社區(qū)管理服務(wù)創(chuàng)新理念

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一、社區(qū)管理社區(qū)服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐的理論依據(jù)問(wèn)題

創(chuàng)新城市社區(qū)管理是基于城市基層社區(qū)變革現(xiàn)實(shí)的理性選擇。社區(qū)管理創(chuàng)新主要是通過(guò)社區(qū)組織、社區(qū)管理體制及由此基礎(chǔ)上形成的社區(qū)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。社區(qū)管理實(shí)踐需要社區(qū)理論的指導(dǎo)。社區(qū)管理模式創(chuàng)新方式方法途徑和效果與理論指導(dǎo)直接相關(guān)。在當(dāng)前社區(qū)管理出現(xiàn)諸多問(wèn)題的情況下，與其說(shuō)創(chuàng)新社區(qū)管理是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題，不如說(shuō)是一個(gè)理論問(wèn)題，是一個(gè)思路問(wèn)題，這就需要從理論上反思社區(qū)管理創(chuàng)新實(shí)踐。當(dāng)前，從中央到省、市地方的黨組織和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)無(wú)不重視社區(qū)建設(shè)與管理服務(wù)問(wèn)題，各地有著大量的社區(qū)管理模式創(chuàng)新實(shí)踐，但所依據(jù)的理論和制定的政策措施五花八門(mén)。由于特定理論所固有的邏輯與衍生的管理理念決定了體制機(jī)制的形成，因而也就可以窺視到全國(guó)各地城市社區(qū)管理模式的基本面貌。主要問(wèn)題在于社區(qū)管理實(shí)現(xiàn)方式的行政化和基于社區(qū)問(wèn)題解決的被動(dòng)反應(yīng)模式。社區(qū)行政化是指政府將自己的職能轉(zhuǎn)移到街道辦事處下屬的居民委員會(huì)，居民委員會(huì)在承擔(dān)了政府的職能后自治性質(zhì)發(fā)生變異，其主要表現(xiàn)為組織設(shè)置、組織功能、自治章程、工作制度、人事決定、經(jīng)費(fèi)收支、運(yùn)行方式、考核機(jī)制的行政化①。

行政化具體體現(xiàn)在許多方面，如社區(qū)目標(biāo)以行政目標(biāo)替代；社區(qū)組織行政化特征；社區(qū)管理方式行政化，自上而下單向作用，缺少良性互動(dòng)，簡(jiǎn)單粗暴，社區(qū)關(guān)系緊張，甚至對(duì)立；重視行政執(zhí)行力，貫用“一票否決”，輕視民意表達(dá)與疏導(dǎo)溝通。與此相應(yīng)，目前代表性的社區(qū)理論，都具有單向度特征，即僅僅依據(jù)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的某一種社會(huì)變遷趨勢(shì)進(jìn)行理論建構(gòu)，而沒(méi)有考慮與之相關(guān)的其他變遷趨勢(shì)，這種單向度性使得現(xiàn)有社區(qū)理論面臨無(wú)法擺脫的理論難題。②表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)建構(gòu)及管理實(shí)踐的理想主義色彩和微觀治理的行政化、樣板化、片面強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)行力的傾向與趨向。被動(dòng)反應(yīng)模式是指社區(qū)管理服務(wù)從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后或預(yù)見(jiàn)到問(wèn)題時(shí)，才采取措施化解問(wèn)題，是一種被動(dòng)解決問(wèn)題的管理模式。被動(dòng)反應(yīng)模式往往重視社區(qū)問(wèn)題，輕視社區(qū)系統(tǒng)建設(shè)與管理服務(wù)；重視社會(huì)問(wèn)題的排查、預(yù)警、干預(yù)和危機(jī)處理，輕視社區(qū)關(guān)系認(rèn)識(shí)與理順、體系制度構(gòu)建與良性運(yùn)行機(jī)制建立。與此同時(shí)，基層社區(qū)管理者依據(jù)社會(huì)學(xué)、法學(xué)的邏輯解決問(wèn)題。社區(qū)理論更多是社會(huì)學(xué)為主導(dǎo)，相關(guān)學(xué)科為補(bǔ)充的理論研究與思想導(dǎo)向格局，將人們引向更多關(guān)注社會(huì)問(wèn)題及利用相關(guān)學(xué)科方法解決社會(huì)問(wèn)題的偏向。但法學(xué)思想所倡導(dǎo)的法治路線在近些年大倡其道，主要表現(xiàn)為倉(cāng)促立法，曲解法律，粗暴執(zhí)法等，沒(méi)有考慮到群眾的可接受性和可理解性，引發(fā)官民對(duì)立與沖突。但社區(qū)管理模式創(chuàng)新不能不考慮到社區(qū)變革的復(fù)雜性。

近34年的改革開(kāi)放政策對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、日常生活等所有領(lǐng)域的影響是空前的，社區(qū)變革需要多學(xué)科、全方位綜合應(yīng)對(duì)。而且在眾多領(lǐng)域的變遷過(guò)程中還會(huì)同時(shí)出現(xiàn)兩種方向完全相反的變遷趨勢(shì)（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)道德卻退化），單向度的社區(qū)理論必然會(huì)遇到與其基礎(chǔ)相反的變遷趨勢(shì)的沖擊。③因此我國(guó)城市社區(qū)管理理論及實(shí)踐指導(dǎo)必須從多學(xué)科理論角度考慮各種主要社會(huì)變遷趨勢(shì)，并對(duì)它們進(jìn)行客觀分析，證實(shí)所有的影響因素，將問(wèn)題解決置于系統(tǒng)構(gòu)建和整體解決方案設(shè)計(jì)、規(guī)劃、分步實(shí)施的基礎(chǔ)上，而不是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的，反射式的救火隊(duì)角色與危機(jī)處理模式的固化上。基于上述認(rèn)識(shí)，我們才能認(rèn)識(shí)長(zhǎng)期以來(lái)受中國(guó)改革開(kāi)放政策（實(shí)質(zhì)是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)社會(huì)發(fā)展、進(jìn)步的路徑）影響的社區(qū)關(guān)系狀況及規(guī)律，全面系統(tǒng)研究探索此規(guī)律的不分派別社區(qū)理論乃是我們的指導(dǎo)理論歸依。有鑒于此，我們社區(qū)管理體制改革與建設(shè)，應(yīng)從社區(qū)關(guān)系厘清和理順入手，明確各利益主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，并以社區(qū)各利益主體的基本關(guān)系即經(jīng)濟(jì)關(guān)系為紐帶，完善社區(qū)組織生態(tài)存在和功能有效發(fā)揮，通過(guò)官民結(jié)合、自主治理和黨政領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)結(jié)合、權(quán)責(zé)利相稱的理念指導(dǎo)開(kāi)展的社區(qū)資源合理配置，達(dá)到政治安定、社會(huì)穩(wěn)定，增進(jìn)社區(qū)公益和居民幸福的目的。與此相應(yīng)，社區(qū)管理服務(wù)的理論依據(jù)應(yīng)是政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科，以及相關(guān)學(xué)科。多學(xué)科綜合協(xié)同研究才能實(shí)現(xiàn)復(fù)雜的社區(qū)系統(tǒng)常態(tài)管理服務(wù)有效運(yùn)營(yíng)和非常態(tài)問(wèn)題的預(yù)警與解決。

二、基層黨組織在社區(qū)管理服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮問(wèn)題

創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)社會(huì)文明進(jìn)步的必然要求，是一次新的社會(huì)革命，它必將推動(dòng)我國(guó)城市社區(qū)管理走向成熟。與其他社會(huì)變革實(shí)踐所證實(shí)的一樣，黨在領(lǐng)導(dǎo)城市社區(qū)變革中的作用是關(guān)鍵、是保證。2011年2月19日總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，要扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系。同時(shí)提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”④。黨的領(lǐng)導(dǎo)放在首位，實(shí)際上強(qiáng)調(diào)黨組織在有序、公平、公正、客觀地推進(jìn)社區(qū)管理創(chuàng)新過(guò)程的組織保障、領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)和先鋒模范作用。但是如何在社區(qū)基層有效落實(shí)和實(shí)現(xiàn)這一指示精神，特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)如何分解落實(shí)到社區(qū)黨組織對(duì)社區(qū)管理服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)？如何發(fā)揮基層黨組織的作用？其實(shí)現(xiàn)方式又是如何？回答這些問(wèn)題的關(guān)鍵是黨組織在基層社區(qū)中存在的價(jià)值以及發(fā)揮其對(duì)社區(qū)管理服務(wù)的正面效應(yīng)。

人們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到，在城市社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，堅(jiān)持黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨和政府的核心地位及主導(dǎo)作用是城市社區(qū)建設(shè)的最高原則。⑤這一理論取向得到了黨和政府的倡導(dǎo)，并在當(dāng)前已有的政府主導(dǎo)社區(qū)管理模式創(chuàng)新實(shí)踐中得到或多或少的貫徹落實(shí)。但與此同時(shí)，源于西方的民主化思潮也在社區(qū)變革實(shí)踐中發(fā)揮或顯或隱的作用，呈現(xiàn)出基層黨組織在社區(qū)變革中被虛化、弱化和收縮化的現(xiàn)象。中國(guó)共產(chǎn)黨不僅是法理上的執(zhí)政黨，更是由中國(guó)革命和建設(shè)實(shí)踐證明的能代表并維護(hù)人民利益的具有合法性的執(zhí)行黨，就應(yīng)當(dāng)理直氣壯地?fù)?dān)當(dāng)社會(huì)變革的領(lǐng)導(dǎo)重任，就像當(dāng)年“黨組織建在連上”一樣，現(xiàn)在應(yīng)該確保將“黨組織應(yīng)建在社區(qū)里”，這是執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、執(zhí)政形式和執(zhí)政方式的體現(xiàn)。不可否認(rèn)基層組織以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以財(cái)富創(chuàng)造為己任的重要性，但這并不能否定長(zhǎng)期以來(lái)基層黨組織對(duì)經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)與支持、協(xié)調(diào)與配合中所發(fā)揮的巨大作用與貢獻(xiàn)。況且在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)管理工作日益重要和突出，更要發(fā)揮黨組織的作用。基層黨組織不但能確保憲法法律和黨的路線方針政策在基層的有效貫徹落實(shí)，而且在領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、溝通、激勵(lì)、政治保證等幾方面發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用，在化解矛盾與糾紛，聯(lián)系群眾聯(lián)絡(luò)感情，人性關(guān)懷等幾方面發(fā)揮著非常重要的輔導(dǎo)作用。黨組織代表先進(jìn)的、正義的力量，倡導(dǎo)公平、公正、正義，是一切落后、反動(dòng)、邪惡力量的克星，也是先進(jìn)文化、進(jìn)步思想的化身，引導(dǎo)人們的思想正確動(dòng)向，幫助人們充實(shí)增強(qiáng)精神力量。而基層社區(qū)正是兩種力量爭(zhēng)奪的主要功能陣地。

近年來(lái)所發(fā)生的各種社會(huì)問(wèn)題證明黨組織在基層存在并發(fā)揮作用的必要性和緊迫性。當(dāng)然，一些人對(duì)基層黨組織看法上的偏見(jiàn)與黨內(nèi)腐敗、民主制度不完善、民意不能表達(dá)有關(guān)，與反動(dòng)勢(shì)力煽動(dòng)、落后勢(shì)力爭(zhēng)奪也有關(guān)系。但無(wú)論如何城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新改革應(yīng)對(duì)鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)有益無(wú)害。這是黨在基層社區(qū)存在的重要價(jià)值決定的。從理論上講，發(fā)揮黨組織對(duì)社區(qū)管理服務(wù)中的正面效應(yīng)，就是要將黨組織置于社區(qū)結(jié)構(gòu)體系中的恰當(dāng)?shù)匚簧?，為此必須找到相?yīng)的黨組織在社區(qū)組織體系中存在的理論依據(jù)和途徑。如前所述已經(jīng)存在執(zhí)政黨的法理依據(jù)和長(zhǎng)期積累的作為執(zhí)政黨民意基礎(chǔ)依據(jù)。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于現(xiàn)實(shí)中是否存在這樣的土壤。這需要找到正當(dāng)途徑讓基層黨組織嵌入社區(qū)管理體系之中，如在傳統(tǒng)的村委會(huì)、居委會(huì)，新興組織如行政服務(wù)中心（站）、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)服務(wù)中心及其他社區(qū)組織中建立黨組織，并通過(guò)黨務(wù)工作者長(zhǎng)期的耕耘和培育，使基層黨組織發(fā)揮應(yīng)有的作用與正面效應(yīng)。

三、基層政府行政行為邊界及有效性問(wèn)題

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)城市管理體制奉行行政全能主義理念，城市社區(qū)治理中存在的主要問(wèn)題是如前所述的“社區(qū)行政化”問(wèn)題。行政化的社區(qū)管理模式深入到基層社區(qū)，以致從市區(qū)政府到街道辦事處，再到居民委員會(huì)、居民住宅區(qū)（單位家屬居住區(qū)）都是大一統(tǒng)的行政體系中的環(huán)節(jié)，從上到下權(quán)力幾乎是單向運(yùn)行，缺少雙向交流與互動(dòng)，行政化特征明顯。這種組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行模式，雖經(jīng)改革開(kāi)放以來(lái)的社區(qū)管理模式變革與探索，但本質(zhì)上并沒(méi)有改變行政主導(dǎo)和單向權(quán)力運(yùn)作的特征。到目前，各地城市社區(qū)管理創(chuàng)新與發(fā)展，逐步由街居制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制，并涌現(xiàn)了上海模式，沈陽(yáng)模式，武漢模式，深圳模式，順德模式，銅陵模式等等，社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)治理成為熱門(mén)詞匯，但研究一下便會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些創(chuàng)新的模式雖然在形式上呈現(xiàn)社區(qū)組織主體多元化，政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員編制壓縮，并強(qiáng)調(diào)要理順關(guān)系，重視非政府組織以及社區(qū)居民參與社區(qū)治理的作用，但這并未改變政府一廂情愿，會(huì)上轟轟烈烈搞創(chuàng)新，會(huì)后體制機(jī)制運(yùn)行照舊；而民間缺少參與條件，缺少應(yīng)有社區(qū)資源，缺少參與熱情的尷尬局面。

為何出現(xiàn)這種局面，究其原因主要有三：一是社區(qū)治理失靈。在社會(huì)主義市場(chǎng)體制下，微觀社會(huì)治理的基本思想在于自主治理，行政方式主要存在于宏觀領(lǐng)域。不是在特殊情況下（如社會(huì)出現(xiàn)危機(jī)）應(yīng)避免使用行政手段。正常情況下，在基層的行政活動(dòng)主要是提供必要的行政指導(dǎo)，基本的公共服務(wù)，推進(jìn)社區(qū)福利，救助弱勢(shì)群體等，而大量的基層社區(qū)事務(wù)則多是通過(guò)民間組織自主治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。中國(guó)古代就有“皇權(quán)不下縣”一說(shuō)，此時(shí)的社會(huì)主要是通過(guò)鄉(xiāng)紳名流賢達(dá)的自治來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。隨著改革開(kāi)放的深入，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，民間社會(huì)有了社會(huì)自主治理的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，民主參與的能力也在不斷發(fā)育成長(zhǎng)，基層民主自治的呼聲越來(lái)越高，還政于基層社區(qū)民間是必然趨勢(shì)，也勢(shì)在必行。發(fā)生在2011年的廣東省陸豐市烏坎村事件及后續(xù)的結(jié)果充分證明了基層民主的必要性，同時(shí)也暴露出基層政府早期對(duì)待此事件的處理缺少理性思考與正確思路。群眾固然不能“有訴求就過(guò)激，一過(guò)激就違法”，基層政府也不能把本屬正常的訴求表達(dá)，用“堵”和“壓”使之演變成過(guò)激對(duì)抗。⑥這種濫用政府行政手段的方式及結(jié)果，反映了我國(guó)城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象的存在。但必須清楚看到烏坎村事件并非一個(gè)孤立事件，近年來(lái)各地城市社區(qū)發(fā)生的暴力征地拆遷、城管粗暴執(zhí)法、業(yè)主集體鬧事、居民冒死抗法等事件，仍然時(shí)有發(fā)生。二是行政權(quán)力等資源向上過(guò)度集中。行政方式治理，會(huì)導(dǎo)致基層社會(huì)權(quán)力與資源分配向優(yōu)勢(shì)主體集中，同時(shí)責(zé)任又向下級(jí)或弱勢(shì)群體分?jǐn)偟内呄虺霈F(xiàn)。越是上級(jí)行政主體越是有權(quán)不作為，或把持權(quán)力不下放，反過(guò)來(lái)，基層社區(qū)管理人員及民間資源和權(quán)力越少。這顯失公平，公正。這種情況下，即使是在行政系統(tǒng)內(nèi)也難以調(diào)動(dòng)基層行政人員的積極性，更不要說(shuō)社區(qū)管理系統(tǒng)。三是民間組織弱小。行政化的社區(qū)管理組織及主要成員壟斷了社區(qū)資源和體制制度創(chuàng)立的話語(yǔ)權(quán)，難以形成良好的社區(qū)組織生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)化市場(chǎng)化的優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，不但不利于社會(huì)管理服務(wù)效率和效益的提高，同時(shí)還阻礙了社區(qū)多元化非政府組織、民間組織和社區(qū)服務(wù)企業(yè)的正常產(chǎn)生、進(jìn)駐與發(fā)育成長(zhǎng)。這樣的局面還造成一個(gè)政府不堪重負(fù)的后果——繼續(xù)大包大攬社區(qū)所有事務(wù)。

因此城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新首先必須解決目前城市基層政府在社區(qū)管理上的行政權(quán)力職責(zé)不明，公民參與度低，社區(qū)服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性差和非盈利組織缺乏等方面的問(wèn)題。去行政化的社區(qū)管理模式創(chuàng)新，不應(yīng)只是在行政領(lǐng)域重演過(guò)去多次發(fā)生的“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的惡性循環(huán)老路，也并非寄希望于社工、義工和志愿者的對(duì)零星的社會(huì)問(wèn)題解決的形象化活動(dòng)，而應(yīng)是基于社區(qū)系統(tǒng)整體改革創(chuàng)建漸進(jìn)性原則，在分清行政管理與社區(qū)治理的性質(zhì)與作用邊界的前提下，理順各種社區(qū)關(guān)系，明確行政組織與社區(qū)其他組織各自職責(zé)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下各自按照自身的規(guī)律運(yùn)行，并形成良好的長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制，相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)地增進(jìn)社區(qū)公益和民間福利。

四、新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)健全和運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題

一般而言，城市社區(qū)管理需要經(jīng)歷社區(qū)管制、社區(qū)管理、社區(qū)管理服務(wù)和社區(qū)治理的不同發(fā)育階段。這一發(fā)展進(jìn)程中實(shí)際上是政府逐步放權(quán)，從微觀社會(huì)管理退出，而民間獲得權(quán)力，逐步替代政府早期的管理職能，形成多元社區(qū)組織與居民共同參與的社區(qū)自主治理的社區(qū)微觀治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程。隨著《城市居民委員會(huì)組織法》在1990年開(kāi)始的實(shí)施活動(dòng)，居民自主治理開(kāi)始進(jìn)入居民日常生活，同時(shí)由于我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民主意識(shí)、民主參與能力有了較大提升，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)有了很大的改觀，1999年初，民政部在全國(guó)選擇北京市西城區(qū)、杭州市下城區(qū)等26個(gè)城區(qū)作為“城市社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”，進(jìn)行社區(qū)建設(shè)機(jī)制試驗(yàn)，同時(shí)城市社區(qū)居民委員會(huì)民主選舉也在近5年全面推行，社區(qū)民間組織也得到鼓勵(lì)發(fā)展，這些舉措都有力地推動(dòng)了城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)急劇變化。社區(qū)組織也快速發(fā)展起來(lái)，從改革開(kāi)放初街道福利機(jī)構(gòu)改革和社區(qū)服務(wù)整合過(guò)程中發(fā)展起來(lái)的事業(yè)單位性質(zhì)的社區(qū)服務(wù)中心，到社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)居民事務(wù)工作站、社區(qū)家庭服務(wù)中心、業(yè)主委員會(huì)等等。2010年11月9日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》和2011年2月19日總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表的關(guān)于推進(jìn)社區(qū)管理服務(wù)的重要講話，使社區(qū)治理成為全社會(huì)的當(dāng)務(wù)之急。社區(qū)居民委員會(huì)民主選舉、民主管理，政府下放權(quán)力、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、推行政府購(gòu)買(mǎi)民間組織或企業(yè)的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)服務(wù)組織如雨后春筍般發(fā)展。目前，城市社區(qū)自治實(shí)踐，如村民委員會(huì)、居民委員會(huì)的民主選舉、民主決策、民主管理實(shí)踐，業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員運(yùn)作實(shí)踐，正在逐步代替行政性的社區(qū)管理體制。但是也應(yīng)該看到，目前我國(guó)城市基層社區(qū)的民主活動(dòng)，主要在傳統(tǒng)意義上的居民委員會(huì)、郊區(qū)村民委員會(huì)范圍，且多為受行政“引導(dǎo)”，而業(yè)主委員會(huì)則表現(xiàn)為成立難，數(shù)量少（如廣州、深圳、東莞分別為30%、15%、10%），運(yùn)作更難。目前的社區(qū)自治模式主要有民主參與型治理模式、企業(yè)參與型治理模式和行政引導(dǎo)型治理模式。其中行政引導(dǎo)型治理模式分布范圍最廣，也最常見(jiàn)，是我國(guó)社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的影子，都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理模式變革，居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動(dòng)地參與社區(qū)治理。⑦

以居民委員會(huì)的民主選舉與運(yùn)作為例，存在政府主導(dǎo)型的治理模式會(huì)導(dǎo)致社區(qū)治理問(wèn)題嚴(yán)重。我國(guó)目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的角色，將本來(lái)屬于人民自我管理自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受制于各種政府機(jī)構(gòu)的“泥娃娃”，街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等⑧，居委會(huì)的自治角色難以確定，公民深度參與難以實(shí)現(xiàn)，治理效益無(wú)法在社區(qū)形成激勵(lì)機(jī)制。相應(yīng)地政府壟斷地位造成了非營(yíng)利性組織和社會(huì)自治團(tuán)體的缺乏，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)中介組織的競(jìng)爭(zhēng)不足，這樣在摸著石頭過(guò)河的探索中，我國(guó)各級(jí)地方政府不但沒(méi)有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境，反而成為負(fù)激勵(lì)的推動(dòng)者。⑨雖然我國(guó)城市社區(qū)治理進(jìn)程出現(xiàn)了體制性困難，但也應(yīng)認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理不僅在中國(guó)基層政府職能轉(zhuǎn)型和基層民主發(fā)展中具有重要意義，同時(shí)也是我國(guó)城市社區(qū)伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而必然要出現(xiàn)的基層民主建設(shè)的重要目標(biāo)，勢(shì)在必行。2012年3月14日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議后總理答記者問(wèn)時(shí)指出：“現(xiàn)在改革到了攻堅(jiān)階段，沒(méi)有政治體制改革的成功，經(jīng)濟(jì)體制改革不可能進(jìn)行到底，已經(jīng)取得的成果還有可能得而復(fù)失，社會(huì)上新產(chǎn)生的問(wèn)題，也不能從根本上得到解決，這樣的歷史悲劇還有可能重新發(fā)生。每個(gè)有責(zé)任的黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)該有緊迫感?！雹饪梢?jiàn)當(dāng)前政治體制改革到了攻堅(jiān)克難的階段。解決政治體制問(wèn)題就如同當(dāng)年小港村的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，需要從基層民主改革試驗(yàn)推廣開(kāi)始，這是條現(xiàn)實(shí)主義的改革路線。我們不能照搬西方民主模式，但也不能害怕，拒絕民主，這是社會(huì)進(jìn)步過(guò)程中繞不過(guò)去的檻，必須以社會(huì)主義基層民主建設(shè)成就實(shí)現(xiàn)歷史的跨越。

目前居民委員會(huì)難以實(shí)現(xiàn)自治的根源在于，它沒(méi)有能成為真正的基層群眾性自治組織。其原因是多方面的，除了居民民主意識(shí)不強(qiáng)、參與能力有待提高外，主要原因在以下幾點(diǎn)：一是活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的依附性。城市居民委員會(huì)尤其明顯。農(nóng)村村民委員會(huì)往往有集體經(jīng)濟(jì)組織作支撐，多少有自籌經(jīng)費(fèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，經(jīng)費(fèi)較充足，特別是在集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織混合運(yùn)作、經(jīng)費(fèi)收支混合不分時(shí)不存在經(jīng)濟(jì)困難（如要理順關(guān)系，分開(kāi)運(yùn)作時(shí)也會(huì)存在經(jīng)費(fèi)困難問(wèn)題），而城市社區(qū)的居民委員會(huì)則主要靠政府撥付工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼，居民自愿捐款意識(shí)不強(qiáng)。二是人事關(guān)系依附性。居民委員會(huì)的工作人員只有少量是不拿工資或補(bǔ)貼的社會(huì)兼職人員，大多是政府統(tǒng)籌安排的雇傭人員，其收入的來(lái)源主要是上級(jí)政府的資助補(bǔ)貼或?qū)ｍ?xiàng)工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，這帶有準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)，其去留是政府及其職能部門(mén)說(shuō)了算。上述兩點(diǎn)足以說(shuō)明居民委員會(huì)的工作人員對(duì)上級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)和人事依附關(guān)系。這種關(guān)系和現(xiàn)狀決定了基層社區(qū)治理的基本邏輯。同樣，業(yè)主委員會(huì)的運(yùn)作也有類似的受開(kāi)發(fā)商和物業(yè)服務(wù)公司操縱的痼疾。因此推進(jìn)我國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的健全、發(fā)展與優(yōu)化，必須打破兩個(gè)依附性，才能有獨(dú)立自主運(yùn)營(yíng)的前提。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)從理順社區(qū)關(guān)系入手，規(guī)劃建立健全社區(qū)管理體制和機(jī)制，逐步培育社區(qū)組織體系，積極引導(dǎo)居民參與，培育民主意識(shí)，提高參與能力，政府也歸位到自身的系統(tǒng)之中并在社區(qū)治理中發(fā)揮應(yīng)有的功能。這里特別強(qiáng)調(diào)，社區(qū)組織體系中最基礎(chǔ)、最重要的部分是業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員和物業(yè)服務(wù)公司等直接關(guān)系業(yè)主或居民權(quán)益和生活質(zhì)量的組織機(jī)構(gòu)。這主要是因?yàn)樵谏鐓^(qū)關(guān)系中經(jīng)濟(jì)關(guān)系，或者說(shuō)財(cái)產(chǎn)關(guān)系是社會(huì)關(guān)系中起基礎(chǔ)性作用的關(guān)系。管理業(yè)主主要財(cái)產(chǎn)的業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)公司的組織健全與否、運(yùn)作正常與否關(guān)系社區(qū)的安定團(tuán)結(jié)，決定或影響社區(qū)治理活動(dòng)的方方面面。

這在馬克思看來(lái)是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運(yùn)動(dòng)的必然結(jié)果，他在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判》序言中指出：“社會(huì)的物質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，便同它的一直在其中活動(dòng)的現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系（這只是生產(chǎn)關(guān)系的法律用語(yǔ)）發(fā)生矛盾。于是這些關(guān)系便由生產(chǎn)力的發(fā)展形式變成生產(chǎn)力的桎梏，那時(shí)社會(huì)革命的時(shí)代就到來(lái)了。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變更，全部龐大的上層建筑也或慢或快地發(fā)生變革”。馬克思在這里所講的“變革”即是指基本制度的變遷。社區(qū)變遷同樣要考慮到生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系對(duì)社區(qū)結(jié)構(gòu)的決定或影響作用。列寧也指出：制度變遷的根本原因是生產(chǎn)力的發(fā)展，但直接前提則是生產(chǎn)關(guān)系或財(cái)產(chǎn)關(guān)系，它是“決定其余一切關(guān)系的原始關(guān)系”。因此，在城市隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民資產(chǎn)性收入增加，不動(dòng)產(chǎn)（物業(yè)）管理關(guān)系成為業(yè)主和居民最關(guān)心的領(lǐng)域，也是最容易引起糾紛的領(lǐng)域。社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的改革與創(chuàng)新，往往需要從這一“原始關(guān)系”入手，才能建立穩(wěn)定的社區(qū)管理服務(wù)體系，鞏固社區(qū)治理創(chuàng)新成果。如以護(hù)和推進(jìn)業(yè)主權(quán)益為社區(qū)治理的切入點(diǎn)就非常有效，一方面住房不僅是居民最重要的私有財(cái)產(chǎn)之一，而且是居民與其鄰里、居住區(qū)相聯(lián)系的直接載體。業(yè)主權(quán)益已經(jīng)成為居民之間最直接、最重要、最關(guān)心的共同利益。另一方面業(yè)主和物業(yè)公司，居委會(huì)及基層行政部門(mén)之間的主要矛盾之一，物業(yè)侵犯業(yè)主權(quán)益，一些居委會(huì)、個(gè)別基層行政部門(mén)偏袒物業(yè)公司，以及掠奪式城市拆遷引發(fā)業(yè)主的強(qiáng)烈不滿，甚至是激烈對(duì)抗，破壞了基層社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。因此，以維護(hù)和推進(jìn)業(yè)主權(quán)益為社區(qū)治理的切入點(diǎn)來(lái)開(kāi)展社區(qū)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與發(fā)展，將可以有效避免社區(qū)參與不足的問(wèn)題。在新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)形成過(guò)程中，我們不應(yīng)忽視社區(qū)管理服務(wù)人員中的骨干力量培育與持續(xù)服務(wù)動(dòng)力機(jī)制的建立。目前社區(qū)治理參與的人員主要有官方或半官方性質(zhì)的黨政系統(tǒng)人員和居民委員會(huì)工作人員、民間組織人員、志愿者和基層居民群眾。但是作為社區(qū)治理骨干力量則主要是居民委員會(huì)組成人員、社會(huì)工作者、志愿者（或義工），這三者有熱情、有能力、有成效、能持續(xù)主動(dòng)管理服務(wù)活動(dòng)是社區(qū)治理成功的保證。這一方面需要社區(qū)治理骨干力量自身有良好的思想品德和專業(yè)素質(zhì)，有適應(yīng)中國(guó)城市社區(qū)管理服務(wù)實(shí)際工作需要的理念、方法和行為模式，另一方面也需要社會(huì)提供良好的職業(yè)發(fā)展通道，有充分的專業(yè)機(jī)構(gòu)提供培育、培養(yǎng)和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，特別是政府能提供從政治、經(jīng)濟(jì)、文化和倫理等各個(gè)方面的激勵(lì)性配套措施，以支持社會(huì)義務(wù)工作者的持續(xù)工作動(dòng)力。另外政府應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)措施，提供資源，支持、鼓勵(lì)和倡導(dǎo)全社會(huì)重視社區(qū)服務(wù)民間組織經(jīng)理人的價(jià)值及幫助價(jià)值實(shí)現(xiàn)。