水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置思考

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摘要：在分析我國水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置環(huán)境和條件變化的基礎(chǔ)上，認為原有“堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”的思路已不能完全適應(yīng)當前的移民需要。提出了創(chuàng)新農(nóng)村移民生產(chǎn)安置思路：堅持依法移民、依法安置、依法補償?shù)脑瓌t；因地制宜選擇生產(chǎn)安置方式，重視移民社會保障，多途徑、多渠道安置移民；強化移民產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保障發(fā)展；統(tǒng)籌整合，銜接國家發(fā)展戰(zhàn)略；淡化“生產(chǎn)安置人口”，側(cè)重恢復(fù)土地功能和價值等。最終，確保農(nóng)村移民“穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”。

關(guān)鍵詞：水利水電工程；農(nóng)村移民；生產(chǎn)安置；思路

水利水電工程建設(shè)征地對涉及區(qū)域的農(nóng)村地區(qū)影響較大，特別是需要征收當?shù)剌^大面積的耕地、園地的地區(qū)?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償和移民安置條例》（簡稱《條例》）第十三條規(guī)定，按照“以農(nóng)為主”的原則妥善安置水利水電工程農(nóng)村移民。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村居民的生產(chǎn)條件得到改善、收入來源多樣、心理預(yù)期變化較大，前期關(guān)于農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的原則和思路應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展情況進行調(diào)整［1］。筆者結(jié)合水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置實際情況，對生產(chǎn)安置的環(huán)境和條件、生產(chǎn)安置思路和方向進行分析并提出意見和建議。

1安置環(huán)境與條件變化明顯

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，水利水電工程建設(shè)征地移民安置工作環(huán)境、涉及的農(nóng)村地區(qū)和居民特點已發(fā)生較大變化。（1）農(nóng)村居民收入來源多樣化，種植業(yè)收入占比越來越小。目前，我國農(nóng)村居民的文化水平得到快速提升、基本素質(zhì)普遍提高，其執(zhí)業(yè)方向更加廣闊、職業(yè)技能更加豐富、收入來源更加多樣。從《中國統(tǒng)計年鑒》（2006—2020）可以看出（見圖1），從2014年開始，農(nóng)業(yè)收入所在的經(jīng)營性收入占比已低于工資性收入，經(jīng)營性收入已不是農(nóng)村居民可支配收入的主要來源。從發(fā)展趨勢來看，經(jīng)營性凈收入占比在逐漸下降，其他占比特別是工資性收入、轉(zhuǎn)移凈收入的占比在不斷提高，2019年工資性收入、轉(zhuǎn)移凈收入占比之和約為62％。我國的農(nóng)村居民對土地（特別是耕地、園地）的依賴程度較低。同時，根據(jù)《2019年度全國大中型水庫移民后期扶持政策實施情況省級監(jiān)測評估分析匯總報告》［2］各省份移民樣本戶人均可支配收入來源調(diào)查，2019年農(nóng)村移民安置后農(nóng)業(yè)收入占可支配收入比例較小，大部分省份在10％左右或低于10％。（2）移民安置更加注重權(quán)益保障。目前，各地在農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過程中更加注重對移民相關(guān)權(quán)益的保障，如移民在安置過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)等；同時在安置的過程中及安置完成后，更加注重移民職業(yè)技能培訓(xùn)以增強移民后續(xù)發(fā)展?jié)摿?，更加注重移民安置后的人文關(guān)懷，促進移民快速融入當?shù)厣鐣?。?）農(nóng)業(yè)安置已不符合大部分農(nóng)村居民的心理預(yù)期。一方面，隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善和經(jīng)濟快速發(fā)展，城市拆遷、交通設(shè)施等建設(shè)項目不斷增多，其絕大部分采用社會保障安置，而水利水電行業(yè)與其他行業(yè)的安置方式存在差異，部分移民對其他行業(yè)失地農(nóng)民的安置方式進行攀比，要求采用相同的安置方式［3］。另一方面，農(nóng)村居民對土地的依賴性逐漸減弱，他們主要在外打工從事第二、三產(chǎn)業(yè)，其對養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障和醫(yī)療救助等方面的要求越來越高，期望通過購買社會保險的方式解決后顧之憂。（4）有土安置環(huán)境容量越來越小。從目前全國主要水利水電工程實施農(nóng)村移民安置的實際來看，可用來安置移民的土地越來越少。同時，農(nóng)業(yè)安置調(diào)地難度越來越大。一方面，規(guī)劃的調(diào)地方案在實踐中較難落實，這主要表現(xiàn)在土地原承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)意愿較低、偏遠地區(qū)選擇農(nóng)業(yè)安置的移民在實施階段真正落實調(diào)整土地的越來越少。另一方面，隨著《中華人民共和國土地管理法》的修訂，國家對集體土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)的強化，調(diào)地難度將更大。（5）大部分省份探索實施其他安置方式。大部分省份根據(jù)實際情況，在“以農(nóng)業(yè)安置為主”的基礎(chǔ)上出臺了其他安置方式的相關(guān)政策［4］，探索靈活、多渠道、多方式的農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式，如部分省份采取逐年貨幣補償安置方式、購買社會保險安置、養(yǎng)老保障安置、土地入股安置、購買公益性崗位安置等。筆者對2006—2020年已建和在建大中型水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式情況進行了不完全統(tǒng)計。在納入統(tǒng)計范圍的1252個大中型水利水電工程中，采用農(nóng)業(yè)安置的大中型水利水電工程僅占統(tǒng)計數(shù)量的64．38％，其他安置方式有較為廣泛的應(yīng)用（見表1）。為更真實地反映各種選擇生產(chǎn)安置方式的移民人數(shù)占比情況，選取了我國東、中、西部18個省份共計53個典型水利水電工程各種生產(chǎn)安置方式的人口進行了分析（見表2）。結(jié)果表明，53個典型項目總生產(chǎn)安置為449267人，其中選擇農(nóng)業(yè)安置的為196499人，僅占總量的43．74％。同時，東部土地資源缺乏地區(qū)農(nóng)業(yè)安置人數(shù)占比較小，中西部土地資源相對豐富地區(qū)農(nóng)業(yè)安置人數(shù)占比相對較大。可見，不論從采用農(nóng)業(yè)安置的項目數(shù)量還是選擇農(nóng)業(yè)安置的人數(shù)來看，農(nóng)業(yè)安置在水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置中已不再是主要方式，各省份、各項目結(jié)合實際情況，探索了較多的生產(chǎn)安置方式，在一定程度上解決了農(nóng)村移民生產(chǎn)安置遇到的問題，保障了水利水電工程建設(shè)的順利進行。

2生產(chǎn)安置思路應(yīng)順勢發(fā)展

目前，我國水利水電工程農(nóng)村移民安置的條件和環(huán)境相對《條例》出臺時已有較大變化，《條例》中“以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”的思路已不完全符合當前的實際情況。大部分省份認為原有的安置思路在實施過程中存在一定的局限性。其中，17個省份明確提出《條例》應(yīng)取消“以農(nóng)業(yè)安置為主”的表述，這些省份也是水利水電工程移民數(shù)量較多、移民安置工作壓力較大的省份。因此，應(yīng)根據(jù)實際情況創(chuàng)新生產(chǎn)安置思路。（1）堅持依法移民、依法安置、依法補償?shù)脑瓌t。一是在移民安置的各個階段必須遵守國家法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的要求，移民安置涉及的各方要依法工作。二是按照《中華人民共和國土地管理法》“第四十八條征收土地應(yīng)當給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”等的規(guī)定，依法對征收的土地進行補償。（2）因地制宜選擇生產(chǎn)安置方式，重視移民社會保障，多途徑、多渠道安置移民。在進行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)移民安置區(qū)的資源稟賦、地理位置、發(fā)展基礎(chǔ)和移民意愿等，實事求是地選擇適合當?shù)氐纳a(chǎn)安置方式。對于安置區(qū)后備土地資源較多、調(diào)地難度不大的，可以采用農(nóng)業(yè)安置；對于安置區(qū)后備資源缺乏或調(diào)地難度大或農(nóng)業(yè)收入占總收入比重小，在有條件的情況下可采用依法補償、社會保障、土地入股等多種安置方式，即“宜農(nóng)則農(nóng)、宜補則補、宜保則保”。目前，國家對于被征地農(nóng)民的社會保障越來越重視，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等國家上位法對于被征地農(nóng)民的社會保障有明確的規(guī)定。為保障水利水電工程農(nóng)村移民的合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定、縮小行業(yè)間政策差異，各方應(yīng)重視水利水電工程移民社會保障，按照國家要求和各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的規(guī)定將水利水電工程移民納入國家保障體系。（3）強化移民產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，保障發(fā)展。移民生產(chǎn)安置規(guī)劃過程中，需結(jié)合安置區(qū)的實際情況，盡量將移民生產(chǎn)安置規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動移民安置和后續(xù)發(fā)展。一方面，可以利用當?shù)匕l(fā)展成熟、條件較好、潛力較大、優(yōu)勢明顯的產(chǎn)業(yè)安置移民，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展配置移民安置需要的相關(guān)資源，如優(yōu)先開展道路復(fù)建、集鎮(zhèn)和集中居民點選址，結(jié)合旅游需要和民族特色打造建筑風(fēng)貌、配置相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施等，提出切實可行的、具有庫區(qū)特色和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和具體措施。另一方面，在移民生產(chǎn)安置完成后，可根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，將移民后期扶持工作同當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，提出移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、保障措施，使移民融入當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展潮流中，增強其后續(xù)發(fā)展動力。（4）統(tǒng)籌整合，銜接國家發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，順應(yīng)了農(nóng)民對美好生活的追求。在農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過程中，可將移民安置與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的資金、項目等統(tǒng)籌整合，將移民安置規(guī)劃同鄉(xiāng)村振興規(guī)劃有機結(jié)合、統(tǒng)籌推進，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕的要求，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居的要求同移民生產(chǎn)安置有機結(jié)合，實施農(nóng)村移民生產(chǎn)安置和搬遷安置［5］，為農(nóng)村移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更廣闊的空間和堅實的基礎(chǔ)。（5）淡化“生產(chǎn)安置人口”，恢復(fù)土地功能和價值。目前，水利水電工程在進行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的過程中，主要是根據(jù)征收的土地（主要是耕地、園地）計算生產(chǎn)安置人口，并據(jù)此開展安置工作。一方面，2020年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》已刪除“征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算”的表述，上位法已淡化“生產(chǎn)安置人口”的概念。另一方面，生產(chǎn)安置人口難以全面反映水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的實際需要［6－7］，而對于征收土地的“資源價值”是生產(chǎn)安置人口難以反映的。隨著《中華人民共和國物權(quán)法》等法律法規(guī)的頒布，國家越來越重視產(chǎn)權(quán)的保護。以被征收的土地為對象、以恢復(fù)土地的功能（恢復(fù)土地收入）和價值為安置目標，能夠從水利水電工程建設(shè)征地對農(nóng)村移民的實際影響出發(fā)，恢復(fù)農(nóng)村移民被征收土地的收入，從而保障農(nóng)村移民戶的土地承包經(jīng)營權(quán)益，這也是《中華人民共和國土地管理法》對被征收土地依法補償?shù)囊蟆?/p>

3結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置環(huán)境和條件發(fā)生了深刻的變化，原有“堅持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主”的生產(chǎn)安置思路不能完全適應(yīng)當前農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的需要。根據(jù)上位法的規(guī)定和農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的實際情況，應(yīng)對生產(chǎn)安置思路和理念進行調(diào)整和完善，助力農(nóng)村移民“種田務(wù)農(nóng)、外出務(wù)工、發(fā)展新業(yè)態(tài)一起抓”，確保農(nóng)村移民“穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”。致謝：本文在研究的過程中得到了相關(guān)單位的大力支持，查閱、引用了多個典型水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計成果和后期扶持相關(guān)監(jiān)測成果，在此對相關(guān)單位表示衷心的感謝！

作者:汪奎 丁小珊 蔣婷婷 吳曉 單位:中國電建成都勘測設(shè)計研究院有限公司 成都信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院