鄉(xiāng)村社區(qū)管理及創(chuàng)新

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一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的基本進(jìn)展

黨的十六屆六中全會(huì)指出，“健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)體制，是加強(qiáng)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理和服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合的重要基礎(chǔ)。2007年3月，民政部從全國(guó)有條件的縣（市、區(qū)）中確定了一批“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）”開(kāi)始社區(qū)實(shí)驗(yàn)。以華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心（現(xiàn)為華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院）為依托的教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《新農(nóng)村建設(shè)中的社區(qū)建設(shè)研究》也正式啟動(dòng)，我們深入全國(guó)各地，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、訪談?wù){(diào)查、抽樣調(diào)查等多種調(diào)查形式，以制度建設(shè)、功能建設(shè)、和服務(wù)建設(shè)為突破口對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行長(zhǎng)期調(diào)查研究，僅2008年1-2月份，我們就山東、河北、江蘇、江西、湖北、河南、安徽、海南、四川、甘肅等10個(gè)省的34縣市區(qū)、68個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多個(gè)村莊進(jìn)行了系統(tǒng)調(diào)查，發(fā)放問(wèn)卷1200多份。依據(jù)我們的調(diào)查評(píng)估，截止2008年10月底，最終確定了304個(gè)全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)），占全國(guó)2862個(gè)縣級(jí)單位的10.55%。農(nóng)村社區(qū)試驗(yàn)村20400，占全國(guó)64萬(wàn)多個(gè)村的3.19%。2010年底，已有7個(gè)省份的60個(gè)縣（市、區(qū)）被命名為“全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位”。2007年以來(lái)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期跟蹤調(diào)查研究，我們總結(jié)出當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)主要形成了以下幾種類(lèi)型：“一村一社區(qū)”，即以現(xiàn)有的村民委員會(huì)轄區(qū)范圍作為社區(qū)地域并冠名農(nóng)村社區(qū)，在此基礎(chǔ)上依章依法建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)村民委員會(huì)及其它農(nóng)村社區(qū)組織，組織開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；“一村多社區(qū)”，即在規(guī)模較大但自然村較分散、人口較多的村，以自然村或村民小組為單位成立社區(qū)；“多村一社區(qū)”即在人口較少、面積較小、地域相鄰的兩個(gè)或兩個(gè)以上的村中選擇中心村或較大的村，根據(jù)管理幅度、服務(wù)半徑、群眾意愿等劃定社區(qū)地域并冠名農(nóng)村社區(qū)，組織開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；“集中建社區(qū)”，是在新規(guī)劃的農(nóng)民集中居住的居民小區(qū)設(shè)立“社區(qū)”。如表1所示，是2008年底304個(gè)農(nóng)村社區(qū)實(shí)驗(yàn)縣中社區(qū)設(shè)置情況，表2是2010年底在279個(gè)（除上海市、廣西省、海南省、四川省、西藏自治區(qū)）全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）中社區(qū)設(shè)置情況。在社區(qū)組織設(shè)置上，有的地區(qū)社區(qū)居委會(huì)和村委會(huì)合二為一，有的地區(qū)，社區(qū)組織是村委會(huì)的下屬組織，呈現(xiàn)出多種形態(tài)。在社區(qū)管理和服務(wù)設(shè)施建設(shè)中，2009年8月底，全國(guó)累計(jì)建設(shè)改造36萬(wàn)家連鎖化農(nóng)家店和1186個(gè)配送中心，覆蓋全國(guó)84%的縣、71%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和44%的行政村，全國(guó)304個(gè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)縣（市、區(qū)）共建有9.35萬(wàn)處農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，2010年全國(guó)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)設(shè)施建設(shè)得到進(jìn)一步擴(kuò)展，如表3所示，是2010年初社區(qū)社區(qū)管理和服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況。

二、社區(qū)建設(shè)中的新型管理和服務(wù)體制

社區(qū)管理體制是闡釋社區(qū)管理理念、落實(shí)社區(qū)管理內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理目標(biāo)的基本架構(gòu)；而其組織架構(gòu)性特征更為明顯，它是管理主體為實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的有序管理所形成的健全組織架構(gòu)及由組織架構(gòu)所反映出的權(quán)力特征及管理性質(zhì)。［1］總體上，社區(qū)管理體制是反映不同性質(zhì)權(quán)力之間的互動(dòng)及由此形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)的外在表達(dá)。通過(guò)課題組自2007年以來(lái)的深入調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，由于我國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異比較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地情況不一，國(guó)家、市場(chǎng)及社會(huì)力量在不同地區(qū)農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)中發(fā)揮著不同的作用。國(guó)家、市場(chǎng)及社會(huì)力量的作用機(jī)制不同，使社區(qū)管理和服務(wù)體制在實(shí)踐中呈現(xiàn)出類(lèi)型化特征。從國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)在社區(qū)管理和服務(wù)體制形成中扮演的角色來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中主要形成了以下幾類(lèi)新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，承擔(dān)起社會(huì)管理和服務(wù)的重要職能。

（一）“政府主導(dǎo)型”

“政府主導(dǎo)型”是指政府在農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制中居于主導(dǎo)地位，通過(guò)政府服務(wù)下鄉(xiāng)承擔(dān)起社區(qū)管理和服務(wù)的重任。這種類(lèi)型一般存在于農(nóng)村人口分布相對(duì)比較密集、地域范圍較小的地區(qū)，如北方地區(qū)、東部地區(qū)，便于政府集中資源提供管理和服務(wù)，這些地區(qū)在社區(qū)設(shè)置上多為“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”，社區(qū)組織和村委會(huì)相重合，或高于村委會(huì)。山東諸城和膠南是這種類(lèi)型的典型代表。自2007年以來(lái)，諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中基于現(xiàn)實(shí)需要設(shè)置了“一村一社區(qū)”和“多村一社區(qū)”兩類(lèi)?！耙淮逡簧鐓^(qū)”地區(qū)是人口比較稠密、地區(qū)比較大的村莊，政府建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)中心，內(nèi)設(shè)便民服務(wù)站、衛(wèi)生服務(wù)站、圖書(shū)閱覽室、文體活動(dòng)室、便民超市等，集便民服務(wù)、村民自治、文體娛樂(lè)于一體。以村“兩委”、有威望人員及駐社區(qū)單位代表組成社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，依托服務(wù)中心，成立便民服務(wù)、環(huán)境保潔、護(hù)村巡邏等隊(duì)伍，開(kāi)展便民管理和服務(wù)活動(dòng)?！岸啻逡簧鐓^(qū)”一般由2-5個(gè)村組成，打破家族圈、村莊界限，在中心村建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，打造“兩公里”服務(wù)圈，吸引周?chē)迩f村民向中心村集聚，將區(qū)域內(nèi)的原村民、打工者、外來(lái)人員都納入服務(wù)的范圍，切實(shí)增強(qiáng)了流動(dòng)社會(huì)中各類(lèi)居民的認(rèn)同意識(shí)、參與意識(shí)和公共服務(wù)意識(shí)、自我管理意識(shí)。截止2010年6月21日，諸城市撤銷(xiāo)了全部1249個(gè)行政村，合并為208個(gè)農(nóng)村社區(qū)，實(shí)施社區(qū)化管理和服務(wù)。與之類(lèi)似，膠南市也通過(guò)建立鄰里中心、搭建各類(lèi)載體平臺(tái)、實(shí)行服務(wù)制等，將管理和服務(wù)延伸進(jìn)社區(qū)內(nèi)部，2007年底17個(gè)鎮(zhèn)就已經(jīng)全部建立了便民服務(wù)大廳，965個(gè)農(nóng)村社區(qū)建立了便民服務(wù)站，讓社區(qū)內(nèi)的全部居民都享受到基本公共服務(wù)?？傮w上，這類(lèi)管理和服務(wù)體制基于政府的強(qiáng)大行政力量，使政府管理和服務(wù)覆蓋到社區(qū)內(nèi)各類(lèi)成員，提升居民管理和服務(wù)水平，以管理和服務(wù)促成異質(zhì)性社會(huì)的融合與和諧發(fā)展。

（二）“企業(yè)主導(dǎo)型”

“企業(yè)主導(dǎo)型”是指企業(yè)是農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)的重要載體，社區(qū)基本管理和服務(wù)都由企業(yè)供給，形成自我管理和服務(wù)機(jī)制。這類(lèi)模式一般僅限于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、村集體企業(yè)實(shí)力雄厚的地區(qū)，企業(yè)具有較強(qiáng)的自我管理和服務(wù)能力。山東膠南北高家莊是這類(lèi)模式的典型代表。北高家莊自2004年以來(lái)以珠光科技集團(tuán)為依托，積極探索形成了一條“以企帶村、村企合一”的社區(qū)管理和服務(wù)道路。在組織體制上，社區(qū)實(shí)行村委會(huì)、村辦企業(yè)、社區(qū)服務(wù)管理“一套班子、三塊牌子、交叉任職”的組織體制。村辦企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大，僅2008年，全村經(jīng)濟(jì)總收入29.8億元，農(nóng)民人均純收入10230元。北高家莊社區(qū)居民既是企業(yè)的員工，也是社區(qū)集體成員，社區(qū)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)福利、基本公共服務(wù)、行政管理都由該集團(tuán)承擔(dān)。如企業(yè)投資130多萬(wàn)元，建設(shè)了集黨史村史教育、村民議事、便民服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療、民事調(diào)解、健身娛樂(lè)、物業(yè)管理等功能于一體的鄰里中心，使社區(qū)內(nèi)各類(lèi)居民辦事不出村；投資180多萬(wàn)元，新建了村莊小學(xué)，配備語(yǔ)音室、微機(jī)室等現(xiàn)代化教學(xué)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)自我教育管理。完善了以黨組織為核心的村民自治機(jī)制，并通過(guò)建立打工妹書(shū)屋、設(shè)立職工教育日等手段，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)各類(lèi)居民教育管理，提升村民、職工整體素質(zhì)，使外來(lái)人與原村村民能夠融洽相處、共同參與、推動(dòng)社區(qū)發(fā)展。形成了“社區(qū)自治管理、行政管理、社區(qū)建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、社區(qū)服務(wù)”五位一體的管理、服務(wù)體制，使社區(qū)成為容納多元身份成員的開(kāi)放性社會(huì)生活共同體。

（三）“民間組織型”

“民間組織型”是突出夯實(shí)社區(qū)內(nèi)部微觀組織基礎(chǔ)，注重民間力量自我治理的一類(lèi)管理和服務(wù)體制模式。這種管理和服務(wù)體制類(lèi)型一般存在于“一村多社區(qū)”和“社區(qū)設(shè)小區(qū)”建制中，社區(qū)組織在村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。湖北秭歸楊林橋和江西農(nóng)村是其典型代表。為解決稅費(fèi)改革后農(nóng)村出現(xiàn)的一系列問(wèn)題，楊林橋鎮(zhèn)按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿”的原則，撤組建社，建立起“村委會(huì)-社區(qū)理事會(huì)-互助組-基本農(nóng)戶”體制。每個(gè)社區(qū)一般由30個(gè)左右的農(nóng)戶組成，社區(qū)群眾“直選”產(chǎn)生社區(qū)理事會(huì)，理事會(huì)成員由所在社區(qū)農(nóng)戶“直選”產(chǎn)生，一般由先進(jìn)黨員、產(chǎn)業(yè)大戶和經(jīng)營(yíng)能人等農(nóng)村精英組成，理事長(zhǎng)由理事推選產(chǎn)生。依據(jù)“自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展“的原則，在村黨總支的領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下開(kāi)展工作，形成了社區(qū)內(nèi)自治、社區(qū)間聯(lián)合自治、以村為單位整體自治的三層自治架構(gòu)。社區(qū)理事會(huì)、互助組等民間組織力量為基礎(chǔ)的社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，承擔(dān)起實(shí)施公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)發(fā)展，解決鄰里糾紛、紅白事、實(shí)現(xiàn)互幫互助等管理和服務(wù)任務(wù)。以村委會(huì)為載體，建立文化科技、治安調(diào)解、計(jì)劃生育、社會(huì)保障等協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)、社會(huì)化服務(wù)下鄉(xiāng)。在江西，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也通過(guò)建立“五老”人員為主體的志愿者協(xié)會(huì)及下設(shè)的社會(huì)救助站、衛(wèi)生環(huán)境站、民間糾紛調(diào)解站、文體活動(dòng)聯(lián)絡(luò)站和科技信息傳遞站積極形成自我管理、自我教育和自我服務(wù)的自治機(jī)制。

（四）“政府、社區(qū)互助型”

“政府、社區(qū)互助型”是強(qiáng)調(diào)政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織之間合作、互動(dòng)共同推動(dòng)社區(qū)管理和服務(wù)的一種類(lèi)型，也是探索政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的重要典范。這鐘類(lèi)型主要存在于“一村一社區(qū)”或“集中建設(shè)區(qū)”等社區(qū)建制中，江蘇太倉(cāng)市是這種類(lèi)型的代表。江蘇太倉(cāng)市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中緊緊圍繞農(nóng)村社區(qū)服務(wù)工作，經(jīng)過(guò)探索形成了“12345”管理服務(wù)體制。一是建立了一個(gè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，保障擁有300—500平方米的辦公和活動(dòng)用房，做到服務(wù)設(shè)施和制度到位，成為政府管理和服務(wù)延伸的平臺(tái)。二是設(shè)立了一個(gè)宣傳欄和建設(shè)一個(gè)文體活動(dòng)場(chǎng)所。三是培育了三支服務(wù)隊(duì)伍。即由原村級(jí)組織中的相關(guān)人員組成的專(zhuān)業(yè)管理隊(duì)伍，由閑散人員和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員組成的專(zhuān)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，由黨員組成的社區(qū)黨員志愿服務(wù)隊(duì)伍。四是開(kāi)辟了老人和殘疾人活動(dòng)室、圖書(shū)閱覽棋牌室、警務(wù)信訪調(diào)解室和多功能教育室“四個(gè)室”。五是完善五個(gè)服務(wù)站，即建立農(nóng)業(yè)服務(wù)站、社會(huì)事業(yè)服務(wù)站、公共衛(wèi)生服務(wù)站、社會(huì)保障服務(wù)站和綜合治理服務(wù)站。面對(duì)農(nóng)村社會(huì)流動(dòng)性大的特點(diǎn)（2006年外來(lái)人口35萬(wàn)，2007年43.6萬(wàn)，2010年流動(dòng)人口48萬(wàn)），形成了“黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，歸口管理、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)共同參與、基層具體落實(shí)”的服務(wù)管理體制，通過(guò)社區(qū)各類(lèi)組織載體提供相應(yīng)管理和服務(wù)，并將外來(lái)人口吸納到社區(qū)組織中，積極引導(dǎo)參與社區(qū)建設(shè)。并建立健全由社區(qū)原住民、外來(lái)人員和駐區(qū)單位依法推選產(chǎn)生的社區(qū)成員代表大會(huì)制度，深化民主治理。以社區(qū)服務(wù)中心為載體將政府管理與服務(wù)延伸進(jìn)社區(qū)內(nèi)部，社區(qū)內(nèi)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)管理和服務(wù)站形成自我管理和服務(wù)機(jī)制，社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)的站所又形成為政府管理服務(wù)與社區(qū)管理服務(wù)的對(duì)接紐帶，同時(shí)還實(shí)現(xiàn)了外來(lái)人、原住民、駐村單位之間的共同參與、民主協(xié)商機(jī)制，形成了流動(dòng)性、異質(zhì)性社會(huì)中的社會(huì)融合與認(rèn)同。

（五）“政府、社區(qū)、社會(huì)互助型”

“政府、社區(qū)、社會(huì)互助型”突出了政府、社區(qū)居民、社區(qū)組織和社會(huì)三種力量的協(xié)作、互助作用，旨在于發(fā)揮多種力量形成流動(dòng)、異質(zhì)性社會(huì)發(fā)展中的無(wú)縫隙管理和服務(wù)。這類(lèi)體制一般存在“一村一社區(qū)”之中，社區(qū)居委會(huì)與村委會(huì)合一，或社區(qū)居委會(huì)在村委會(huì)指導(dǎo)下工作。重慶永川區(qū)則是這一類(lèi)型的典型代表。2007年重慶市永川區(qū)在推進(jìn)政府公共服務(wù)、助農(nóng)增收服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)“三大服務(wù)”，提升村民自治功能、社會(huì)管理功能、文明促進(jìn)功能、改善環(huán)境功能“四大功能”，強(qiáng)化組織保障、制度保障、經(jīng)費(fèi)保障、設(shè)施保障、隊(duì)伍保障“五大保障基礎(chǔ)上形成了“2+3+N”管理和服務(wù)體制?！?”即組建農(nóng)村社區(qū)工作委員和社區(qū)居民服務(wù)中心。社區(qū)工作委員會(huì)作為指導(dǎo)性機(jī)構(gòu)，在村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。社區(qū)居民服務(wù)中心是延伸政府公共服務(wù)、完善社會(huì)管理和村民自我服務(wù)的有效載體，社區(qū)服務(wù)平臺(tái)是農(nóng)村社區(qū)的居民天地、社會(huì)平臺(tái)、政府窗口。3”即完善政府公共服務(wù)體系、志愿者服務(wù)體系、專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)服務(wù)體系等三大服務(wù)體系。利用居民服務(wù)中心建立“五室兩站一社一校一場(chǎng)”，為村民提供一站式政務(wù)服務(wù)；組建了各類(lèi)志愿者服務(wù)組織和以產(chǎn)業(yè)大戶、致富能人、駐社區(qū)企業(yè)代表為主的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織。積極引導(dǎo)駐村單位、離退休回村居住人員、外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員等通過(guò)社區(qū)平臺(tái)參與社區(qū)管理和服務(wù)。積極探索了代管、承包、租賃等多種形式，引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入公共管理服務(wù)領(lǐng)域。從而形成了以政府公共服務(wù)為支撐、社區(qū)自我管理與服務(wù)為補(bǔ)充、社會(huì)力量積極參與的立體、系統(tǒng)、全面的管理和服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)了多元力量的有機(jī)結(jié)合。從總體上來(lái)看，在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的實(shí)踐生成路徑并不具有統(tǒng)一性。在現(xiàn)實(shí)中，不同地區(qū)具有不同的發(fā)展現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，各種力量存在情況不一，使社區(qū)管理體制的實(shí)踐生中呈現(xiàn)出不同的生成機(jī)制。

三、新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的運(yùn)行特征

現(xiàn)代社會(huì)的深入發(fā)展，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻的變革，并不斷推動(dòng)著農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的變革與重建。不同社區(qū)管理和服務(wù)體制體現(xiàn)著不同力量的組合方式及配置結(jié)構(gòu)，不同社區(qū)管理和服務(wù)體制體現(xiàn)著不同的價(jià)值理念，社區(qū)管理體制的實(shí)踐運(yùn)行具有特定的內(nèi)涵與寓意。

第一，不同性質(zhì)力量的介入方式及程度不同。社區(qū)管理和服務(wù)體制本質(zhì)在于不同性質(zhì)力量之間的互動(dòng)及配置關(guān)系，社區(qū)管理和服務(wù)體制的組織結(jié)構(gòu)及實(shí)踐運(yùn)行是不同性質(zhì)權(quán)力關(guān)系的外化。社區(qū)管理和服務(wù)體制生成的類(lèi)型化體現(xiàn)著行政權(quán)、社會(huì)自主權(quán)及市場(chǎng)力量參與的程度、介入方式及介入內(nèi)容。在新的歷史時(shí)期，面對(duì)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)組織方式，國(guó)家必須建立以社區(qū)為基本單位的新的社會(huì)調(diào)控、整合和溝通體系，并應(yīng)努力把社區(qū)轉(zhuǎn)化為國(guó)家政治建設(shè)和政治發(fā)展的積極資源，從而全面保持國(guó)家與社會(huì)的協(xié)調(diào)。［2］在現(xiàn)代“民主國(guó)家”與“民生國(guó)家”建設(shè)中，作為國(guó)家公共權(quán)力的代表，行政權(quán)力就必須積極介入社區(qū)管理，通過(guò)下設(shè)、延伸各類(lèi)管理和服務(wù)組織，提供全國(guó)性公共管理與公共服務(wù)，以形成國(guó)家的公共形象。而對(duì)于社區(qū)性公共事務(wù)，這部分事務(wù)一般由代表社會(huì)性權(quán)力的社區(qū)自組織掌握，如社區(qū)居民通過(guò)公共投票、民主議決、集體協(xié)商等形式?jīng)Q定社區(qū)公共事務(wù)，并自行設(shè)立各種組織實(shí)施自我管理和服務(wù)，以防止行政權(quán)的過(guò)分干預(yù)。當(dāng)然，對(duì)于社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)自治能力不足的農(nóng)村地區(qū)，行政權(quán)力又不得不通過(guò)引導(dǎo)、推動(dòng)、直接幫助組建社區(qū)組織，構(gòu)建社區(qū)自組織管理體制，以防止國(guó)家統(tǒng)治的基層社會(huì)基礎(chǔ)的弱化。因此，行政支配性特征就較為明顯。另外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織如雨后春筍般在農(nóng)村地區(qū)得以快速發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)要素組合而成的經(jīng)濟(jì)組織在社區(qū)管理中的優(yōu)勢(shì)日益體現(xiàn)出來(lái)，以此為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)力量通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制、組織參與等形式在社區(qū)管理中的介入程度不斷加深。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，作為兼具市場(chǎng)性及社會(huì)性雙重權(quán)力特性的集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，即是社區(qū)管理和服務(wù)體制的主體構(gòu)建力量，也是壟斷社區(qū)管理的權(quán)威性力量，已經(jīng)與社區(qū)力量相互疊加，全面承擔(dān)起社區(qū)管理的重任，使行政權(quán)力介入的空間較為狹小。

第二，不同性質(zhì)力量的運(yùn)行理念及機(jī)制不同。不同性質(zhì)力量具有不同的內(nèi)涵與特征，進(jìn)而使不同社區(qū)管理體制的運(yùn)行理念及機(jī)制不同。行政權(quán)力是以國(guó)家政治權(quán)力為后盾的權(quán)力，具有強(qiáng)制性、壟斷性，以行政權(quán)為主導(dǎo)的社區(qū)管理體制，其運(yùn)行理念更多地體現(xiàn)為“國(guó)家公共性”或區(qū)域性的“地方公共性”，它并不一定與某一特定農(nóng)村社區(qū)公共性相重合。因?yàn)?，由諸多社區(qū)公共性所形成的國(guó)家公共性更加具有抽象性與普遍意志性，與社區(qū)公共性之間存在明顯的差距。以社會(huì)自組織力量為基礎(chǔ)的社會(huì)自主權(quán)是由民眾自愿結(jié)社產(chǎn)生的。自治一詞在法理上的基本內(nèi)容是意思和意志的自主和自由，而在制度層面上通常是用自覺(jué)、自我統(tǒng)治、自主、自我決定等來(lái)解釋的。［3］社區(qū)自治權(quán)是以社區(qū)成員群體為的自主，社區(qū)集體意志是社區(qū)成員的集體共識(shí)，以集體意愿所表達(dá)的公共性則是社會(huì)自治權(quán)的基本理念，它所代表的公共性具有局部性、地域性特征。民主的統(tǒng)治是公民通過(guò)理性的公共運(yùn)用來(lái)決定公共事務(wù)，［4］但是對(duì)于社區(qū)來(lái)說(shuō)，其理性的公共運(yùn)用多局限于社區(qū)公共范疇之內(nèi)，同時(shí)還受到社區(qū)社會(huì)資本等因素的影響。

第三，不同管理體制的實(shí)踐目標(biāo)及功能不同。社區(qū)管理和服務(wù)體制的變遷與改革是國(guó)家基于社會(huì)發(fā)展變化所進(jìn)行的治理體制選擇，總體上來(lái)說(shuō)，構(gòu)建新型社會(huì)生活共同體，形成具有凝聚力、向心力與歸屬感的新社區(qū)，是現(xiàn)代社區(qū)管理體制的基本目標(biāo)。然而，具有凝聚力的社會(huì)生活共同體對(duì)不同的地區(qū)具有不同的具體內(nèi)涵，其實(shí)踐目標(biāo)及功能各異。如在現(xiàn)實(shí)中，有的社區(qū)首先需要滿足廣大民眾的公共管理和服務(wù)需求；有的社區(qū)生活共同體公共文化缺失，需要構(gòu)造現(xiàn)代公共文化；而有的地區(qū)提高農(nóng)民收入是調(diào)動(dòng)廣大社區(qū)居民參與社區(qū)公共活動(dòng)、提升社區(qū)凝聚力的重要?jiǎng)恿λ?；在異質(zhì)性、開(kāi)放性及流動(dòng)性較強(qiáng)的地區(qū)，更需要提高社會(huì)管理治安、公共服務(wù)建設(shè)能力。因此，不同類(lèi)型的社區(qū)管理和服務(wù)體制是基于特定地區(qū)社區(qū)管理與發(fā)展目標(biāo)的選擇，具有特定的實(shí)踐目標(biāo)與功能?？傮w上來(lái)看，在社區(qū)管理中，不同性質(zhì)權(quán)力的內(nèi)涵不同、價(jià)值理念不同、介入方式及程度不同，實(shí)踐機(jī)制也就不同。在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，社區(qū)的形態(tài)結(jié)構(gòu)及社會(huì)基礎(chǔ)都不斷發(fā)生變化，并呈現(xiàn)出較大的差異性，不同性質(zhì)權(quán)力之間的互動(dòng)及配置關(guān)系也就具有明顯的差異，各種權(quán)力及力量在社區(qū)管理中作用不一，實(shí)踐目標(biāo)和功能各異。

四、新型農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)體制的價(jià)值分析

自新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)總體上進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展新階段，實(shí)現(xiàn)從“城鄉(xiāng)分治”向“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展是當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措。然而，現(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程也是社會(huì)持續(xù)分化的過(guò)程，“社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、法律、家庭系統(tǒng)在功能和結(jié)構(gòu)上不斷的分化出子系統(tǒng)，新的組織系統(tǒng)、社會(huì)群體不斷涌現(xiàn)”［5］，利益結(jié)構(gòu)將更為復(fù)雜、服務(wù)需求更加多樣化、價(jià)值觀更加多元化，社會(huì)矛盾也更容易被激化，給社會(huì)管理和服務(wù)帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。近幾年來(lái)，在現(xiàn)代化沖擊下，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了顯著的變化，各類(lèi)新型經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織日益出現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)的封閉性被打破，流動(dòng)性、異質(zhì)性日益明顯。與傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)相比，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)逐步演變?yōu)槿菁{多元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、多元組織形式、多元成員身份的開(kāi)放性社區(qū)。在社區(qū)成員身份復(fù)雜和利益分化的條件下，如何保障各類(lèi)社區(qū)成員的公民權(quán)利，滿足他們的多樣化公共需求；如何使各種聲音能夠得到有效反映，如何實(shí)現(xiàn)異質(zhì)性社會(huì)中的融合與認(rèn)同，以消除社會(huì)沖突、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是急需要解決的問(wèn)題?，F(xiàn)代化發(fā)展的過(guò)程是一個(gè)政治民主化、法制化的過(guò)程，“由社會(huì)中多元的獨(dú)立行為主體要素(個(gè)人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織)，基于一定的集體行為規(guī)則，通過(guò)相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動(dòng)關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式”［6］，是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要趨勢(shì)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)管理和服務(wù)體制創(chuàng)新，具有以下幾個(gè)方面的價(jià)值。首先，將政府管理與服務(wù)延伸進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部，不斷提升著農(nóng)村居民的公民待遇，保障了農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，推動(dòng)著城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。其次，適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)開(kāi)放性、流動(dòng)性、異質(zhì)性發(fā)展要求，將社區(qū)不同身份成員納入了公共管理和服務(wù)的范圍，形成了流動(dòng)社會(huì)中的無(wú)縫隙管理和無(wú)差異服務(wù)。再次，有利于在遵循社區(qū)利益多元化、價(jià)值多元化基礎(chǔ)上通過(guò)協(xié)商、互動(dòng)達(dá)成共識(shí)，化解農(nóng)村基層矛盾，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。繼而完善了社會(huì)自組織能力，形成了現(xiàn)代治理自組織網(wǎng)絡(luò)體系與社會(huì)資本，擴(kuò)展了社會(huì)自主、自治空間，提升了社區(qū)的自我治理能力。最后，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)、社區(qū)之間的合作、協(xié)同治理。政府、居民個(gè)體、社區(qū)組織、社會(huì)力量共同參與的社區(qū)管理和服務(wù)既保證了社區(qū)主體的自主性，也有利于發(fā)揮政府的職責(zé)，同時(shí)還調(diào)動(dòng)了社會(huì)力量的參與，實(shí)現(xiàn)了多方力量共存下的協(xié)調(diào)、互動(dòng)與共識(shí)，順應(yīng)了現(xiàn)代化發(fā)展的要求，符合現(xiàn)代民主治理的基本要求。

五、總結(jié)與探討

現(xiàn)代化是一個(gè)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的過(guò)程，不斷提升廣大農(nóng)民的公民身份，保障他們的合法權(quán)益，滿足他們的基本公共服務(wù)需求是現(xiàn)代化發(fā)展在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是幾千年來(lái)人類(lèi)對(duì)民主政體的追求。正如美國(guó)政治學(xué)家卡羅爾•佩特曼所言，一個(gè)民主政體如果有效存在的話，就必需相應(yīng)地存在一個(gè)參與社會(huì)，即社會(huì)中所有領(lǐng)域的政治體系通過(guò)參與過(guò)程得到民主化和社會(huì)化。當(dāng)前我國(guó)政治民主的深入推進(jìn)，也需要建立適宜性的現(xiàn)代民主治理制度，將新興力量納入秩序性軌道，形成參與性發(fā)展機(jī)制。［7］這種民主治理機(jī)制“意味著國(guó)家和公民社會(huì)關(guān)系的重新調(diào)整，意味著人類(lèi)在國(guó)家(政府)、市場(chǎng)、公民社會(huì)三維組合中，尋求不同以往的、更為有效的實(shí)現(xiàn)共同利益道路的努力”，［8］它更加注重國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體的共同參與和協(xié)同治理，在參與中實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，在互動(dòng)中尊重彼此利益與形成共識(shí)，共同推動(dòng)社會(huì)的繁榮進(jìn)步。有效的國(guó)家治理，不是通過(guò)國(guó)家權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張來(lái)完成的，相反，是通過(guò)合理范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開(kāi)以及這兩者的相互配合與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的［9］。以特定時(shí)期的歷史時(shí)代特征為基礎(chǔ)，以有效順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求為起點(diǎn)，以滿足廣大民眾發(fā)展要求為方向所形成的社會(huì)秩序安排才更加富于彈性，更加具有張力。實(shí)現(xiàn)由集權(quán)式行政管理到放權(quán)式民主管理，再到多元主體參與的現(xiàn)代社區(qū)治理是當(dāng)前我國(guó)基層治理轉(zhuǎn)型的重要趨向。實(shí)踐中的新型社區(qū)管理和服務(wù)體制正是現(xiàn)代國(guó)家對(duì)現(xiàn)代民主治理的實(shí)踐探索，嘗試在現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展中，通過(guò)體制性的創(chuàng)新，形成國(guó)家、市場(chǎng)及社會(huì)多元力量共同參與的更加具有包容性、開(kāi)放性的治理制度，追尋人類(lèi)自由、公平、公正、正義等民主理念。實(shí)踐中，各類(lèi)社區(qū)管理和服務(wù)體制雖然形態(tài)各異，也需要進(jìn)一步健全和完善，但健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制只是手段，不是目的，追求公共的善才是其最終目標(biāo)。