PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域中的推廣問題

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摘要：ppp模式能帶動(dòng)更多社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本投入到公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)創(chuàng)新，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率或公共服務(wù)水平。但從實(shí)際應(yīng)用中，仍存在一些問題。本文就以水利建設(shè)領(lǐng)域為框架，結(jié)合實(shí)例，對(duì)ppp模式在其應(yīng)用與推廣中存在的問題展開分析，并提出幾點(diǎn)建議，希望能為相關(guān)人士提供些許參考。

關(guān)鍵詞：PPP模式；水利建設(shè)；應(yīng)用；問題；對(duì)策

引言

PPP模式是英文Public-Private-Partnership的字母縮寫，是公私合作的意思，即政府與社會(huì)資本長(zhǎng)期合作，為社會(huì)公眾提供公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。PPP模式最早由國(guó)外實(shí)踐并推廣，因其較傳統(tǒng)運(yùn)作模式有顯著優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)也被大力推廣和應(yīng)用起來。PPP模式通過簽署合同，達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、全程合作”的長(zhǎng)期合作關(guān)系，可以化解地方政府債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)；通過PPP項(xiàng)目的推廣和應(yīng)用，能帶動(dòng)更多社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本投入到公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域，推動(dòng)創(chuàng)新，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率或公共服務(wù)水平。

一、PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀

2015年5月25日，發(fā)改委、財(cái)政部、水利部聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家層面聯(lián)系的社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)第一批試點(diǎn)工作方案》，強(qiáng)調(diào)PPP模式在水利工程建設(shè)領(lǐng)域的試點(diǎn)應(yīng)用，盡快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家一系列重磅政策的推出可以看出PPP模式應(yīng)用前景可觀，所以說PPP模式在水利工程建設(shè)中的推廣和應(yīng)用將是大勢(shì)所趨，但是與大力支持和推廣形成鮮明對(duì)比的是水利建設(shè)領(lǐng)域PPP模式的應(yīng)用還剛剛起步，還算是新生事物，相關(guān)的政策、法規(guī)還不完善，相關(guān)機(jī)制尚未形成，PPP模式還處在邊實(shí)施邊探索的攻堅(jiān)階段。

二、PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用和推廣中的問題解析

2016年6月，山東省臨沂市首個(gè)水利工程行業(yè)PPP項(xiàng)目———“臨沂市沂河河灣和袁家口子水源工程PPP項(xiàng)目”正式宣告實(shí)施。臨沂市沂河河灣和袁家口子水源工程是市重點(diǎn)民生工程，對(duì)于完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。但ppp模式在實(shí)施過程中，仍存在一些問題，具體如下。

（一）水利工程大多是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，特別是一些大型民生水利工程，建成后產(chǎn)出社會(huì)效益，沒有直接收益

因此水利工程建設(shè)中存在的公益性項(xiàng)目的非營(yíng)利性、建設(shè)周期長(zhǎng)、資金需要量大、投資見效慢等固有特點(diǎn)，使以追求利潤(rùn)回報(bào)最大化為目標(biāo)的私營(yíng)部門望而卻步。投資水利建設(shè)PPP項(xiàng)目，如果沒有合理的收益預(yù)期和利益平衡，PPP模式很難在水利建設(shè)領(lǐng)域推廣和應(yīng)用。

（二）在水利建設(shè)領(lǐng)域，PPP模式的制度體系尚不完善，缺乏配套的政策法規(guī)

各地政府部門出臺(tái)的關(guān)于PPP項(xiàng)目的政策文件也不盡相同，各地PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式不規(guī)范，這也會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本在面對(duì)PPP項(xiàng)目時(shí)無所適從。PPP模式缺乏與之相應(yīng)法制保障體系，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制等等，會(huì)加大PPP項(xiàng)目在實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)甚至失控；另外民營(yíng)資本與國(guó)有資本公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境尚未建立，民營(yíng)資本融資法律法規(guī)限制更多，很難進(jìn)入到PPP項(xiàng)目的投資中，這也與PPP模式設(shè)計(jì)的初衷相違背。

（三）水利工程建設(shè)PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系尚待健全，政府監(jiān)管機(jī)制有待完善

水利建設(shè)PPP項(xiàng)目一般資金規(guī)模比較大、項(xiàng)目周期長(zhǎng)，而相應(yīng)的政府監(jiān)管缺乏針對(duì)性、專業(yè)性和系統(tǒng)性，監(jiān)管評(píng)價(jià)體系風(fēng)險(xiǎn)管控能力較弱。目前政府監(jiān)管體系大多以文件形式，沒有明確各方責(zé)、權(quán)、利，以及政府部門多頭監(jiān)管、職責(zé)不清，責(zé)任追究缺乏具體方案；政府與社會(huì)公眾信息不對(duì)稱，社會(huì)監(jiān)督作用沒有得到充分發(fā)揮，從而不能切實(shí)保證PPP項(xiàng)目監(jiān)管的有效性，容易滋生腐敗。

（四）水利建設(shè)PPP模式涉及的會(huì)計(jì)核算較為復(fù)雜

要求相關(guān)財(cái)務(wù)人員具備系統(tǒng)的金融、財(cái)稅等專業(yè)知識(shí)，熟悉相關(guān)的法規(guī)政策，而目前會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中還找不到對(duì)應(yīng)的規(guī)范。項(xiàng)目公司是否參與項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)完成后的資產(chǎn)采用何種計(jì)量方式，相應(yīng)的會(huì)計(jì)核算方式也大不相同。建設(shè)期借款費(fèi)用的資本化、建設(shè)完成后借款費(fèi)用化，都需要準(zhǔn)確地界定、計(jì)入。因此在實(shí)際操作過程中，財(cái)務(wù)人員是否勝任，會(huì)計(jì)核算處理是否得當(dāng)，都會(huì)構(gòu)成對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)甚至法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）水利工程項(xiàng)目多屬于公益性的社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施

長(zhǎng)期以來也是以公益性運(yùn)營(yíng)為主導(dǎo)，因此在廣大社會(huì)公眾中，水利公共基礎(chǔ)設(shè)施是免費(fèi)使用的意識(shí)還廣泛存在。水利建設(shè)PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)階段，由于運(yùn)營(yíng)期限長(zhǎng)，市場(chǎng)需求一旦發(fā)生變化，服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)范圍發(fā)生變動(dòng)，可能引發(fā)社會(huì)矛盾，這些都可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的失敗。

三、PPP模式在水利建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用和推廣中的改善建議

（一）水利建設(shè)

PPP項(xiàng)目要保障合理的投資收益預(yù)期。要理性看待、合理篩選PPP項(xiàng)目，并不是所有水利建設(shè)項(xiàng)目都適合做成PPP項(xiàng)目；對(duì)于有直接收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目合同中，政府部門要明確相關(guān)的定價(jià)機(jī)制，對(duì)于沒有直接收益或預(yù)期收益不足的公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，政府部門要明確投資回報(bào)方式及補(bǔ)助措施；政府相關(guān)部門應(yīng)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行投融資引導(dǎo)、推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，破解社會(huì)資本融資難題，在項(xiàng)目合同中應(yīng)明確相關(guān)財(cái)稅政策優(yōu)惠和激勵(lì)措施。

（二）規(guī)范水利建設(shè)

PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式，需要盡快啟動(dòng)PPP模式的立法工作。推行PPP模式只有遵循法律法規(guī)，才能夠走得長(zhǎng)遠(yuǎn)；建立健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益分配機(jī)制，才能使政府與社會(huì)資本的合作實(shí)現(xiàn)共贏。在推進(jìn)立法的過程中，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，督促創(chuàng)新，消除民營(yíng)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的政策、法規(guī)障礙，鼓勵(lì)符合條件的社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目投資。

（三）建立有效的監(jiān)管機(jī)制

實(shí)行跨部門聯(lián)合監(jiān)管，厘清監(jiān)管職責(zé)，針對(duì)PPP項(xiàng)目各實(shí)施階段明確監(jiān)管重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金、工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)績(jī)效等方面的監(jiān)管，在項(xiàng)目實(shí)施過程中推行科學(xué)績(jī)效評(píng)價(jià)，全程進(jìn)行專業(yè)性、系統(tǒng)性考核，落實(shí)責(zé)任追究具體實(shí)施方案，確保公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、效率和延續(xù)性。推動(dòng)多元化的監(jiān)督，推動(dòng)政府和社會(huì)公眾的信息資源共享管理，最大范圍向社會(huì)公開PPP水利項(xiàng)目合作開發(fā)的相關(guān)文件及決策交易過程，加強(qiáng)宣傳和解釋工作，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。

（四）在目前PPP模式會(huì)計(jì)核算方法還沒有相應(yīng)準(zhǔn)則的情況下

會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)可借鑒BOT模式的會(huì)計(jì)核算方法，但也要明確PPP模式與BOT模式的根本區(qū)別。要及時(shí)了解相關(guān)金融財(cái)稅政策，嚴(yán)格遵循基本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中關(guān)于會(huì)計(jì)要素的定義、確認(rèn)、計(jì)量等方面規(guī)定，研究吃透項(xiàng)目合同，區(qū)分PPP模式在成立、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交不同階段的會(huì)計(jì)核算方法，正確界定不同類型項(xiàng)目資產(chǎn)和借款費(fèi)用的計(jì)量計(jì)入方式。必要時(shí)可聘任注冊(cè)會(huì)計(jì)師做好賬務(wù)咨詢、輔導(dǎo)工作；促進(jìn)相應(yīng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則盡快出臺(tái)，規(guī)范PPP模式的會(huì)計(jì)核算方法。

（五）在PPP水利建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，改進(jìn)科學(xué)的運(yùn)營(yíng)模式

加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，提升自身綜合能力；對(duì)非營(yíng)利項(xiàng)目，政府適當(dāng)補(bǔ)償———比如政府付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)、配合開發(fā)與該特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的收益項(xiàng)目等，保障項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)中的基本收益；加強(qiáng)宣傳力度，水利公共基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)系國(guó)計(jì)民生，造福于民，其運(yùn)營(yíng)維護(hù)也需要足夠的收益來保障；為保證水利建設(shè)PPP項(xiàng)目的持續(xù)安全運(yùn)行，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確在市場(chǎng)需求，服務(wù)價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)范圍發(fā)生大幅度變動(dòng)時(shí)相應(yīng)的調(diào)整方案。

四.結(jié)束語(yǔ)

水利工程作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用愈加重要。如何充分發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化改革創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率，讓政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)雙贏，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，是目前推行PPP模式的過程中切切實(shí)實(shí)需要面對(duì)和系統(tǒng)完善的問題。

參考文獻(xiàn)：

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作者:張榮 單位:山東臨沂水利工程總公司