社區(qū)外來人口管理工作分析

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一、城市郊區(qū)外來人口形成聚居生活的趨勢及成因

隨著我國城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)迅速發(fā)展，城市常住人口呈現(xiàn)老齡化發(fā)展趨勢，城市對外來勞動(dòng)力需求亦呈逐年遞增趨勢。特別是在大城市部分郊區(qū)城鎮(zhèn)或農(nóng)村，外來人口總數(shù)已遠(yuǎn)超過本地常住人口數(shù)，有形成小范圍內(nèi)聚居趨勢。以上海2011年12月人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例：奉賢區(qū)有常住人口52.2萬余人，外來人口有85萬余人；松江區(qū)有常住人口57萬余人，外來人口有153萬余人；青浦區(qū)有常住人口46萬余人，外來人口有81萬余人；金山區(qū)有常住人口42萬余人，外來人口有51萬余人。而同期市中心城區(qū)情況是：黃浦區(qū)常住人口60萬余人，外來人口24萬余人；盧灣區(qū)常住人口30萬余人，外來人口11萬余人；長寧區(qū)常住人口61萬余人，外來人口24萬余人。以上外來人口數(shù)據(jù)僅是截至目前對在上海辦理居住證的外來人員的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，還不包含大量短期來滬、流動(dòng)性更強(qiáng)的外來人口。由以上數(shù)據(jù)可以看出，外來人口與本市常住人口比例，郊區(qū)遠(yuǎn)高于市區(qū)，大量外來人口在城市郊區(qū)形成聚居生活趨勢明顯。

大量外來人員在城市郊區(qū)逐漸形成聚居生活的成因包括：一是生活成本因素。由于市中心房價(jià)及其它生活成本遠(yuǎn)高于郊區(qū)，而在我國城市化進(jìn)程中大量外來務(wù)工人員進(jìn)入城市后主要從事一些基礎(chǔ)性建設(shè)工作，來滬之前許多人都有在農(nóng)村生活經(jīng)歷，相對高昂的生活成本更容易使大量外來人口首先選擇在城市郊區(qū)生活，較為相似的生活環(huán)境有利于外地來滬人員在郊區(qū)形成聚居趨勢。二是人口流動(dòng)因素。城市郊區(qū)本地人口因工作就業(yè)、子女上學(xué)、房屋拆遷等諸多原因逐漸向市中心及其他就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等經(jīng)濟(jì)及生活條件更為優(yōu)越的地區(qū)遷移，這就造成郊區(qū)勞動(dòng)力缺口及大量房屋空置，大量外來人口到來有利于填補(bǔ)郊區(qū)城鎮(zhèn)及農(nóng)村的勞動(dòng)力空缺，大量廉價(jià)、空置房屋出租也有利于外來人員臨時(shí)安置。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。經(jīng)過改革開放三十多年的建設(shè)，城市經(jīng)濟(jì)目前正處于轉(zhuǎn)型期，市中心逐漸以商業(yè)、金融業(yè)及其它服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)發(fā)展方向，而過去的一些工廠由于土地及勞動(dòng)力成本因素逐漸向郊區(qū)遷移，而市中心建設(shè)相對于郊區(qū)而言呈飽和狀態(tài)，郊區(qū)新農(nóng)村及新城建設(shè)則有蓬勃發(fā)展趨勢。因此，大量外來人員隨著郊區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要而遷入郊區(qū)工廠、工地及其它新興產(chǎn)業(yè)周邊城鎮(zhèn)及農(nóng)村形成聚居。四是歷史習(xí)慣因素。從二十世紀(jì)八十年代至今我國人口因經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而發(fā)生大遷移，在這過程中同村、同鄉(xiāng)甚至大量同縣人員遷往某一經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市現(xiàn)象較為普遍，這與我國幾千年來的重視家庭、家族、同鄉(xiāng)觀念的文化傳統(tǒng)戚戚相關(guān)。在現(xiàn)實(shí)生活中先行遷移入城市的外來人口為家人、朋友及同鄉(xiāng)介紹謀生方式或暫住地的情況較為普遍，大量同籍貫外來人員有在城市郊區(qū)形成小聚居的特征趨勢。

二、郊區(qū)派出所在開展外來人口聚居區(qū)管理工作中遇到的問題

近年來隨著城市郊區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，交通日趨便利，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，各種矛盾糾紛類型繁多，特別是城市郊區(qū)派出所工作量不斷加大，外來人口管理已成為基層派出所基礎(chǔ)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（一）經(jīng)濟(jì)條件、文化背景、生活習(xí)俗的巨大差異導(dǎo)致在各類基層警務(wù)工作中時(shí)常遭遇誤解

大量在城市郊區(qū)生活的外來人口由于文化背景、經(jīng)濟(jì)條件、生活習(xí)俗與新的生活環(huán)境之間存在較大差異，而磨合融入新的社會(huì)環(huán)境又非一朝一夕之事，故在日常生活中時(shí)常發(fā)生各類糾紛?；鶎用窬刻烀鎸Υ罅康纳婕巴鈦砣丝诘摹?10”接處警，其中糾紛類報(bào)警占了大部分，不僅包括治安糾紛，而且包含了勞資糾紛、債務(wù)糾紛、消費(fèi)糾紛等大量的非警務(wù)糾紛，在處置此類糾紛時(shí)當(dāng)事人對相關(guān)法律的不熟悉，對解決問題途徑的陌生，以及對解決問題的迫切心情等狀況，都容易對基層警務(wù)工作造成誤解?！?10”既是這些外來人員所知悉的少數(shù)幾個(gè)求助途徑之一，但其對“110”的權(quán)限及職責(zé)理解上的擴(kuò)大化導(dǎo)致的信任危機(jī)，已成為困擾基層工作的一大難題。

（二）在全球經(jīng)濟(jì)低迷，我國政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)增速的宏觀大背景下，企業(yè)的生存環(huán)境直接影響到外來人員聚居區(qū)的穩(wěn)定

市政工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、工廠及生產(chǎn)企業(yè)用工均需要大量外來勞動(dòng)力。近年來，在全球經(jīng)濟(jì)低迷、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展減速的大背景下，許多建設(shè)、開發(fā)項(xiàng)目不得不減少投入或放緩速度，部分工廠及企業(yè)自身面臨生存困難，對目前及下階段用工人數(shù)有所限制或者縮減規(guī)模。而外來人員聚居區(qū)又缺乏像城市常住人口同等的社會(huì)保障，一旦失去工作或者減少收入則對其環(huán)境產(chǎn)生較常住人口更大的負(fù)面影響，甚至有可能影響到外來人口聚居區(qū)的整體穩(wěn)定。

（三）對外來人員管理存在“重登記、輕管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象，對聚居區(qū)外來人員動(dòng)態(tài)、輿情掌握不全

面導(dǎo)致工作被動(dòng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人口流動(dòng)的不斷加劇，包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的各政府部門加大了對城市外來人口的管理力度。但在基層派出所的實(shí)際工作中，對外來人口管理“重登記、輕管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象依然存在。由于缺乏有效管理手段，外來人口在辦理居住證后，包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的各政府部門對外來人口缺乏有效的后繼服務(wù)及管理，外來人口與所在居住地社區(qū)之間缺乏必要的聯(lián)系與溝通，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)基層派出所在開展外來人口工作時(shí)缺乏抓手，難以有效掌握動(dòng)態(tài)及輿情，一旦發(fā)生糾紛或群體性事件，缺乏事前預(yù)警能力，后繼調(diào)查、化解等工作又會(huì)因此變得被動(dòng)，難以深入開展有效說服工作。

（四）外來人口聚居區(qū)的綜合治理工作難度呈逐年遞增態(tài)勢

社區(qū)管理作為社會(huì)和諧穩(wěn)定的源頭環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素，在第一時(shí)間往往能收集各種涉穩(wěn)信息，組織開展大量調(diào)解、化解工作。目前我國社區(qū)管理模式基本是建立在常住人口登記制度之上，依托就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)等社會(huì)保障開展工作，對社區(qū)常住人口而言具有較好服務(wù)、保障功能。但對于外來人口而言，社會(huì)保障目前在我國主要還是與戶籍連在一起，雖然近年來在外來人口子女就學(xué)、就醫(yī)等方面有所調(diào)整，但總體而言辦理居住證的外來人口仍無法享受到與常住人口一樣的社會(huì)保障服務(wù)。而派出所社區(qū)民警及其他社區(qū)工作人員由于在日常工作中缺乏工作抓手，再加之語言、習(xí)慣等方面存在較大差異，對外來人口聚居區(qū)開展工作時(shí)往往力不從心，甚至還存在畏難心理。久而久之外來人口聚居區(qū)工作成為一項(xiàng)大家都畏難的社區(qū)工作，綜合治理難度逐年增加。

（五）外來人口犯罪率高于城市平均水平現(xiàn)象較為普遍，外來人員聚居區(qū)治安防范形勢不容樂觀

一是近年來外來人員犯罪率居高不下，以上海各郊區(qū)看守所羈押統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，全部被羈押人員中外來人員所占的比例均超過70%以上，刑事犯罪比例有不斷攀升趨勢。二是以地緣、親屬為紐帶的團(tuán)伙犯罪形式較為顯著，團(tuán)伙內(nèi)部關(guān)系較為密切，攻守同盟較為牢固，此類團(tuán)伙犯罪形式較之一般犯罪也易對社會(huì)產(chǎn)生更大的危害性。三是外來人口子女犯罪比例較為突出，在未成年人犯罪案件中占絕對多數(shù)。部分郊區(qū)民辦學(xué)校的管理松散，父母忙于生計(jì)而疏于對其子女關(guān)心，一些人因年齡較小無法找到合適工作而造成心理空虛等，這些因素均是外來人口子女違法犯罪率上升的成因。

三、維護(hù)外來人口聚居區(qū)社區(qū)穩(wěn)定工作的重要性

（一）維護(hù)城市外來人口聚居區(qū)穩(wěn)定是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的長遠(yuǎn)需要

近幾年，法國巴黎、英國倫敦、意大利羅馬均發(fā)生過大規(guī)模騷亂，騷亂參與的主體是城市外來移民。發(fā)生騷亂的這些國家的移民政策都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是把移民引入社會(huì)以后，在城市郊區(qū)建立大量的移民居住聚集區(qū)，移民被統(tǒng)一安排住在那些地方，雖然移民為社會(huì)發(fā)展建設(shè)做出很多貢獻(xiàn)，移民與國家主流社會(huì)其實(shí)是分裂的，新移民聚居區(qū)的高犯罪率和文化隔離現(xiàn)象突出，犯罪率高出平均水平2倍以上，甚至3倍之多。當(dāng)?shù)鼐皆趯Υ泼窬劬訁^(qū)問題上又出現(xiàn)兩種極端：一是高犯罪率使得警方對此給予了更多的注意力，警方在巡查、安檢等領(lǐng)域區(qū)別對待的做法讓很多移民聚居區(qū)感到了壓力；二是警方對待移民族群慎之又慎，為了避嫌，警察有意避免“截停搜查”，反而又滋生治安隱患。騷亂的導(dǎo)火索往往看起來微不足道，但是騷亂造成的經(jīng)濟(jì)損失、族群隔閡以及對社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面影響卻是超乎尋常。因此，筆者認(rèn)為維護(hù)城市外來人口聚居區(qū)穩(wěn)定是促進(jìn)社會(huì)融合，維護(hù)社會(huì)長遠(yuǎn)穩(wěn)定的必然需要。

（二）維護(hù)城市外來人口聚居區(qū)穩(wěn)定對于城市經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展具有的重要意義

根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，未來大城市建設(shè)將不再倡導(dǎo)進(jìn)行中心城區(qū)的外擴(kuò)，而是通過打造郊區(qū)新城，以衛(wèi)星城的形式來容納城市未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口導(dǎo)入，以解決目前城市發(fā)展中遇到的包括城市用地呈現(xiàn)“外延式增長”，城市空間結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化，人口空間分布不盡合理，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力大，第三產(chǎn)業(yè)沒有明顯提升等瓶頸問題。眾所周知，我國大城市已加速進(jìn)入老齡化社會(huì)，城市常住人口出生比例偏低，為給社會(huì)注入新的活力，并保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，城市必將引進(jìn)大量勞動(dòng)力。維護(hù)外來人口聚居區(qū)的穩(wěn)定有利于保持城市“年輕的活力”，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來足夠多的勞動(dòng)增長力與消費(fèi)增長力，對于整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)的長期健康發(fā)展具有重要意義。

（三）維護(hù)城市郊區(qū)外來人口聚居區(qū)穩(wěn)定是維護(hù)城市治安穩(wěn)定的重要組成部分

從相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，國內(nèi)一線大城市郊區(qū)外來人口數(shù)量正迅速接近或者超過本地常住人口數(shù)量，相關(guān)犯罪率遠(yuǎn)高于本地常住人口。再從郊區(qū)派出所居住證辦理情況看，在郊區(qū)外來人員以地緣、親屬關(guān)系為紐帶聚居的情況較為突出，而外來人口涉及到的盜竊、“兩搶”、尋釁滋事、聚眾斗毆等高發(fā)類案件中以地緣、親屬為紐帶的團(tuán)伙犯罪往往又較為突出。因此，根據(jù)社區(qū)發(fā)案特點(diǎn)落實(shí)好郊區(qū)外來人口聚居區(qū)重點(diǎn)區(qū)域及重點(diǎn)人群的防控措施，對于維護(hù)城市的治安穩(wěn)定，減少城市發(fā)案率具有十分重要的作用。

四、對加強(qiáng)郊區(qū)外來人口聚居區(qū)社區(qū)工作的思考

（一）進(jìn)一步完善糾紛調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制，緊密依托社區(qū)現(xiàn)有綜合治理資源化解矛盾

在社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜的今天，各種矛盾糾紛類型繁多，郊區(qū)派出所工作量近年來有成倍遞增趨勢，各類糾紛調(diào)解已成為基層派出所基礎(chǔ)工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是有相當(dāng)多的糾紛由于牽涉到債務(wù)、房產(chǎn)、租賃等非治安問題，有些糾紛還涉及到其他有關(guān)單位、部門，不是公安機(jī)關(guān)一家所能解決的，調(diào)解的難度比較大。調(diào)解工作是一項(xiàng)社會(huì)性工作，必須形成社會(huì)合力，才能產(chǎn)生良好效果。一是要充分發(fā)揮公安調(diào)解成本低、效率高的優(yōu)勢，在預(yù)防化解矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮先期介入、不可替代的作用，使其成為維護(hù)轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。二是建議有關(guān)立法部門進(jìn)一步完善調(diào)處糾紛的相關(guān)法規(guī)，特別是對賠償標(biāo)準(zhǔn)等常見問題作出司法解釋，明確賠償機(jī)構(gòu)及先行賠付標(biāo)準(zhǔn)，為基層單位開展調(diào)解工作提供法律依據(jù)。三是進(jìn)一步理順公安、司法、綜治等部門及法院、街道辦事處對糾紛的管轄權(quán)限和職責(zé)，形成全方位、多層次、全域覆蓋的大調(diào)解長效機(jī)制。

（二）進(jìn)一步改進(jìn)人口管理模式，登記與管理并重，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢為外來人口聚居區(qū)做好服務(wù)工作

人口管理工作是基層派出所的一項(xiàng)重要工作，郊區(qū)基層派出所除在做好外來人口居住證辦理工作前提下，應(yīng)當(dāng)提高對外來人口聚居區(qū)的服務(wù)意識(shí)及能力。一是派出所在居住證辦理時(shí)可以結(jié)合當(dāng)前城市外來人口社會(huì)保障優(yōu)惠政策開展宣傳，要重視外來人口聚居區(qū)的群眾對政府關(guān)于當(dāng)前子女就學(xué)、家庭就醫(yī)及就業(yè)保障方面政策調(diào)整的知曉率，使辦證群眾了解居住證辦理不僅是管理需要，更是一種服務(wù)需要。二是立足以轄區(qū)用工單位基礎(chǔ)信息采集為抓手，及時(shí)掌握轄區(qū)各單位外來人口用工情況，并根據(jù)用工狀況完善外來人口管理、登記情況變更，加強(qiáng)與轄區(qū)工會(huì)、司法所等部門溝通聯(lián)系，完善外來人口用工合法權(quán)益保障機(jī)制，使外來人口與轄區(qū)派出所警民關(guān)系更加和諧。三是利用現(xiàn)有警情回訪機(jī)制，及時(shí)了解涉及外來人口的工作效果，針對部分矛盾糾紛“解而不和”的“假效果”現(xiàn)象，創(chuàng)新工作機(jī)制，由民警及時(shí)出面組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部及一些在當(dāng)?shù)赝^高、知法明理的社會(huì)力量，讓他們進(jìn)一步參與到調(diào)解工作中來，進(jìn)行“二次調(diào)解”，確保實(shí)效。

（三）通過宣傳引導(dǎo)取得外來人口聚居區(qū)群眾的理解與支持，依托社區(qū)建立穩(wěn)定可靠的群眾基礎(chǔ)

一是社區(qū)治安打擊應(yīng)依托群眾。建議重視加強(qiáng)與外來人員聚居區(qū)的和諧警民關(guān)系建設(shè)，加強(qiáng)與聚居區(qū)居民的溝通與聯(lián)系，以群眾路線加強(qiáng)社區(qū)安全防范工作。二是在外來人員中加強(qiáng)陣地及秘密力量建設(shè)，在前期宣傳基礎(chǔ)上取得外來人員聚居區(qū)居民對派出所治安防范的支持與理解，強(qiáng)化對違法犯罪信息的獲取力度。三是社區(qū)治安要突出打防重點(diǎn)，對于民生危害較大的侵財(cái)類犯罪應(yīng)當(dāng)加大查處打擊力度，加強(qiáng)對易于發(fā)生銷贓、窩贓的地點(diǎn)及單位監(jiān)控力度，做到對此類案件的犯罪嫌疑人形成威懾。四是對因糾紛引發(fā)的各類一般治安案件要加強(qiáng)調(diào)解及后繼處理工作，通過宣傳教育增強(qiáng)外來人員來滬后在社區(qū)內(nèi)與人和諧相處的意識(shí)，減少因生活習(xí)慣或觀念不同而產(chǎn)生尋釁滋事、斗毆類案件高發(fā)的現(xiàn)象。

（四）加強(qiáng)社區(qū)警情分類指導(dǎo)，在實(shí)踐中探究打防結(jié)合模式

一是轄區(qū)派出所要根據(jù)情報(bào)信息平臺(tái)中“110”報(bào)警及發(fā)案情況做好動(dòng)態(tài)分析，改變以往控案的思維模式，及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)治安特點(diǎn)，從中排摸出重點(diǎn)防控區(qū)域，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域防控措施。二是派出所根據(jù)治安防范情況，從中尋找作案人員特點(diǎn)，利用居住證管理、賓旅館住宿登記等社區(qū)警務(wù)工作為抓手加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域及人群管理工作。三是與社區(qū)多部門協(xié)作加強(qiáng)對外來人口子女的關(guān)心，充分利用現(xiàn)有社會(huì)資源引導(dǎo)他們就學(xué)、就業(yè)，提高外來人口整體文化程度及法制意識(shí)，盡可能降低此類人群犯罪率。

（五）加強(qiáng)郊區(qū)社區(qū)民警隊(duì)伍能力建設(shè)，針對外來人口聚居特點(diǎn)開展培訓(xùn)，打造一支外來人口管理工作經(jīng)驗(yàn)豐富的社區(qū)民警隊(duì)伍

一是通過教育培訓(xùn)不斷提高社區(qū)民警程序意識(shí)與現(xiàn)場處置能力。派出所民警應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)、精通相關(guān)法律法規(guī)，只有具備了較高的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，才能在日常管理中做到胸有成竹、底氣十足，而不會(huì)因事件、對象的復(fù)雜而自亂陣腳。二是提高社區(qū)民警對外來人口的語言工作能力，注重在社區(qū)警務(wù)中挖掘熟悉地方方言人才，并針對轄區(qū)特點(diǎn)開展有針對性培訓(xùn)，這有利于社區(qū)民警在日常警務(wù)工作中拉近與外來人口之間距離。三是不斷提高社區(qū)民警信息收集能力，培養(yǎng)一批熟悉外來人口家鄉(xiāng)特點(diǎn)，長期在外來人口聚居社區(qū)工作的民警作為骨干，并總結(jié)形成一套有效工作方法，為外來人口聚居區(qū)的社區(qū)工作開展提供有益借鑒。