食品安全監(jiān)督抽樣環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)和建議
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摘要:食品安全監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)是提高食品安全管理水平的重要舉措,其中抽樣環(huán)節(jié)的工作質(zhì)量對(duì)抽檢監(jiān)測(cè)結(jié)果至關(guān)重要。本文從抽樣人員、抽樣方法、抽樣地點(diǎn)等方面對(duì)抽樣環(huán)節(jié)存在的各類質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)開展分析,提出降低和消除這些風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策,為提高抽樣工作的規(guī)范性、代表性、公正性、時(shí)效性和提高食品安全抽檢監(jiān)測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確性提供建議和參考。
關(guān)鍵詞:食品安全監(jiān)督;抽樣;風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策
1引言
食品安全抽檢監(jiān)測(cè)是國(guó)際公認(rèn)、普遍采用的食品安全基本管理措施,是從整體上統(tǒng)籌提高食品安全管理水平的重要一環(huán),也是監(jiān)管工作由事后查處為主向關(guān)口前移、預(yù)防為主轉(zhuǎn)變的重要舉措[1]。從2014年至今,國(guó)家、省、市、縣等各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門,把年度抽檢監(jiān)測(cè)作為重要抓手,逐步加大抽檢監(jiān)測(cè)頻次和品種覆蓋范圍,加強(qiáng)抽檢信息公布力度,有效推進(jìn)了食品安全監(jiān)管工作。食品安全抽檢監(jiān)測(cè)全過程包含了計(jì)劃、抽樣、檢驗(yàn)、核查處置等一系列程序,首先由總局年度食品安全抽檢計(jì)劃,規(guī)定總局、省級(jí)局、市縣級(jí)局的抽檢監(jiān)測(cè)食品品種、批次、抽檢對(duì)象等,各級(jí)局根據(jù)總局計(jì)劃逐級(jí)本級(jí)抽檢方案,然后通過直接委派下屬檢測(cè)機(jī)構(gòu)或公開招標(biāo)等方式選擇承檢機(jī)構(gòu),由承檢機(jī)構(gòu)按照要求組織人員開展抽樣、檢驗(yàn)工作,出具檢驗(yàn)報(bào)告,將抽檢監(jiān)測(cè)結(jié)果匯總上報(bào)給組織抽檢監(jiān)測(cè)工作的食品藥品監(jiān)管部門,監(jiān)管部門對(duì)不合格情況進(jìn)行核查處置。抽檢監(jiān)測(cè)全過程中,抽樣工作的規(guī)范性、代表性、公正性和時(shí)效性,將極大的影響抽檢監(jiān)測(cè)結(jié)果的質(zhì)量[2-4]。本文基于抽檢監(jiān)測(cè)技術(shù)管理機(jī)構(gòu)和承檢機(jī)構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)抽樣環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險(xiǎn)開展討論,并提出降低和消除這些風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議,籍此提高抽樣工作的規(guī)范性、代表性、公正性和時(shí)效性,確保食品安全抽檢監(jiān)測(cè)結(jié)果準(zhǔn)確可信。
2抽樣環(huán)節(jié)各要素風(fēng)險(xiǎn)分析
2.1抽樣人員
2.1.1抽樣人員的風(fēng)險(xiǎn)
一是抽樣人員能力培訓(xùn)不充分。目前針對(duì)抽樣人員的培訓(xùn)來源于兩個(gè)層面,一是由食品藥品監(jiān)管部門組織針對(duì)承檢機(jī)構(gòu)人員的集中培訓(xùn),這類培訓(xùn)時(shí)間較短,參加人員有限,無法覆蓋所有承檢機(jī)構(gòu)的所有抽樣人員;二是由承檢機(jī)構(gòu)自行培訓(xùn)抽樣人員,培訓(xùn)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一,培訓(xùn)效果無從考證[2-5]。二是抽樣人員專業(yè)知識(shí)不足。抽樣人員未完全具備食品安全相關(guān)專業(yè)知識(shí),未熟練掌握食品安全監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)的法律法規(guī)、工作規(guī)范和程序,未充分熟悉食品分類,了解所有被抽檢樣品的屬性、檢驗(yàn)項(xiàng)目及檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn),不熟悉抽樣方法等[6,7]。三是抽樣人員組織溝通協(xié)調(diào)能力不足。抽樣工作往往時(shí)間緊,任務(wù)重,接觸被抽樣單位數(shù)量多,抽樣人員不具備一定的組織和溝通協(xié)調(diào)能力,就無法科學(xué)合理掌握抽樣過程的工作節(jié)奏,無法爭(zhēng)取被抽樣單位的積極配合,導(dǎo)致無法按時(shí)保質(zhì)保量的完成抽樣工作[8-10]。
2.1.2抽樣人員風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的后果
上述風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生,將對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果的有效性產(chǎn)生影響,進(jìn)而影響食品安全抽檢監(jiān)測(cè)的結(jié)果質(zhì)量。如:食品分類錯(cuò)誤,造成計(jì)劃中的某類產(chǎn)品多抽,另一類產(chǎn)品少抽;食品分類錯(cuò)誤,造成檢驗(yàn)人員按照錯(cuò)誤的產(chǎn)品類別進(jìn)行檢驗(yàn)和結(jié)果判定;抽樣單中被抽樣單位信息填寫錯(cuò)誤,造成檢驗(yàn)報(bào)告相關(guān)信息有誤,造成核查處置困難;樣品抽取時(shí)發(fā)生污染、樣品保存不當(dāng)、抽樣數(shù)量不足等造成無法檢驗(yàn)需要重新抽樣;與被抽樣單位發(fā)生糾紛,導(dǎo)致抽樣失敗;抽樣進(jìn)度慢,導(dǎo)致未在計(jì)劃時(shí)間內(nèi)完成抽樣,影響后續(xù)檢驗(yàn)進(jìn)程等。
2.2抽樣方法
2.2.1抽樣方法風(fēng)險(xiǎn)
《食品安全抽樣檢驗(yàn)管理辦法》[5]第十八條規(guī)定,應(yīng)“隨機(jī)抽取樣品”,也就是說應(yīng)避免在選擇樣品時(shí)的人為主觀傾向性。但原國(guó)家食藥監(jiān)總局歷年的《國(guó)家食品安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)實(shí)施細(xì)則》未針對(duì)每類食品和各類抽樣場(chǎng)所規(guī)定更詳細(xì)的隨機(jī)抽樣方法。在被抽樣單位的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所抽取哪個(gè)區(qū)域、哪個(gè)批次的樣品、如何抽取均是由抽樣人員確定的。另外,每年食品安全抽檢監(jiān)測(cè)計(jì)劃規(guī)定了需要抽取的食品類別,卻未指明類別中的具體品種?；谏鲜鲈?可能存在以下風(fēng)險(xiǎn):一是不同機(jī)構(gòu)的抽樣人員可能采用不同的抽樣方法,選取不同的食品代表品種;二是部分抽樣人員憑主觀意愿隨意抽取樣品。如:為節(jié)約買樣成本,有意規(guī)避價(jià)格高的品種,只抽取廉價(jià)食品;為提高抽樣速度,在同一被抽樣單位集中抽取大量樣品等。
2.2.2抽樣方法風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的后果
不同的抽樣方法可能使同批次產(chǎn)品在不同檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)做出的檢驗(yàn)結(jié)果存在差異,而隨意抽樣或規(guī)避高價(jià)食品等行為則必然破壞抽檢監(jiān)測(cè)樣品的代表性和權(quán)威性。
2.3抽樣地點(diǎn)選擇
2.3.1抽樣地點(diǎn)選擇風(fēng)險(xiǎn)
抽樣地點(diǎn)的選擇則更易受主觀因素的影響:一是人情因素干擾被抽樣單位的選擇,如“有關(guān)系”的不抽,“沒關(guān)系”的抽,“關(guān)系不好”的多抽;二是農(nóng)村、山區(qū)等偏遠(yuǎn)地區(qū)交通不便,抽樣人員為避免路途勞頓和交通成本的增加,盡量不去這些地區(qū)抽樣;三是農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、小作坊、小攤販、小餐飲等場(chǎng)所抽樣配合度不高,而且難以獲取正式發(fā)票,造成買樣費(fèi)用報(bào)銷手續(xù)繁瑣。抽樣人員更愿意進(jìn)入商超等經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所抽樣,降低農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、食品“三小”等場(chǎng)所的抽樣比例;四是生產(chǎn)環(huán)節(jié)抽樣時(shí),經(jīng)常會(huì)遇到被抽樣企業(yè)地址不詳細(xì)、所處位置偏遠(yuǎn)、企業(yè)沒有明顯廠牌等情況,造成尋址困難。
2.3.2抽樣地點(diǎn)選擇風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的后果
一是憑抽樣人員主觀意愿選擇抽樣地點(diǎn)破壞了被抽樣單位的隨機(jī)性,可能產(chǎn)生不公正,甚至是廉政風(fēng)險(xiǎn);二是交通不便地區(qū)抽樣量偏少造成抽樣區(qū)域的代表性受到影響;三是諸如小作坊、小攤販、小餐飲等食品安全風(fēng)險(xiǎn)更高的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所游離于食品安全監(jiān)督抽檢體系之外,人為降低了問題發(fā)現(xiàn)的幾率。四是抽樣人員掌握生產(chǎn)企業(yè)信息不齊全,降低了抽樣效率,影響了抽樣進(jìn)度。
2.4被抽樣單位的配合
2.4.1被抽樣單位配合度風(fēng)險(xiǎn)
在實(shí)際抽樣過程中,被抽樣單位由于法律法規(guī)意識(shí)不強(qiáng),不理解抽檢的目的意義,甚至自身產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況欠佳,對(duì)可能的處罰有懼怕心理,從而以各種形式阻擾抽樣過程。如:在生產(chǎn)企業(yè)抽樣時(shí),企業(yè)以負(fù)責(zé)人、倉(cāng)管員不在或聯(lián)系不上、企業(yè)停產(chǎn)、產(chǎn)品全部出廠售完等借口逃避抽樣;少數(shù)被抽樣單位用各種借口質(zhì)疑抽樣人員的身份,尋釁滋事,甚至給抽樣人員的人身安全造成威脅;一些食品經(jīng)營(yíng)商戶得知抽樣正在附近進(jìn)行,以關(guān)門閉店形式拒絕抽樣。
2.4.2被抽樣單位抵制抽樣所導(dǎo)致的后果
少數(shù)被抽樣單位抵制抽樣的行為打亂了抽檢監(jiān)測(cè)工作計(jì)劃,在其他被抽樣單位面前帶了壞頭,對(duì)抽檢監(jiān)測(cè)活動(dòng)的正常開展造成了較嚴(yán)重的干擾和影響。
2.5“抽檢分離”的執(zhí)行
2.5.1“抽檢分離”的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)
《食品安全監(jiān)督抽檢和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)工作規(guī)范》明確規(guī)定“抽檢監(jiān)測(cè)工作實(shí)施抽檢分離,抽樣人員與檢驗(yàn)人員不得為同一人”。目前抽樣與檢測(cè)工作均同時(shí)由中標(biāo)的承檢機(jī)構(gòu)承擔(dān),所謂“抽檢分離”僅僅在承檢機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn),即承檢機(jī)構(gòu)組織專職抽樣人員抽樣,化驗(yàn)室人員開展檢驗(yàn),從而可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn):一是由于缺乏有效外部監(jiān)督,為節(jié)約人力成本,可能出現(xiàn)同一人既承擔(dān)抽樣又開展檢驗(yàn)的情況;二是檢測(cè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部抽樣與檢驗(yàn)兩個(gè)崗位的信息未有效隔離,內(nèi)部制度規(guī)范無法確保抽樣和檢驗(yàn)人員公正性,檢驗(yàn)結(jié)果易受被抽樣單位利益干擾,檢驗(yàn)人員存在“權(quán)力尋租”可能。
2.5.2“抽檢分離”未有效執(zhí)行造成的后果
食品安全監(jiān)督抽檢是為監(jiān)管服務(wù)的,是提高食品安全監(jiān)管靶向性的重要技術(shù)支撐。抽檢實(shí)際未分離,導(dǎo)致抽樣公正性存疑,降低了抽檢監(jiān)測(cè)活動(dòng)的公信力。檢測(cè)機(jī)構(gòu)自抽自檢得出的檢測(cè)結(jié)果可能無法真正為監(jiān)管部門提供監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù),無法真正指明風(fēng)險(xiǎn)研判的重點(diǎn)方向。
3降低和消除抽樣環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策建議
3.1建立統(tǒng)一的抽樣人員資質(zhì)保證制度
一是規(guī)范培訓(xùn)程序。制訂抽樣人員必須學(xué)習(xí)的各類法律法規(guī)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)等學(xué)習(xí)目錄,通過統(tǒng)一集中培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)、承檢機(jī)構(gòu)組織培訓(xùn)、人員自學(xué)等多種形式相結(jié)合,采用學(xué)時(shí)學(xué)分制對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容完整性進(jìn)行評(píng)價(jià)。二是統(tǒng)一考核發(fā)證。對(duì)完成培訓(xùn)學(xué)時(shí)學(xué)分的人員進(jìn)行統(tǒng)一考試,考試合格后統(tǒng)一發(fā)放資質(zhì)證書和工作證。抽樣人員資質(zhì)設(shè)置為承檢單位參加抽檢監(jiān)測(cè)任務(wù)投標(biāo)時(shí)必須滿足的條件。三是通過承檢機(jī)構(gòu)飛行檢查考察承檢單位培訓(xùn)程序的履行程度和抽樣人員的持續(xù)勝任程度。四是完善抽樣人員監(jiān)督懲處機(jī)制,在發(fā)生因抽樣環(huán)節(jié)重大失誤造成食品監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)結(jié)果失真、引起企業(yè)異議投訴并被證明為抽檢實(shí)施部門責(zé)任、發(fā)生“吃拿卡要”等廉政問題等情況后,相關(guān)抽樣人員可禁止其參加食品監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)工作,構(gòu)成違法犯罪的移交司法機(jī)關(guān)懲處[11-15]。
3.2完善隨機(jī)抽樣規(guī)范
建議由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理部門牽頭,組織權(quán)威技術(shù)機(jī)構(gòu)和專家,制定抽檢監(jiān)測(cè)隨機(jī)抽樣規(guī)范,針對(duì)不同種類食品和不同抽樣場(chǎng)景的特點(diǎn),遵循統(tǒng)計(jì)科學(xué),細(xì)化抽樣方法,規(guī)范抽樣部位、抽樣數(shù)量、抽樣工具、樣本組成方式等,從而使各承檢單位的抽樣方法保持一致性。
3.3改進(jìn)購(gòu)樣經(jīng)費(fèi)管理
為了防止中標(biāo)單位為降低買樣成本只抽取廉價(jià)食品的傾向,各地在抽檢監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)管理中采取了一些措施,如在招標(biāo)中規(guī)定買樣費(fèi)用不得低于某個(gè)額度;或者設(shè)置抽取高價(jià)食品的比例等,取得了一定成效。建議進(jìn)一步改進(jìn)購(gòu)樣費(fèi)管理,設(shè)立購(gòu)樣費(fèi)用專項(xiàng)基金,承檢機(jī)構(gòu)憑購(gòu)買憑證實(shí)報(bào)實(shí)銷,不占用中標(biāo)金額,杜絕只抽取廉價(jià)食品抽取傾向。
3.4對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)
建議市場(chǎng)監(jiān)督管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的食品安全法律法規(guī)宣傳教育,引導(dǎo)被抽樣單位正確看待抽檢監(jiān)測(cè)的作用和意義,促使其提高質(zhì)量安全主體責(zé)任意識(shí),以抽檢監(jiān)測(cè)為契機(jī),提高產(chǎn)品質(zhì)量安全控制水平,積極主動(dòng)配合抽樣。對(duì)拒絕抽樣甚至野蠻干擾抽樣工作的企業(yè)和商戶,市場(chǎng)監(jiān)督管理部門可及時(shí)采取措施予以處置,維護(hù)抽檢監(jiān)測(cè)工作的權(quán)威性。
3.5探索實(shí)施
“抽、檢機(jī)構(gòu)分離”建議在食品安全監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)中實(shí)施抽樣機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)分離,同一批檢驗(yàn)任務(wù),抽樣機(jī)構(gòu)和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不得為同一機(jī)構(gòu)。建議由各抽樣地市場(chǎng)監(jiān)管部門依托原有稽查、執(zhí)法人員,在內(nèi)部組建專職食品安全抽樣隊(duì)伍,由于這樣的隊(duì)伍為財(cái)政供給,沒有盈利性質(zhì)和動(dòng)機(jī),又了解轄區(qū)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量狀況,相較于第三方機(jī)構(gòu),更能夠忠實(shí)的執(zhí)行抽檢工作規(guī)范,把握監(jiān)管靶向性,提高問題發(fā)現(xiàn)率。
3.6在抽樣中貫徹
“雙隨機(jī)一公開”機(jī)制建議在抽檢監(jiān)測(cè)抽樣環(huán)節(jié)加快貫徹“雙隨機(jī)一公開”機(jī)制,即在抽樣過程中隨機(jī)抽取抽樣對(duì)象,隨機(jī)選派抽樣人員,抽樣情況及抽樣結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開。建立健全被抽樣主體名錄庫(kù)和抽樣人員名錄庫(kù),推廣運(yùn)用電子化手段,對(duì)“雙隨機(jī)”抽查做到全程留痕,實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯。這樣就堵住抽樣和被抽樣雙方“通氣”、“打招呼”等漏洞,“檢查誰、誰去查、怎么查、何時(shí)查”全部由平臺(tái)隨機(jī)公開抽取,保證了抽樣的公正公開。另外,通過“雙隨機(jī)一公開”機(jī)制確定被抽樣單位后,提前做好準(zhǔn)備工作,摸清地址和經(jīng)營(yíng)情況,必要時(shí)可請(qǐng)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)督管理部門給予配合,對(duì)各種形式的逃避抽樣行為采取預(yù)防和處置措施。
3.7完善承檢機(jī)構(gòu)檢查機(jī)制,確保抽樣過程合法合規(guī)
建議對(duì)承檢機(jī)構(gòu)繼續(xù)加大監(jiān)督檢查力度,在飛行檢查中考察抽樣文檔記錄、抽樣影像等資料的完整性,檢查抽樣硬件裝備的實(shí)際配備狀況,考察抽樣人員的培訓(xùn)經(jīng)歷和實(shí)際能力。還可以在承檢機(jī)構(gòu)抽樣實(shí)施過程中隨機(jī)派出觀察員,考察承檢機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場(chǎng)抽樣行為是否合法合規(guī)。
4結(jié)論
提高抽樣行為的科學(xué)規(guī)范水平是提升食品安全監(jiān)督抽檢監(jiān)測(cè)有效性的迫切需要。對(duì)抽樣問題的研究是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)、動(dòng)態(tài)提升的過程,只有不斷提高抽樣人員從業(yè)資質(zhì)水平,加強(qiáng)抽樣方法研究,完善抽樣制度體系,提高承檢機(jī)構(gòu)抽樣環(huán)節(jié)管理和監(jiān)督考核力度,才能讓抽檢監(jiān)測(cè)工作真正成為發(fā)現(xiàn)問題食品的有力武器,成為食品安全監(jiān)管的有效技術(shù)支撐手段。
作者：陳章捷 單位：福建省食品藥品質(zhì)量檢驗(yàn)研究院
