng)階段”)更加簡潔、清晰，可以采用“變更項(xiàng)目立項(xiàng)審批表”搭配“變更項(xiàng)目投資估算表”及相關(guān)附件的格式來進(jìn)行管理。此表格將變更的提出及變更的確認(rèn)進(jìn)行了合并:由承包人收集變更項(xiàng)目發(fā)生的依據(jù)及相關(guān)資料，以上述表格的格式提出并報(bào)送監(jiān)理人。由監(jiān)理人或發(fā)包人對(duì)變更項(xiàng)目的實(shí)施方案及變更投資進(jìn)行明確?！白兏?xiàng)目立項(xiàng)審批表”應(yīng)包括工程變更原因及內(nèi)容、監(jiān)理審查意見、設(shè)計(jì)復(fù)核意見、發(fā)包人審批意見4個(gè)部分，其中工程變更原因及內(nèi)容最為重要。工程變更原因及內(nèi)容應(yīng)由承包人充分收集變更依據(jù)后填寫，內(nèi)容應(yīng)包括變更項(xiàng)目的原因、目的及處理方法，附件為變更設(shè)計(jì)圖、說明、工程量清單、工程量變更前后對(duì)比資料等?！白兏?xiàng)目投資估算表”分為項(xiàng)目編號(hào)、變更項(xiàng)目名稱、單位、估算工程量、估算單價(jià)、合價(jià)6個(gè)部分組成。采用上述方式進(jìn)行變更管理的優(yōu)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。(1)不再由監(jiān)理人發(fā)出變更指示，直接由承包人根據(jù)收集到的變更依據(jù)提出變更建議，可以減少變更管理文件的往來，縮短管理周期。(2)承包人在報(bào)送“變更項(xiàng)目立項(xiàng)審批表”時(shí)將要充分搜集變更項(xiàng)目發(fā)生的依據(jù)及相關(guān)文件并在前期充分溝通，此情況將會(huì)極大的減少爭議的發(fā)生。(3)承包人在編寫“變更項(xiàng)目投資估算表”時(shí)需要對(duì)變更項(xiàng)目名稱及編碼進(jìn)行明確，提前為后期簽證計(jì)量做好工作準(zhǔn)備。(4)承包人在編寫“變更項(xiàng)目投資估算表”時(shí)對(duì)變更項(xiàng)目進(jìn)行合理估價(jià)，監(jiān)理人和發(fā)包人在進(jìn)行審核時(shí)可對(duì)變更項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)對(duì)比分析，以便于合理控制工程成本［15］。

5工程變更的決定及爭議處理

工程變更的決定主要包括變更項(xiàng)目實(shí)施的確定及變更費(fèi)用和增減工期的確定。無論是GF-2017-0201或是SL288—2014對(duì)變更項(xiàng)目估價(jià)的約定都未曾提到過按照部頒定額、省頒定額等任何定額類文件進(jìn)行暫估價(jià)的確定。除施工合同另有約定外，承包人并無權(quán)要求監(jiān)理人按照某一種類定額進(jìn)行暫估價(jià)的確定。監(jiān)理人按照某一類定額進(jìn)行暫估價(jià)的計(jì)算的處理方式應(yīng)歸屬于當(dāng)事人“協(xié)商確定新的單價(jià)或合價(jià)”范疇。對(duì)于變更項(xiàng)目的實(shí)施和增減工期的確定可以按照項(xiàng)目管理的其他內(nèi)容進(jìn)行討論研究，本文不再展開。當(dāng)發(fā)包人與承包人就變更價(jià)格或工期不能協(xié)商一致時(shí)，監(jiān)理人應(yīng)認(rèn)真研究后審慎確定變更價(jià)格和工期，并通知當(dāng)事人執(zhí)行。若發(fā)包人與承包人就監(jiān)理人決定仍然無法滿意時(shí)，則需要按照合同約定的爭議方式進(jìn)行處理。除監(jiān)理合同及施工合同另有約定外，一般情況下爭議解決方式主要為:和解、調(diào)解、爭議評(píng)審、仲裁或訴訟。以上爭議的解決方式均不受合同的變更、解除、終止、無效、撤銷的影響。

6結(jié)語

水利水電工程簡易變更管理辦法極大縮減了變更管理文件處理的時(shí)間，由承包人提出變更立項(xiàng)更是保證了工程變更的全面性、前瞻性和主動(dòng)性，更加貼合水利水電工程實(shí)施的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，具有指導(dǎo)、參考意義。但是簡易變更管理辦法也對(duì)發(fā)包人和承包人甚至是設(shè)計(jì)單位的變更管理提出了更高的要求，需要進(jìn)一步進(jìn)行深化和完善。合同管理者應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)并使用科學(xué)的管理方式及計(jì)算方法來進(jìn)行工程成本的控制，并參與到變更項(xiàng)目的決策過程當(dāng)中，提出專業(yè)的合理意見，確保工程的順利實(shí)施。

作者:朱健康 蔡蓉蓉 單位:陜西引漢濟(jì)渭工程建設(shè)有限公司 中國水電建設(shè)集團(tuán)十五局有限公司第三工程公司