農(nóng)田水利治理機制的創(chuàng)新

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建國初期，鑒于國家經(jīng)濟發(fā)展水平落后，直接投入農(nóng)田水利建設的資金極其有限，因此對農(nóng)田水利的主要投入是政治意識形態(tài)改造和用勞動力最大限度地替代資金。建國后至改革開放前，高度集中的中央政府通過農(nóng)村基層政權組織——，成功利用政治權威統(tǒng)一思想意識，以行政推動的方式發(fā)動和組織群眾，使農(nóng)民在較大范圍內(nèi)被迅速地動員和組織起來，集中有限資源實現(xiàn)了農(nóng)田水利工程跨村、跨鄉(xiāng)甚至跨縣的大規(guī)模組織建設，全國興起了第一輪農(nóng)田水利建設高潮，建成一大批水庫和灌區(qū)，奠定了我國農(nóng)田水利系統(tǒng)的基礎。改革開放初期，隨著國家戰(zhàn)略重點的轉(zhuǎn)移和偏向城市的政策取向，以及受“包產(chǎn)到戶”的影響，農(nóng)田水利出現(xiàn)了十年的徘徊不前。上世紀八十年代末到九十年代，針對農(nóng)田水利建設長期投入不足、發(fā)展停滯不前和效益衰減情況嚴重等問題，國家相繼出臺“以工代賑”、“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”、“勞動積累工”等政策，掀起了農(nóng)田水利建設的又一個高潮。新世紀以來，中央政府高度關注“三農(nóng)”問題，特別是“十一五”時期，歷年中央1號文件均把農(nóng)田水利基礎設施作為解決“三農(nóng)”問題和加強農(nóng)業(yè)基礎地位的主要措施，不斷加大投入，我國農(nóng)田水利建設取得了巨大發(fā)展成就。但與此同時，一些長期困擾農(nóng)田水利發(fā)展的“老大難”問題與一系列新問題新挑戰(zhàn)交織在一起并日益凸顯，現(xiàn)狀堪憂。

1.隱憂一：中國農(nóng)田水利長久欠賬的“老本”還能吃多久。我國現(xiàn)有農(nóng)田水利工程大部分興建于上世紀五、六十年代，受當時經(jīng)濟和技術條件限制，大都存在建設標準低、配套不全的問題。經(jīng)過幾十年運行，許多已年久失修、效益衰減，防災減災能力弱化，甚至在遭遇特大降雨等極端天氣時，反而成為下游的災害隱患。據(jù)相關統(tǒng)計，我國現(xiàn)有8億畝灌溉農(nóng)田設施，約1/3老化失修、超期服役；〔1〕現(xiàn)有大型灌區(qū)骨干建筑物損壞率接近40%，中小型灌區(qū)干支渠完好率僅50%左右。〔2〕近年來，盡管中央又開始重視農(nóng)田水利建設并持續(xù)增加投入，但國家對水利投資主要集中于大江大河治理與大中型水庫等大型水利工程。同時，相較于農(nóng)田水利的長期巨額欠賬，以及我國農(nóng)田水利點多量大面廣的特點，完全靠政府財政包辦無異于杯水車薪。鄭風田等學者對農(nóng)田水利的調(diào)查結(jié)果顯示，中國有70%以上的村莊沒有任何農(nóng)田水利建設投資，而能夠獲得國家投資的村莊僅占9.56%?！?〕馮廣志等估測，按照目前中國農(nóng)田水利的投資速度，要四五十年才能還清歷史欠賬，由于水利工程的壽命通常只有二三十年，因而，舊賬未清，新賬又生。

2.隱憂二：農(nóng)田灌溉“尷尬”中折射出的治理窘境如何突圍。農(nóng)田水利“最后一公里梗阻”，是農(nóng)田灌溉長期以來最棘手的問題。水利工程猶如人的血管系統(tǒng)，既要有骨干設施，也要有毛細血管般的小型農(nóng)田水利工程深入田間地頭。但目前的現(xiàn)狀是，支渠以下的農(nóng)田水利設施“國家投入少、縣里干不起、農(nóng)民干不了”，成為年久失修、淤積破損最嚴重的部分，以至于守著水源和水庫，卻因無法配套最后一公里溝塘渠堰的“工程性缺水”，成為抗旱中的切膚之痛。與此相悖，棄用“大水利”而轉(zhuǎn)用“小水利”的怪象在各地農(nóng)村涌現(xiàn)。人們棄水庫和泵站等完備水利灌溉設施不用，而熱衷于成本更高并嚴重破壞自然生態(tài)環(huán)境、割裂農(nóng)田水利系統(tǒng)的機井灌溉等私人小水利。當大家被小水利的高額成本以及微弱的抗災能力倒逼并試圖回歸大水利時，卻發(fā)現(xiàn)回頭路異常艱難。此外，“寧愿旱地、不愿放水”、“官員比農(nóng)民抗旱積極”等怪象也頻頻出現(xiàn)。這無一不折射出當前農(nóng)田水利的治理窘境。能否突圍？如何突圍？是保障中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全亟需破解的現(xiàn)實難題。

3.隱憂三：水資源危機下的粗放式灌溉用水能維系多久。中國是世界上水資源最為短缺的國家之一，人均水資源可利用量不到世界平均水平的1/3，耕地畝均水資源占有量不到世界平均水平的1/2。不僅如此，中國水資源時空分布極不均衡，擁有大部分耕地的北方大部分地區(qū)存在嚴重的資源型缺水問題。因此，中國的農(nóng)業(yè)對農(nóng)田水利歷來具有特殊依存關系。但中國又是世界上用水量最多的國家，年取用水量約占世界總量的12%左右，其中，70%以上的用水為農(nóng)業(yè)灌溉；中國同時又是灌溉水利用率低水平國家，農(nóng)業(yè)灌溉水平均利用系數(shù)僅0.45，〔4〕約為世界先進水平的1/2，近一半的水在老化破損的農(nóng)田水利渠系輸送中白白浪費。按照正常需要和不超采地下水，中國農(nóng)田灌溉缺水約200億立方米?！?〕而隨著城市化和工業(yè)化進程加快，農(nóng)業(yè)用水將面臨更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

政府缺位與市場失靈：我國農(nóng)田水利治理的“雙重困境”

我國農(nóng)田水利面臨的現(xiàn)實難題，看似是水資源供給和農(nóng)田水利工程供給的雙重短缺危機，其實質(zhì)是一種治理危機，即現(xiàn)行農(nóng)田水利系統(tǒng)治理機制不適應新時期的治理需求，不適應迅速變化的社會經(jīng)濟條件與日益復雜的治理環(huán)境的長期累積結(jié)果。回望改革開放以來中國農(nóng)田水利治理的變革之路，總體呈現(xiàn)出國家力量逐漸從基層收縮和市場化推進的走向：一是1980年代初開始的水利工程管理單位企業(yè)化改制，過去由財政預算支付的水管單位逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營的企業(yè)化管理單位；與此相配套，市場化趨向的農(nóng)業(yè)水費改革由過去公益性為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂慊A上的經(jīng)營性收費，并成為維系水管單位管理運行的主要來源。二是1990年代開始的農(nóng)田水利設施產(chǎn)權變革，對中小型農(nóng)田水利設施進行承包、租賃、拍賣和股份合作制經(jīng)營等多種形式改革，試圖通過明晰工程產(chǎn)權，使農(nóng)田水利設施建、管、用統(tǒng)一和責、權、利對等。三是1990年代中后期開始的農(nóng)民用水者協(xié)會（WUA）“參與式灌溉管理”改革，通過建立農(nóng)民用水者協(xié)會并移交斗渠以下田間工程資產(chǎn)所有權和經(jīng)營管理權，從投入經(jīng)營機制到組織架構(gòu)等各個方面引入市場競爭，試圖以農(nóng)村基層自治機構(gòu)創(chuàng)新與自主能力培育、鼓勵和引導民間力量進入農(nóng)田水利治理領域，是一種更為徹底的農(nóng)田水利治理權屬下放。市場化取向的改革，在厘清部分工程產(chǎn)權、落實管護責任、激活經(jīng)營管理活力、吸引民間力量參與等方面，起到了一定作用。但在深入推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)關系以及農(nóng)村內(nèi)部經(jīng)濟社會條件發(fā)生深刻變化的新形勢下，改革中的農(nóng)田水利治理也面臨政府、市場“雙缺位”、“雙失靈”的困境。

1.中央與地方“財權—事權”錯位，農(nóng)田水利投入長期不足。一直以來，政府資金投入和農(nóng)民投工投勞是支撐我國農(nóng)田水利發(fā)展的兩大支柱。1994年分稅制改革后，中央與地方“財權—事權”錯位問題長期存在。農(nóng)田水利建管以地方為主，并主要以縣為單位展開，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體具體實施；中央則負責加強規(guī)劃和引導，劃撥地方的專項引導資金，地方須1∶1或1∶0.5配套。對多數(shù)“吃飯財政”的縣鄉(xiāng)政府而言，甚至無力配套，更遑論對農(nóng)田水利的主動持續(xù)投入。作為補充，農(nóng)村“兩工”有效彌補了農(nóng)田水利投入的巨大缺口。有專家估測，1990年代中后期，農(nóng)田水利每年投工投勞100億個勞動日以上，僅按10元錢一個工計算，就相當于1000億的投入。〔6〕隨著農(nóng)村“兩工”取消，群眾投工投資嚴重下降，農(nóng)田水利投入缺口問題日益凸顯。為遏制農(nóng)田水利事業(yè)的滑坡，2005年開始，中央財政設立了3億元的小農(nóng)水專項補助資金，2010年達到78億元；同時，要求各級政府加大投入，逐步建立農(nóng)田水利建設資金穩(wěn)定增長機制。2009年，中央財政開始實施小農(nóng)水重點縣建設，在全國選取了400個縣，每個縣安排中央資金800萬元，以實現(xiàn)農(nóng)田水利的集中重點建設?！?〕但總體來看，國家水利投資“重樞紐、輕田間”的偏向性明顯，直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的僅40%左右，而真正投入農(nóng)田水利建設的比例更低。此外，財政、發(fā)改委、國土、農(nóng)業(yè)、扶貧等諸多相關部門均涉及農(nóng)田水利項目投入，其納入中央預算的投入甚至遠遠超過水利部門參與管理的規(guī)模。但部門分割不僅造成資金使用分散，并且?guī)砀甙旱膮f(xié)作成本，加之農(nóng)田水利項目的高度專業(yè)性，非專業(yè)部門組織實施往往占用更多資金和土地，卻無法發(fā)揮預期效益。

2.鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會急速轉(zhuǎn)型與農(nóng)村公共事務集體行動失序，農(nóng)田水利基層建管主體缺失。隨著改革開放的推進，農(nóng)民的基本行動單位縮小到核心家庭，農(nóng)民在城鄉(xiāng)間、在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)生產(chǎn)間的流動性越來越大，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村秩序趨于消亡，傳統(tǒng)的灌溉共同體瓦解，而新的有效組織和制度尚未形成，農(nóng)田水利鄉(xiāng)村治理失去了有效的動員和制約機制。農(nóng)民更容易傾向于灌溉“搭便車”甚至撂荒務工；而原本依托農(nóng)業(yè)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等手段組織實施農(nóng)田水利建管的村級組織甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，即便迫切地想要大興農(nóng)田水利，也終因一無手段、二無資源，被逼迫退出基層農(nóng)田水利公共事務，顯得十分無奈。目前，“一事一議”作為減輕農(nóng)民負擔、推進農(nóng)村基層民主自治和村級公共品供給的基本制度，未能有效改善農(nóng)村公共品籌資和管理組織問題，反而因其苛刻的約束條件和社區(qū)強制力的缺乏，既不能克服社區(qū)成員“搭便車”行為，又不能保證公共事務議決之后社區(qū)成員履行繳費允諾，部分地區(qū)村級公共事業(yè)陷入“事難議、議難決、決難行”的尷尬局面。而即便能夠“議、決、行”，其籌資能力也極其有限?！皡⑴c式灌溉管理”改革在農(nóng)村廣泛推廣建立“農(nóng)民用水者協(xié)會”并移交斗渠以下田間工程資產(chǎn)所有權和經(jīng)營管理權，試圖通過產(chǎn)權關系變革，使農(nóng)民從傳統(tǒng)的灌溉服務被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)楣喔裙芾淼闹鲃訁⑴c者。目前，全國共發(fā)展WUA5.2萬個，管理灌溉面積占全國有效灌溉面積的23%，〔8〕但運行效果多數(shù)不理想。一方面，受制于鄉(xiāng)村社會失序，WUA自治力量十分微弱。另一方面，多數(shù)WUA或者由水管部門牽頭自上而下、依托行政力量推廣建立，或者以項目工程啟動，由項目資助方引導建立。前者往往難以真正實現(xiàn)民主管理和自主管理，農(nóng)民用水戶也因此把本應自主自治的事務看作是“上面要我干”，甚而滋長對政府的依賴或抵觸；后者則受制于項目資助的時限和區(qū)域，點少面窄、穩(wěn)定性差、難以推廣。此外，WUA普遍面臨工程渠系完好率低的問題，除部分項目推動建立協(xié)會并由項目資金引導整治外，多數(shù)為斗渠下直接移交，有些甚至成為地方政府轉(zhuǎn)嫁成本和“甩包袱”的便利途徑。

3.農(nóng)田水利設施具有準公共物品屬性，市場導向的投入缺乏長效動力機制。農(nóng)田水利設施一旦建成，其受益范圍內(nèi)用水戶無論是否承擔建設和維護成本，均可通過農(nóng)田水利設施獲取灌溉用水，農(nóng)戶具有很強的“搭便車”激勵；并且，在可用水量有限的情況下，區(qū)內(nèi)用水戶之間存在用水競爭。而受農(nóng)業(yè)灌溉本身“靠天吃飯”的季節(jié)性、農(nóng)戶耕作決策、作物生長規(guī)律等因素影響，農(nóng)田水利設施所提供的灌溉服務具有天然的供需不穩(wěn)定性特征，加之務農(nóng)機會成本上升所致的灌溉依賴性弱化、以及鄉(xiāng)村社會失序下的農(nóng)戶灌溉合作困境等，均使水費收取遭遇高昂成本。此外，農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在國家發(fā)展中具有基礎保障地位，每逢春灌或旱季、尤其遭遇旱災等自然災害，一旦灌溉用水矛盾突出，政府往往以行政命令方式組織放水。顯然，追求利潤最大化的市場經(jīng)營主體，對農(nóng)田水利投入缺乏動力。

我國農(nóng)田水利治理機制創(chuàng)新：新型網(wǎng)絡合作治理結(jié)構(gòu)

“十二五”期間，我國整體經(jīng)濟社會既面臨全新的戰(zhàn)略發(fā)展機遇，又處于縱深改革和疾速轉(zhuǎn)型的復雜環(huán)境。農(nóng)田水利也因此被賦予新的功能內(nèi)涵：一是水資源短缺和人地矛盾加劇，客觀上要求農(nóng)田水利由勞動密集型轉(zhuǎn)向資金技術密集型。傳統(tǒng)的依靠農(nóng)民群眾投工投勞的“人海戰(zhàn)術”將發(fā)生根本性變化，〔9〕轉(zhuǎn)而強調(diào)以現(xiàn)代科技和先進工業(yè)裝備改造農(nóng)田水利設施，如廣泛應用節(jié)水灌溉、水資源循環(huán)利用等技術，需要更加充足的資金投入、更為專業(yè)的規(guī)劃設計，以及現(xiàn)代化的建筑材料、機械化的施工作業(yè)、市場化的組織管理，以此提高農(nóng)田水利整體防災減災能力和灌溉用水效率。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中，城鄉(xiāng)關系特別是農(nóng)村內(nèi)部社會將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素互通互融的體制性壁壘日漸消除，農(nóng)村勞動力的就業(yè)機會和收入結(jié)構(gòu)多元化發(fā)展，農(nóng)民對農(nóng)田水利的依賴性降低，主動投入農(nóng)田水利缺乏動力；農(nóng)村內(nèi)部出現(xiàn)新的社會分層甚至分化，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村灌溉共同體瓦解，亟需創(chuàng)新農(nóng)民合作組織和規(guī)范。同時，在當前農(nóng)田水利巨額欠帳且須向資金技術密集型轉(zhuǎn)向、國家已然具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”基礎條件的現(xiàn)實語境下，采取“民辦公助”、“一事一議”方式開展農(nóng)田水利工作是否具有普遍適用性，值得慎思。三是政府逐漸從“全能型”向“服務型”轉(zhuǎn)型，勢必要求各級政府以“依法治國、依法行政、民生為先”為行動準則。相應地，農(nóng)田水利各項工作也須納入法制化軌道。傳統(tǒng)的依靠行政命令與宣傳發(fā)動組織農(nóng)民群眾無償投工投勞等方式，在現(xiàn)行環(huán)境下，既無法可依，也顯得組織動員乏力。作為一種回應，農(nóng)田水利亟需創(chuàng)新治理機制。單純的政府大包大攬，或以農(nóng)民主體為依托，或期望社會市場性投入，均非制度替代“良方”。適應新形勢的更優(yōu)替代制度設計，應該是構(gòu)建政府、農(nóng)民和市場三方力量共同介入的“新型網(wǎng)絡合作治理關系”?！?0〕

1.農(nóng)田水利的公益性、基礎性和戰(zhàn)略性，客觀上要求政府的職能回歸。政府須承擔起農(nóng)田水利治理中的應盡之責。一要按“財權—事權”對等原則，建立小型農(nóng)田水利中央—地方共同負責制，逐年加大各級財政投入，尤其是加大省級以上政府特別是中央政府的投入比例；二要扭轉(zhuǎn)“重樞紐、輕田間”的投入偏向，加大對農(nóng)田水利的直接投入；三要整合部門交叉職能和分散資金，改變“多龍治水”格局，形成以縣為單位統(tǒng)一編制農(nóng)田水利規(guī)劃并據(jù)此實施項目的統(tǒng)籌機制。但回歸并不意味著包攬到底。作為復雜的系統(tǒng)工程，不同功能、受益范圍、設施配備的農(nóng)田水利，其公益性有強弱之分，因此，需合理界定政府與農(nóng)民的責任，實施分類分層治理。國際通行的做法，是農(nóng)民負責承包地內(nèi)設施建管，之外的設施則屬于農(nóng)業(yè)公共基礎設施，政府負有主要供給責任。這實際上也是城鄉(xiāng)基礎設施均等化的過程。

2.農(nóng)田水利設施天生就與受益群體農(nóng)民的合作治理相捆綁，客觀上要求重構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序和灌溉共同體。這種重構(gòu)，一方面是農(nóng)民群體內(nèi)蘊自發(fā)的生長、壯大過程。農(nóng)民用水者協(xié)會等自治改革方向值得肯定，但關鍵在于尋找新的利益鏈接將“原子化”〔11〕的農(nóng)民重新組織有序。利用當前農(nóng)村經(jīng)濟體制改革催生的新型集體經(jīng)濟組織，以及由此促動生發(fā)的農(nóng)村民主治理創(chuàng)新機制，建立符合市場經(jīng)濟的產(chǎn)權分割機制、成本—收益權衡、投入兌現(xiàn)方式以及意愿表達形式的新型組織體系和利益扭合關系，實現(xiàn)農(nóng)田水利治理與鄉(xiāng)村其他經(jīng)濟利益的整合捆綁，重構(gòu)鄉(xiāng)村灌溉共同體，將是可行的創(chuàng)新方向之一。如成都農(nóng)村產(chǎn)權制度改革進程中茁壯成長的各類以村為單位的農(nóng)業(yè)合作股份有限公司、土地合作社、專業(yè)合作社等新型集體經(jīng)濟組織，以及農(nóng)民因經(jīng)濟利益誘致而自發(fā)構(gòu)建的具有“草根”意味、完全以公共選擇機制為基礎的“新三會”（議事會、監(jiān)事會和公共資源管理委員會），均可資利用和借鑒。與此同時，政府也需對鄉(xiāng)村秩序重構(gòu)進行大力投入。韓國“新村運動”，政府除直接向鄉(xiāng)村提供基礎建設財政資助外，還致力于以立法形式為“新村運動”提供強制性的組織和制度保障，并大力扶持鄉(xiāng)村社會資本構(gòu)建，廣泛培訓中堅農(nóng)民，充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用開展以自治為基礎的新村建設。韓國的成功經(jīng)驗，為政府指引了可行的方向：以行政力量強勢介入的自上而下的“運動式”動員組織形式，不可避免地使農(nóng)民“被組織化”，而主要借助經(jīng)濟杠桿、意識形態(tài)教育和文化啟蒙等引導式手段，自下而上地“內(nèi)生性”培育扶持，才最具效率和可持續(xù)性。

3.市場主體是發(fā)展農(nóng)田水利不可或缺的有益補充和中間連接力量，客觀上要求創(chuàng)新利益分享機制以吸引多方市場力量投入。這可能涵蓋稅收、投資和產(chǎn)業(yè)引導等諸方面，旨在建立有效的利益分享和補償機制，藉以改善市場投入主體的激勵。如：對具有公益性質(zhì)的農(nóng)業(yè)水費收入免稅；對同時兼有但總體占比較低的非農(nóng)用途供水盈利的稅收適當返還，并作為農(nóng)業(yè)供水公益金；建立合理的農(nóng)業(yè)水權無償轉(zhuǎn)讓補償機制，將工業(yè)和城市生活用水的市場性收益部分返還農(nóng)田水利建管，以此補償因制度性優(yōu)先保障工業(yè)和城市居民用水所致的公平欠缺；對干旱年份農(nóng)業(yè)休耕造成的農(nóng)民損失適當補償，等等。也可借鑒高速公路等基建項目的成功經(jīng)驗，嘗試在合理界定項目公益性強度的基礎上，探索政府、市場相結(jié)合的金融支持建管模式，嘗試政府資本金投入引導、長期低息信貸支持、部分經(jīng)營性/準經(jīng)營性項目多渠道市場融資等多元投融資經(jīng)營模式。此外，2011年中央1號文件明確規(guī)定從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設，如若落到實處，農(nóng)田水利發(fā)展將獲得數(shù)量可觀的投入保障。但是，“土地出讓收益”與“土地出讓金”之間存在實質(zhì)區(qū)別，客觀上增大了政策的落實難度。直至2013年4月，財政部和水利部才聯(lián)合下發(fā)《中央財政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設資金使用管理辦法》（財農(nóng)〔2013〕14號），對規(guī)范和加強中央財政統(tǒng)籌從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設資金使用管理提出具體實施意見，以期落實資金、提高資金使用效益，各地方相應實施細則也逐步確立。這項被公認為2011年中央1號文件最高“含金量”政策的最終績效，還有待各地方政府的切實落實及其有效監(jiān)管。與此同時，應加快農(nóng)田水利長效建管的法制化進程，更多地以市場手段為主導建立起區(qū)域間合理的利益補償機制。（本文作者：胡雯 單位：中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟教研部）