水利建設地方配套資金調查

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根據(jù)國家水利投入政策，國家批復的水利工程省級以上資金一般占70%，30%的資金需要市級以下地方財政配套，區(qū)域性水利工程地方配套資金比例更大，所以隨著水利投入增加，地方配套資金的壓力同時增加。2012～2014年江蘇省盱眙縣國家批復的水利工程累計投入64495萬元，需要縣級配套18927萬元。盱眙縣通過社會融資，三年累計配套水利建設資金11304.6萬元，基本滿足工程建設的需要。為對淮安市水利建設地方配套資金和社會融資提出指導性意見，筆者對盱眙縣水利融資工作進行了調研，走訪縣財政局、水利局、天源水務投資有限公司及有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、農經站和水務站等單位，具體情況如下：

一、盱眙縣水利建設融資的形式

1.減免費用折資

水利工程建設過程中，在政策允許的情況下，通過合法的程序對工程建設應該支付的費用實行減免或優(yōu)惠政策，降低工程建設成本，如土地復墾、林木賠償、青苗賠償、工程占地賠償?shù)龋瑢Ρ粶p免的費用進行計價，計入水利工程投資。

2.投勞折資

投勞折資是指投勞單位組織群眾直接參與工程建設，對付出的勞動或機械消耗完成的工程量進行計價，計入水利工程投資。隨著經濟社會的發(fā)展，該項籌資方式發(fā)生了根本性的變化。投勞折資工程越來越少，主要原因是農村勞動力缺乏。

3.投物折資

投物折資是指投物單位發(fā)動地方群眾，向水利建設單位提供工程建設所需要的地產物資，主要包括木材、磚、灰、砂、石等，對投入的物資進行計量、計價，計入水利工程投資。

4.社會融資

建設單位對整個在建工程的概算執(zhí)行情況進行分析評估，預計概算批復工程做完扣除省級以上資金有多少缺口，據(jù)此動用社會融資的渠道，如銀行抵押貸款、發(fā)行小企業(yè)債券等，保證概算批復建設內容的完成和建設資金的支付，是盱眙縣水利建設的主要籌資渠道。

5.采用PPP的形式引進社會資本

采用建設—經營—移交的投資方式吸收外資，批準特許經營權并進行財政補貼，經營期滿后政府收回水利工程。以上1～3項是傳統(tǒng)的水利建設地方配套資金的形式，財務核算只是增加建設成本和基建撥款，受客觀條件所限，數(shù)量有限，核算較為粗糙；4～5項是社會融資，有效緩解了地方財政配套資金的壓力，符合《國家發(fā)改委財政部水利部關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發(fā)改農經〔2015〕488號）文件精神的要求，是現(xiàn)代水利建設融資的新途徑。

二、盱眙縣水利部門社會融資措施

1.成立國有資本公司，打造政府融資平臺

為克服水利基礎設施建設配套資金的瓶頸制約，盱胎縣主要領導提出了“將水利事業(yè)做成水利產業(yè)，最后形成水利資本”的設想，其目的就是利用現(xiàn)有水利資源吸收社會資本投入水利建設。盱眙縣于2009年成立縣天源水務投資有限公司（以下簡稱天源水務公司）。該公司是盱眙縣水務局控股的政府融資平臺，幾經注資天源水務公司注冊資本達到61000萬元。公司成立以來資產和融資規(guī)模不斷擴大，社會效益凸顯。截至2014年12月底，擁有資產總額206796萬元，實現(xiàn)凈資產76480.70萬元，累計對外融資達56800萬元，為縣水務局實施的水利工程建設提供縣級配套資金18875.25萬元（含縣級水利工程），用于建設縣污水處理廠等公益性工程資金達17979.75萬元。

2.以土地為依托，爭取銀行貸款

（1）以商業(yè)用地作為抵押，向商業(yè)銀行申請貸款。2012年盱眙縣以鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施飲水安全項目為載體，向中國建設銀行辦理了為期5年的15900萬元的中長期項目貸款；2013年以中小型水庫除險加固工程為載體，向江蘇銀行辦理了為期2年的5800萬元項目貸款；2013年9月以農村水利重點縣工程為載體，向中國民生銀行辦理了為期1年的流動資金貸款2600萬元；2014年3月以小型水庫除險加固工程為載體，向農村商業(yè)銀行辦理為期一年的流動資金貸款2500萬元。累計向金融機構融資26800萬元。（2）面向社會融資，發(fā)行私募債券。2013年天源水務公司與上海某證券公司合作，在上海證券交易所成功發(fā)行為期3年的總額為30000萬元的中小企業(yè)私募債券（以下簡稱私募債券）。操作過程如下：聘請社會中介機構對天源水務公司資產、財務收支情況和收益、營運、未來發(fā)展情況進行審計和評估，上海某證券公司根據(jù)審計和評估結果確認發(fā)行債券的額度，并要求相關單位提供擔保。上海某證券公司向上海證券交易所提交天源水務公司擬發(fā)行30000萬元私募債券的方案；經上海證券交易所派員復核、檢查認可，上述債券資金于2014年1月和2014年4月已分批全部到位。

3.水利項目采用PPP機制，引進社會資本

為加快推進水利建設項目，盱眙縣人民政府（以下簡稱甲方）引入北控（中國）投資有限公司（以下簡稱乙方）參與該縣城東水務項目投資、建設及營運。甲乙雙方簽訂了《盱眙縣城東水務項目投資協(xié)議》。協(xié)議的主要內容如下：項目名稱：新建盱眙縣城東自來水廠。設計規(guī)模20萬t/d。投資方式采用建設—營運—移交即PPP投資方式，甲方授予乙方在工程范圍內30年供水特許經營權，乙方在特許經營期內負責投資建設和經營城東水廠及特許經營合同范圍內的供水業(yè)務。期滿后，城東水廠及配套管網無償交給甲方。乙方保證有足夠的資金和技術支持，滿足工程建設需要。水價按價格主管部門核定執(zhí)行，乙方享受招商引資優(yōu)惠政策。該合同于2014年8月簽訂。乙方資金3240萬元全部到賬，現(xiàn)在合同運行良好。

三、體會

1.傳統(tǒng)的群眾自籌資金管理辦法

在一定范圍內仍可使用過去水利工程建設大多是發(fā)動群眾，群眾出力、出物或損失其應得的利益，減少工程建設成本支出等行為，折算為配套資金，如減免費用折資、投勞折資、投物折資等方法，現(xiàn)在一定范圍內仍可繼續(xù)使用。

2.借鑒盱眙縣水利融資經驗，鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營

（1）根據(jù)《國家發(fā)改委財政部水利部關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》文件精神，各縣區(qū)成立“水利工程建設營運改革領導機構”，并開展實質性的工作。選擇一批工程通過股權轉讓、委托經營、整合改制等方式，吸引社會資本。各縣區(qū)水利系統(tǒng)可對現(xiàn)有的水利工程進行篩選，將優(yōu)質的特別是有明顯經濟效益的水利工程集中起來，采用對社會出讓、委托經營等方式。

（2）推廣盱眙縣的融資經驗，以水利資產為基礎，以商業(yè)用地、旅游用地為依托，以水利建設項目為載體，做大融資平臺，不斷擴大融資主體的資本，爭取信貸資金，發(fā)行債券，吸收社會資本。

（3）新建的經營性水利項目采用PPP形式。建立健全PPP運行機制。鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與水利工程建設營運。如農村飲水安全工程、灌排工程、水力發(fā)電、航運工程等。盱眙縣的做法基本符合《國家發(fā)改委財政部水利部關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》文件精神。存在的不足：盱眙縣取得的商業(yè)銀行貸款、發(fā)行私募債券均是由天源水務公司作為債務人，籌資時與縣財政部門關聯(lián)性不突出，在資金使用時天源水務公司將籌集的工程資金轉于縣財政局，由縣財政局再轉于水利建設單位。采用PPP形式的項目合同條款中規(guī)定：“乙方的設計、建設、勘察及監(jiān)理單位應具備相應資質，并應經過甲方同意”，與發(fā)改農經〔2015〕488號文件規(guī)定的“特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標”不一致。

3.充分利用農業(yè)發(fā)展銀行專項過橋貸款，拓寬水利融資新途徑

各級水利部門應該認真學習、領會、應用《水利部、中國農業(yè)發(fā)展銀行關于專項過橋貸款支持重大水利工程建設的意見》文件精神，該文件規(guī)定：凡是納入國家投資計劃和地方財政預算（計劃）的172項重大水利工程，憑相關的批復文件按照規(guī)定的程序均可取得中國農業(yè)發(fā)展銀行信用貸款，貸款的期限原則不超過3年且利息優(yōu)惠。農發(fā)銀行、借款人、財政部門和水利部門共同簽訂資金監(jiān)管四方協(xié)議，對貸款的使用實施監(jiān)管。

四、建議

1.縮小地方配套資金的比例，取消流域性水利工程地方配套資金

國家和省級在水利建設地方配套資金方面，對經濟落后地區(qū)在政策上作相應的傾斜，對于區(qū)域性水利工程建設應縮小配套資金的比例。對于流域性水利工程的建設和整治，應該取消下游地方財政配套資金，因為流域性工程基本都是“客水”過境，當?shù)厝罕娺B年為之防汛抗洪，付出大量的財力物力，再要下游負擔建設或整治資金，地方財政難以承受。

2.地方配套資金多管齊下，切實減輕地方財政負擔

水利建設投資原則是“誰受益，誰負擔”。在農田水利、飲水安全、縣鄉(xiāng)河道治理、中小河塘治理等工程建設中，首先收益的是廣大農村群眾，而且是直接的受益者。按水利投入的原則，直接收益的群眾承擔水利建設配套資金的任務，不能視為增加群眾負擔，應該視為“水利為社會，社會辦水利”。地方政府按一定方法將縣級應該配套的資金扣除縣鄉(xiāng)級財政配套后的余額，按照一定的比例分攤到群眾個人，出臺指令性文件，緩解縣級以下地方財政配套壓力，確保配套資金足額到位，為水利建設提供有力保障。

3.群眾籌資納入制度化管理

對于農民直接受益的如農田水利、飲水安全、縣鄉(xiāng)河道治理、中小河塘治理等區(qū)域性水利工程，市級以下水利建設配套資金按30%計算，扣除市縣鄉(xiāng)級配套以后，農民配套資金估算在10%左右。工程受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口每人按100元計算，納入制度化管理，每年可以籌資幾百萬元，可以滿足幾千萬元水利工程建設需要，緩解地方財政的配套壓力。

作者：徐志敏 孫惠玲 單位：江蘇省淮安市水利局