水利水電建設(shè)征地與移民安置

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一、移民安置過程中移民風(fēng)險分析

就以往的經(jīng)驗來看，移民風(fēng)險同移民安置規(guī)劃之間是一種反比例關(guān)系，即系統(tǒng)、規(guī)范的移民安置可以將移民所帶來的風(fēng)險大幅度降低，同時使移民安置過程的成本同步降低；缺少細(xì)致規(guī)劃與科學(xué)統(tǒng)籌的移民規(guī)劃則使移民風(fēng)險大幅度上揚，通常情況下，移民風(fēng)險多表現(xiàn)于以下方面。

1.1生存風(fēng)險

生存方面的風(fēng)險主要是指因征地使移民的生活質(zhì)量發(fā)生變化，生計受到極大的影響。通常體現(xiàn)為移民未能得到合理的征地補償款，無形資產(chǎn)與社會資本同步喪失，原有的生活結(jié)構(gòu)和生活模式被打亂，使移民家庭整體生活質(zhì)量呈下降趨勢，使其對未來灰心失望。

1.2經(jīng)濟(jì)利益

水利水電工程建設(shè)大多耗資巨大，高投入往往伴隨著高產(chǎn)出，因而水利水電工程建設(shè)項目通常能夠帶來豐厚的經(jīng)濟(jì)收益。作為受水利水電工程建設(shè)項目直接影響的利益關(guān)聯(lián)主體，移民應(yīng)充分參與由項目施工興建、投產(chǎn)使用所帶來的利益分成，然而現(xiàn)行立法未能對移民的權(quán)益給予明確規(guī)定，結(jié)果導(dǎo)致移民的合法權(quán)益無法得到保障和實現(xiàn)，使其被排除在利益分享者的范圍之外，因而有違公平原則。

1.3可持續(xù)發(fā)展

為了保障水利水電建設(shè)項目的順利施工和投產(chǎn)使用，移民做出了巨大的犧牲，其從原住址遷走本身就擔(dān)負(fù)起了來自經(jīng)濟(jì)與社會雙重層面的不確定風(fēng)險。對于移民而言，其發(fā)展風(fēng)險通常出自政府和項目產(chǎn)權(quán)人。作為政府而言，過于強(qiáng)調(diào)水利水電建設(shè)工程項目的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，將注意力均集中于項目的興建過程中，無形中忽視對移民應(yīng)有權(quán)益的保障。作為項目產(chǎn)權(quán)人而言，其著眼點多集中在經(jīng)濟(jì)效益層面，因而人為的削減移民開支，使針對移民的資金投入大幅減少。此外，現(xiàn)行的移民管理體制也有其不健全之處，如管理機(jī)構(gòu)重疊、移民善后保障欠缺等等。

1.4社會與政治風(fēng)險

移民所面臨的社會方面的風(fēng)險，一般是基于移民區(qū)域治安的失防、原有的社交網(wǎng)絡(luò)被割裂、社區(qū)配套設(shè)施缺失以及與周邊居民的價值觀沖突的問題。政治方面的風(fēng)險，主要是移民的合理訴求并未得到答復(fù)和解決、憲法所賦予的政治性權(quán)利缺失等，進(jìn)而引發(fā)移民的大規(guī)模集體上訪、提起民事訴訟等社會或者政治問題，使當(dāng)前的社會安穩(wěn)格局受到負(fù)面影響。

二當(dāng)前國內(nèi)水利水電工程建設(shè)征地過程中移民安置存在的問題

a）移民規(guī)劃管理體制混亂。當(dāng)前國內(nèi)的水利水電建設(shè)項目涵蓋主體施工以及移民安置兩個子項目，二者互相關(guān)聯(lián)同時辯證統(tǒng)一。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，工程管理機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)起對移民安置的管理和統(tǒng)籌規(guī)劃，基于保證工程快速動工的目的，工程管理機(jī)構(gòu)通常對移民規(guī)劃做簡化處理，往往造成移民規(guī)劃工作落不到實處。

b）監(jiān)管機(jī)制缺失。由于移民安置工作的決策大權(quán)完全掌握在工程管理機(jī)構(gòu)手中，缺少有效的權(quán)力制衡，因此往往形成一家獨大的局面，直接結(jié)果就是其決策的科學(xué)性難以得到保障，一旦出現(xiàn)決策失誤，因為沒有有效的糾錯機(jī)制，最終必然導(dǎo)致移民的權(quán)益受損。

c）公眾參與法律法規(guī)缺失。當(dāng)前，我國在水利水電工程方面所涉及到的移民權(quán)益保障，僅有一部《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院令471號），未針對該條例出臺具體的實施細(xì)則，因此造成了在水利水電工程建設(shè)征地過程中，移民充分參與的權(quán)利無法得到保障。同時該條例未能對移民參與原則、參與程序等諸多方面加以詳細(xì)的立法規(guī)制，因此導(dǎo)致了作為受影響最大的利益群體———移民，反倒無法參與和主張自身的權(quán)益。

三、水利水電工程建設(shè)征地過程中移民規(guī)劃安置措施構(gòu)想

a）健全移民規(guī)劃審批制衡機(jī)制。在水利水電工程項目的主管機(jī)構(gòu)之外，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，專項負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的審批，以便及時進(jìn)行糾偏。同時，要改變以往工程主管機(jī)構(gòu)一家獨大的格局，邀請移民專家、規(guī)劃設(shè)計院、移民代表、中立的第三方咨詢機(jī)構(gòu)共同組成移民規(guī)劃團(tuán)隊，為移民安置規(guī)劃獻(xiàn)計獻(xiàn)策，使移民能夠獲得充分的話語權(quán)。同時，上述參與主體要對移民安置工作進(jìn)行持續(xù)的跟蹤調(diào)研，并對實施過程中存在的突出問題認(rèn)真評估，對需要調(diào)整的規(guī)劃及時上報決策中心，這樣方能最大程度的保障移民規(guī)劃管理的科學(xué)性。

b）給予中立的第三方咨詢機(jī)構(gòu)和移民代表以高度重視。移民代表往往在移民群體中擁有極高的號召力，閱歷豐富，有敏銳的判別能力，因而能大致對移民安置規(guī)劃的合理性提出建構(gòu)性意見和建議。借助移民代表的積極參與，可以使移民安置規(guī)劃更具公信力，也更易為廣大移民所信服和接受。作為中立的第三方咨詢機(jī)構(gòu)，因其不隸屬于政府，不是行政機(jī)關(guān)，因而其行為具備高度中立性和客觀性，能夠借助訪談、對話、咨詢等多種方式，實現(xiàn)對移民安置問題的有效監(jiān)督，以實現(xiàn)對移民這一弱勢群體的利益保障。

c）完善移民充分參與的法律保障。法治社會要求“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，因此，必須從立法角度對移民的參與權(quán)給予充分重視和保障，使移民的合法利益訴求得到滿足。在當(dāng)前和諧社會的時代主題下，要借助科學(xué)的立法手段，在憲法的框架下，根據(jù)公平原則，將作為利益相關(guān)者的農(nóng)村移民擁有對水利工程移民規(guī)劃、安置補償、后期扶持和項目評估的參與決策權(quán)和受益權(quán)給予充分保障，借助實體權(quán)利的明確和參與程序的設(shè)定，達(dá)到資源公平合理配置和有效管理的目的，并最終保障移民可以實現(xiàn)后續(xù)的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

在當(dāng)前新的經(jīng)濟(jì)形勢下，水電工程建設(shè)征地所帶來的移民權(quán)益保障問題面臨全新的挑戰(zhàn)，既是因為政府職能的轉(zhuǎn)變，同時也在于社會主義法律體系的不斷完善。因此，水利水電工程建設(shè)征地移民應(yīng)力求實現(xiàn)移民安置法治化、公平化，同時也對移民的無形補償給予更高的關(guān)注，以便在移民權(quán)益得到切實保障的同時，實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和國家的發(fā)展。

作者：楊燕生 單位：中水珠江規(guī)劃勘測設(shè)計有限公司