農(nóng)村水利建設管理機制研究

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摘要：結合莆田市農(nóng)村水利建設管理現(xiàn)狀，分析了農(nóng)村水利建設管理過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)與問題，提出建立良好的投入、管理、運行機制，健全項目建設程序和建設管理監(jiān)督體制等對策建議，為莆田市全面深化農(nóng)村水利改革、有效實現(xiàn)農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關鍵詞：農(nóng)村水利；建設管理；機制；莆田市

農(nóng)村水利事關廣大人民群眾切身利益，是全面建成小康社會的重要組成部分，是加快推進城鄉(xiāng)一體化的重要抓手。長期以來，福建省莆田市農(nóng)村水利建設管理堅持貼近民生、貼近基層、貼近實際，在改善廣大農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活條件上發(fā)揮著不可替代的作用，在促進糧食連續(xù)增產(chǎn)、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村和諧穩(wěn)定上作出積極貢獻。隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，莆田市主動對接國家資金投向，謀劃生成項目，爭取上級資金的支持，加快推進全市農(nóng)村水利建設管理工作和新型城鎮(zhèn)化建設，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，逐步實現(xiàn)“百姓富、生態(tài)美”。

一、莆田市農(nóng)村水利概況

莆田市農(nóng)村水利建設以中央、省級財政投入為主，以市級、縣區(qū)財政配套為輔。在2012年水利普查中，全市共建成小（2）型以上水庫219座，總庫容5.4億m3；建成塘壩6472座，其中大型水庫2座、中型水庫8座；建成引水工程1482處，引水規(guī)模99.46m3/s；建成提水工程1640處，提水規(guī)模14.87m3/s，年供水量16.8億m3；建成堤防554.4km（海堤274.8km、江堤279.6km），保護耕地50多萬畝（1畝=1/15hm2，下同）；建成灌區(qū)工程922個，灌溉總面積78.51萬畝，設計灌溉面積2000畝以上灌區(qū)37個。“十二五”期間，農(nóng)村水利迎來難得發(fā)展機遇，全市農(nóng)村水利基礎設施逐步完善，民生水利統(tǒng)籌發(fā)展。一是農(nóng)村飲水安全全面提升。按照“鞏固成果、提升水平，注重質量、確保安全”總要求，在基本實現(xiàn)“村村通、戶戶用”基礎上，統(tǒng)籌使用上級補助資金，統(tǒng)一規(guī)劃自來水廠，合理布設供水管網(wǎng)，由市水務集團集中建設整合區(qū)內(nèi)農(nóng)村飲水安全工程。全市共完成投資9.5億元，保證了120.1萬群眾飲水安全，超額完成43.9%。建成東圳水庫分層取水、湄洲島跨海供水第二通道等工程，重組整合國有、集體水廠12家，涉及人員1000多人、資金20多億元。二是農(nóng)田水利建設有效加強。投資3.07億元完成涵江區(qū)、仙游縣小型農(nóng)田水利重點縣建設和秀嶼區(qū)、荔城區(qū)、城廂區(qū)小型農(nóng)田水利重點縣建設各年度任務；投資1.97億元建成秀嶼區(qū)初級水利化縣和東圳灌區(qū)、萩蘆灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程；投資0.3億元建成山地水利示范片13片、面上項目106個；發(fā)展節(jié)水灌溉面積30萬畝，改造中低產(chǎn)田2.1萬畝，新增除澇面積3.2萬畝，改善灌溉面積26萬畝。三是水工程全面加固。投資4.95億元完成加固31座小（1）型水庫、150座小（2）型水庫、200座山塘；投資3.43億元完成新一輪海堤強化加固一至五期工程共42條61.68km。四是水土流失生態(tài)治理。審批開發(fā)建設項目水土保持方案49個；編制全市水土保持生態(tài)建設規(guī)劃，在書峰、社硎等9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點治理水土流失和綜合治理生態(tài)清潔型小流域，完成投資0.48億元，治理面積達12.1萬畝。五是中小河流治理全面推進。投資4.94億元，完成列入全國規(guī)劃的21條中小河流治理項目，長達98km；正在推進荔城區(qū)中小河流重點縣11個項目區(qū)的河道水系連通整治項目，總長為25.5km。

二、存在問題及原因分析

①農(nóng)村飲水安全水平有待鞏固提升。雖然莆田市的飲水安全村村通工程建設取得一定成效，但還存在群眾飲水衛(wèi)生安全意識薄弱、建設標準不高、水源保證率不高、供水入戶率未達到100%、市水務集團對民營水廠整合進展不力、相關縣區(qū)重視不夠等問題。②農(nóng)田水利基礎設施建設有待加快。雖然全市大中型灌區(qū)進行續(xù)建配套與節(jié)水改造，但大部分農(nóng)田水利工程運行時間長，設施老化，帶病運行，部分渠堤邊坡不穩(wěn)定，渠道滲漏嚴重。特別是灌區(qū)末級渠系問題尤為突出，末級渠系大多數(shù)為基層社隊自建自管的土渠，渠道后續(xù)投入不足，部分已襯砌渠段管護投入不足，破損滲漏嚴重，造成渠尾無水灌溉，部分地方出現(xiàn)毀渠棄灌現(xiàn)象，灌溉水利用效率不高,水資源浪費嚴重。③農(nóng)村水利基礎設施管理有待進一步加強。重建輕管現(xiàn)象長期存在，建后運行管護機制尚未真正建立。大部分農(nóng)村水利基礎設施產(chǎn)權界定不清，產(chǎn)權和責任主體不明確，導致部分工程使用壽命和使用效率大幅度降低。農(nóng)民真正參與公益性強的小型農(nóng)田水利基礎設施管護的積極性并不高，工程運行管理和維護責任難以真正落實，農(nóng)村水利基礎設施建后的效益難以發(fā)揮。④農(nóng)村水利投入有待進一步加大。農(nóng)村水利基礎設施薄弱，其根本在于投入不足和投資結構不合理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低，直接影響了一些地方政府投入農(nóng)村水利的積極性。水利、農(nóng)業(yè)、國土資源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧和移民等部門未能統(tǒng)籌安排水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、土地整理等項目中的農(nóng)田水利建設，且市、縣區(qū)財政投入不足，影響項目建設進度；社會資金不愿投入，融資難；群眾投工投勞不足，缺乏熱情。特別是工程建后管護配套資金落實不到位，直接影響到工程效益的發(fā)揮。⑤基層水利服務體系有待進一步健全。全市雖然設置基層水利工作站42個，落實編制137人，在崗人數(shù)116人，但是基層水利工作站大多以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主，人員關系移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，水利部門對水利工作站只是業(yè)務指導的關系，這種分散分割的管理模式帶來了人員難以調配、職能難以發(fā)揮、人才難以留住、隊伍難以管理等諸多弊端。同時，已建農(nóng)民用水戶協(xié)會大都掛靠在村委會，缺少運行經(jīng)費，影響了工作的積極性。

三、對策與建議

農(nóng)村水利工程數(shù)量多、分布廣，建設管理難度大，當前又是水利基礎建設的大好機遇，農(nóng)村水利建設呈現(xiàn)出持續(xù)快速發(fā)展的良好勢頭，因此必須建立一套良好的投入、管理、運行機制，健全項目建設管理程序和監(jiān)督體制，提高農(nóng)村水利建設管理水平，使水利工程能夠長期發(fā)揮效益。

1.2016—2018年加快農(nóng)村水利工程建設

①建設飲水安全鞏固提升工程，保障供水安全。按照水源相連、管網(wǎng)相通、布局合理、水質安全、管理科學的要求，大力實施農(nóng)村飲水鞏固提升工程38個，解決飲水安全提質增效升級的農(nóng)村人口數(shù)128萬人，農(nóng)村自來水普及率達98%，農(nóng)村集中式供水人口比例達90%，加快農(nóng)村飲水安全水質檢測中心建設和加強水源地保護，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化、農(nóng)村供水城市化。全面建成市第三水廠、媽祖城水廠、埭頭水廠及配套管網(wǎng)、南日島供水第二通道、湄洲島供水第一通道修復等供水工程；全面改造、升級、聯(lián)網(wǎng)供水管網(wǎng)500km，覆蓋全市沿海、平原、海島鄉(xiāng)村；山區(qū)分散式供水工程按要求全面配備、使用和運行管理水質凈化和消毒設施設備。②建設農(nóng)田水利基礎設施工程，服務農(nóng)業(yè)發(fā)展。堅持集中連片綜合治理原則，加快秀嶼區(qū)、荔城區(qū)、城廂區(qū)中央小型農(nóng)田水利重點縣建設，改善灌溉面積16萬畝，新增有效灌溉面積2萬畝，全面實施區(qū)域規(guī)模化高效節(jié)水灌溉；加強灌區(qū)末級渠系建設和田間工程配套，建設20個現(xiàn)代中、小型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項目灌溉面積6萬畝，農(nóng)田高效節(jié)水灌溉面積4萬畝，山地水利設施100片2萬畝，促進旱澇保收高標準農(nóng)田建設，基本解決農(nóng)田水利“最后一公里”問題。③建設農(nóng)村河塘綜合整治工程，改善人居環(huán)境。堅持山水林田路綜合治理、系統(tǒng)治理，加快推進安全生態(tài)水系建設，全面推進農(nóng)村河塘綜合整治170km，綜合治理9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)水土流失面積27km2，建成水土保持生態(tài)村3個，建設重要水源地生態(tài)清潔小流域，全面改善農(nóng)村水環(huán)境，基本實現(xiàn)“河暢、水清、岸綠、安全、生態(tài)”。④建設防洪排澇保安工程，確保安全運行。堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理、分片實施的原則，加快木蘭溪全線105km干流及主要支流綜合整治，建設集擋潮、蓄淡、生態(tài)于一體的寧海閘工程，改善木蘭溪主城區(qū)河段水環(huán)境；加快建設萩蘆溪防洪治理工程；建設玉湖、東陽湖、木蘭湖、江東湖等滯洪區(qū)和石門澳、石象、前海、東吳園區(qū)、媽祖城等沿海防洪排澇滯洪區(qū)；完成東圳、東方紅等水庫除險加固任務；新建和加固媽祖城、巖下、赤岐、東林等海堤23條58.35km；建設大東溪、院里溪等2個山洪溝治理項目8.5km，全面實現(xiàn)海堤、水閘、水庫達標建設和安全運行，建設農(nóng)村水利信息化系統(tǒng)，基本建立防洪減災工程體系。

2.健全完善農(nóng)村水利管理制度

市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應樹立“建管并重”意識，在加快農(nóng)村水利工程建設的同時，進一步健全完善農(nóng)村水利管理制度，切實做到農(nóng)村水利工程產(chǎn)權清、責任明、管護實，著力解決水利工程管理“最后一公里”的問題，確保每一處農(nóng)村水利工程都能建得成、管得好、用得起、長受益。要落實農(nóng)村飲水安全保障政府主體責任和行政首長負責制，嚴格跟蹤問效，切實強化責任制的剛性約束。要建立健全“河長制”，切實落實河長、河段長牽頭管水職責，建立河道保護管理機制，成立專門巡河督導組織，做到管理范圍、職責、內(nèi)容、資金、監(jiān)管“全覆蓋”，確保責任到人、有水必管、不留死角。要落實好小型農(nóng)田水利工程管護主體，全面提升全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站服務能力，加快培育、發(fā)展和指導農(nóng)民用水戶協(xié)會，嚴格用水計劃，落實農(nóng)村飲水工程、農(nóng)田水利基礎設施的管護措施，全面推進依法管水。要探索管護模式，因地制宜探索專業(yè)化集中管理、物業(yè)化打包管理、企業(yè)化經(jīng)營管理等多種管護模式。要大力推廣應用新技術、新工藝、新材料、新設備，大力發(fā)展滴灌、微噴、滲灌、噴灌等現(xiàn)代化的節(jié)水灌溉技術。

3.探索多措并舉的農(nóng)村水利投入機制

莆田市要有效利用國家加大水利投入的機會，積極爭取上級資金，建立政府主導、部門協(xié)作、市場推動、社會參與的多元化和多形式投入機制。落實農(nóng)村水利財政投入主體責任，每年從土地出讓收益提取10％農(nóng)田水利建設資金中安排1000萬元、縣（區(qū)）財政配套1000萬元，專項用于農(nóng)村水利設施建設和管理投入，充分發(fā)揮財政資金經(jīng)濟杠桿和引導作用，帶動村集體、農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)民用水者協(xié)會、種田大戶及農(nóng)戶等投入小型農(nóng)田水利建設。落實管護經(jīng)費，通過農(nóng)民自籌、農(nóng)業(yè)水費由縣區(qū)財政直接補貼支付和爭取上級專項管護資金等方式，保障基層水利管護巡查人員的薪酬；通過爭取上級專項資金補助用以在日常運行管理中對發(fā)現(xiàn)問題進行維修、加固等。要利用中央實行量化貨幣寬松政策支持水利建設的有利時機，加大信貸融資；采取購買服務、探索PPP等籌資模式，吸引社會資本參與水利建設、管護和運營。要加強資金監(jiān)管，杜絕挪用、截留資金等行為，做好廉政風險防控工作，確保農(nóng)村水利資金規(guī)范科學管理、合理高效使用。

4.創(chuàng)新機制深化農(nóng)村水利改革

莆田市委、市政府高度重視農(nóng)村水利工作，把農(nóng)村水利作為農(nóng)村基礎設施建設的重點任務，把深化改革作為水利發(fā)展的新動力，填平農(nóng)村水利“最后一公里”的溝溝坎坎。①下放管理權限。除因建設跨流域、跨區(qū)域涉水工程或需上升國家、省級立項，確需由市級審批外，農(nóng)村飲水安全、水庫和海堤除險加固、農(nóng)電技改、水土保持等水行政審批事項能下則下，下放由縣區(qū)負責審批，市級加強監(jiān)管服務。②整合涉水資金。市、縣區(qū)政府要整合發(fā)展改革、財政、水利、農(nóng)業(yè)、國土資源、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧和移民等部門資金，按照農(nóng)田水利規(guī)劃，統(tǒng)籌安排水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、土地整理等項目中的農(nóng)田水利建設，因地制宜地集中連片推進農(nóng)田水利建設，提高資金使用效率。③簡化前期手續(xù)。對投資規(guī)模較小或技術要求簡單的水利項目，項目可行性研究報告和初步設計合并審批。對列入部、省級工程建設專項規(guī)劃的農(nóng)田水利項目，直接審批初步設計或實施方案。對小型農(nóng)田水利工程未涉及新增用地（用林、用海）報批的，由項目主管部門審定工程建設方案后，直接設計、施工。對于投資總額在500萬元以下、技術要求簡單的農(nóng)田水利項目，可由項目業(yè)主直接編制施工圖和工程預算，在相關行業(yè)審查同意后報發(fā)改及行業(yè)主管部門備案，作為控制投資概算的依據(jù)。對水利工程除險加固、更新改造等建設中不涉及新增用地的，不辦理土地、規(guī)劃、環(huán)評等審批手續(xù)，改為事后監(jiān)管（備案）。④統(tǒng)一委托設計。縣（區(qū)）水務局可成立項目公司作為項目前期業(yè)主，按海堤、水閘、水庫除險加固，農(nóng)村飲水安全，鄉(xiāng)村河道治理等分類別，以縣區(qū)為單位，統(tǒng)一招標投標選擇設計單位，一攬子委托項目可研、初步、施工圖等設計，縮短前期工作時間。⑤改進審批服務。在保障補償資金到位基礎上，供水管道建設涉及臨時用地的不需辦理臨時用地審批手續(xù)，工程實施后盡快恢復原貌。對于配水管網(wǎng)施工需要橫穿公路等破路的，項目業(yè)主要制定施工方案，減少交通影響，有關部門應予以支持協(xié)助，并依法免收有關費用。⑥加快水價改革。實施灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉水費財政補貼政策，完善灌區(qū)管護費用財政轉移支付，市、縣區(qū)財政各承擔一半，解決農(nóng)業(yè)灌溉水費征收難、到位率低以及水管單位管養(yǎng)經(jīng)費短缺等問題。推進原水價格保本提價，建立水價聯(lián)動調節(jié)機制，市水務集團、各水管單位配合全面梳理供水運行情況和價格成本情況，制定提價方案，建立穩(wěn)定的水利工程建設投入機制。

5.建立健全農(nóng)村基層水利服務體系

進一步優(yōu)化人員招考招聘機制，放寬政策，降低門檻，優(yōu)先錄用水利專業(yè)技術人才，充實基層水利服務機構，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作站人員。發(fā)揮水利院校作用，面向基層水利服務機構開展水利專業(yè)學歷教育，不斷提升基層機構人員學歷層次、業(yè)務素質和服務能力。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利工作標準化建設，鞏固基層水利服務體系建設成果。加強用水戶協(xié)會管理，提高農(nóng)田水利工程建后管護組織化程度。

作者：林國富 單位：福建省莆田市水利局水利管理站