農村水利工程建后管理問題與模式

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摘要:農村基礎設施體系中小型水利工程占據著重要地位，在解決農田灌溉與排水問題、改善農村生態(tài)環(huán)境、提高農民生活水平及實現(xiàn)農業(yè)增產增收等方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而，自實行農業(yè)經營制度改革以來，農村水利建后管理存在許多問題，并已成為制約農民經濟發(fā)展和"新農村"建設的關鍵因素。為建立長效管理機制，保證工程效應的正常發(fā)揮，吸收農民積極參與工程管理為解決小農水建后問題的有效途徑。

關鍵詞:小農水;建后管理;問題分析;農民參與

引言

農村小型水利是保護生態(tài)環(huán)境和支撐經濟社會發(fā)展的基礎性工程，在提高農民生活水平、改善農村生產條件以及增強農業(yè)綜合生產能力等方面發(fā)揮著不可替代的作用。一直以來，以政府為主導的建后管理模式為我國農村小型水利運行的主要方式，自實行農業(yè)經營制度改革以來，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔的農村水事管理職能、作用和地位發(fā)生了顯著的改變，水利管理者的權責關系和綜合管理體系面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。實踐表明，在保障鄉(xiāng)村水利工程建后正常運行方面農戶參與的管理方式具有顯著的效益，充分調動廣大農戶參與管理的積極性對于促進水利工程的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義［1－2］。

1建后管理存在的問題分析

小型排灌站、水庫、機井、溝、壩、涵、渠、圩等為農村小型水利工程的主要類型，這些工程具有分布范圍廣、數(shù)量多、形式多樣且規(guī)模小等特征，所以又稱為小農水。近年來，“三農”問題越來越引起國家和政府的高度重視，小農水數(shù)量和建設投入資金不斷增加，然而受多種條件影響使得工程建后管理仍面臨著許多問題，具體體現(xiàn)在如下方面:1)管理體制不完善、農戶參與度低。小農水的主體為農民，農民的生產生活與小農水管理運行之間存在較為密切的關系。農村水利事業(yè)發(fā)展的基本原則為依靠農民辦水利和尊重農民意愿，然而由于農民參與認同度低且管理體制不健全，使得在建設管理時農民的主動性不高。在群眾投勞、政府投資的傳統(tǒng)模式下修建的農村小型水利工程，由集體所有建成后的產權，但市場經濟體制改革使得農民集體組織建設和管理的小農水主導地位逐漸退出，集體收益和農民分散經營間漸漸產生矛盾。對于小農水的管理決策農民不了解也很少參與其中，不再將農業(yè)水利基礎設施視為與其自身利益密切相關的工程［3－4］。2)管理運行不暢，服務不到位。規(guī)范化、科學化工程管理體系在我國農村水利工程中還比較缺乏，部分水利工程存在管理責任不落實、管理主體不明確以及運營方式單調等問題，還未形成科學、合理的管理機構和順暢的管理機制，從而使得水利工程服務不到位、管理效率較低，對此農民存在較大的意見?！坝腥擞脽o人修”和“有人用無人管”等現(xiàn)象在許多工程中較為常見，小農水可持續(xù)發(fā)展能力低且正常運行得不到保障，使得灌溉用水中漏、滴、冒、跑等現(xiàn)象普遍存在，進一步加劇了小農水老化失修的程度。部分地區(qū)甚至仍然采用串灌、大水漫灌等方式，農田用水效率低、輸水損失量大以及水資源浪費嚴重等問題突出［5］。3)基層水利員工素質參差不齊，工程管理效率低。近年來，為滿足農業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，小農水建設規(guī)模不斷擴大且工程項目逐漸增多，這對基層水利員工的管理水平和綜合素質的要求也越來越高。然而，文化程度不高、年齡結構偏大等為小農水基層水利管理組織中的普遍現(xiàn)象，部分基層水利站人員短缺且技術力量薄弱，從而對水利工程管理效率產生不利影響，難以有效提高服務管理能力。另外，有些水利管理結構既不屬于事業(yè)單位、也不像企業(yè)單位，養(yǎng)老、醫(yī)療、編制及工資等問題嚴重影響著水利人員的工作積極性，這不僅嚴重阻礙了小農水的現(xiàn)代化發(fā)展，而且顯著降低了工作效率［6］。4)重建輕管、發(fā)展失衡。面子工程、政績工程等屬性在以往的水利工程建設中較為常見，因此在工程建設除就給定了階段性、硬性指標，只要資金到位且列入規(guī)劃就要投入實施，并要求在較短時間內能夠立竿見影，快速發(fā)揮其功能效應。然而，對于工程建成后的管理往往需要投入較長時間，且涉及到的利益主體和部門較多，前期基礎性準備多、見效慢。在小農水建設中許多地區(qū)普遍存在重建輕管、重大輕笑的現(xiàn)象，這不利于小農水建成后的運行管護［7］。

2農村小型水利管理新改革

目前，國際上倡導的管理體制改革的重點內容是對農民參與農村小型水利工程的管理。一般情況下，管理體制在很大程度上決定了基礎設施的維護與管理水平。實施農民參與式管理，改變以往的專業(yè)機構大包大攬的小農水管理方式，不僅可顯著提升工程的運營效益，而且可大大節(jié)約水資源。近年來，農民參與式管理得到了國際灌排委員會、國際糧農組織及世界銀行等國際組織的重視，并作為未來提倡的發(fā)展方向。特別是近年來投資興建的許多小農水工程，都強調了要積極引導農民參與管理。實踐表明，在小農水建設管理中引導吸收農民積極參與，可為促進小農水建設管理水平提供新的發(fā)展動力［8］。1)培養(yǎng)農戶的主體意識。以農戶為單位的農業(yè)生產為現(xiàn)行家庭聯(lián)產承包制的主要模式，在農田灌溉需水時農戶擁有用水權利，可以想用水就用水，但很多情況下確沒有承擔節(jié)水、管水的義務。通過自主管理、和諧建設及民主決策等方式大力倡導受益民眾參與管理，從根本上改變受益農戶不管工程而需要工程的現(xiàn)狀，賦予他們監(jiān)督權、表決權、意識權和知情權等，在工程建設與管理中通過鄉(xiāng)規(guī)民約確立農戶的義務和權利，實現(xiàn)權責利和建管用的協(xié)調統(tǒng)一，有助于農村水利的持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)工程建后的良性運行。2)提升可持續(xù)管理能力。政府及相關職能部門負責水利工程的建設與管理為傳統(tǒng)的水利建設管理模式，該模式下公眾一般不參與小農水的建管。這一建管理念不僅難以保證建后工程的良性運行，而且易產生許多管理與建設問題。針對農村水利工程，可通過農民參與解決以往工作中因單向決策而存在的問題，建立農戶的擁有感和責任感，由此將原本難以解決的管理問題轉變?yōu)楹唵味p松的工作，促進農村水利的持續(xù)管理與發(fā)展。3)保證小農水效益的穩(wěn)定發(fā)揮。小農水具有地處偏僻、數(shù)量多和覆蓋范圍廣等特征，僅僅依據國家管理還存在較大的困難。水利部門或政府包攬的水利管理職責可通過農民參與管理，將其全部或部分轉交給農戶，由農戶積極參與小農水的管理。積極引導農戶參與小農水管理，充分調動其主動性、積極性管理可有利于促進水利工程的可持續(xù)發(fā)展和提升建后管理工作效率［9］。

3吸引農民參與管理的思路

三分在建七分靠管為小農水建設管理的基本依據，因此工程的關鍵是管，基礎是建。目前，我國大部分小農水工程處于無人管理或管理不到位的狀態(tài)。吸收農民參與小農水建后管理并充分發(fā)揮農民的主觀能動性，不僅符合新形勢下現(xiàn)代化農村水利的建設發(fā)展要求，而且是加快實現(xiàn)小農水建設管理升級的有效途徑。1)加大宣傳，增加積極性。直接為“三農”服務為農村水利工程的主要任務，農戶作為工程的受益主體，理應更加愛護、珍惜小農水。各級政府應做好節(jié)約用水、有效利用的宣傳，通過網絡、電視、廣播和報刊等媒體增強農民參與的主動性［10］。2)進一步明確產權主體。根據誰投資、誰受益的原則加快小農水產權制度改革，為充分發(fā)揮工程效益要落實管理維護義務，搞好經營權。采取村委會集體管理、租賃、拍賣、承包、股份合同制及農戶用水者協(xié)會等多種方式，因地制宜的選擇合適的管理運行模式，激發(fā)農戶主動管理小農水的積極性。3)健全農民參與管理體制。目前，對于小農水建后管理研究還處于探索階段，為確保農民參與管理這一模式的穩(wěn)定發(fā)展必須建立完善的保障制度，如合同檔案的完善確保小農水工程的規(guī)范操作和完善運行［11］。4)加快出臺激勵政策。國家要加快形成長效管理機制，對于小農水的建設設立專門的資金機構。建立以獎、先建后補的水利運行機制可大大調度農民參的積極性，農田水利建設要按照竣工驗收、先期實施和按時補助的原則逐步轉變先補后建的做法，通過先建后補調動農民參與建設的主動性;農田水利建設要結合小農水的建設標準、工程規(guī)模及其類別采取合適的獎勵方法，改變下達計劃后實施和國家先投入資金的傳統(tǒng)做法。按照統(tǒng)分結合的原則，構建適應性治水體系從而提高農田水利直接參與者、使用者、管理者以及利益相關者之間的協(xié)同作用，充分發(fā)揮各方的主觀能動性與積極性。通過以獎機制調動農民主動參建的積極性。另外，為保證農戶參與小農水管理的權益還要出臺相關的政策法規(guī)［12］。

4結論

在農村基礎設施建設中小型水利工程占據著重要地位，小農水在調節(jié)區(qū)域水資源分布、改善當?shù)厮麠l件以及促進農業(yè)穩(wěn)定高產等方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而，市場經濟體制改革使得農民集體組織建設和管理的小農水主導地位逐漸退出，集體收益和農民分散經營間漸漸產生矛盾。對于小農水的管理決策農民不了解也很少參與其中，小農水建后管理問題已成為制約農田水利可持續(xù)運行和工程效應發(fā)揮的關鍵。結合小農水建設管理目標，通過采取科學規(guī)劃建設項目、加大工程投資，建立小農水建設以獎代補、先建后補激勵機制，建設監(jiān)管保證和質量監(jiān)督體系等措施，可為小農水工程的持續(xù)發(fā)展和正常效益的發(fā)揮提供保證。

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作者：王健 單位：遼寧省朝陽縣水利勘測設計隊