城市鄉(xiāng)村社區(qū)管理調(diào)查

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一、諸城市農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)狀

諸城市位于山東省東南部，隸屬于濰坊市，是全國綜合發(fā)展實力百強縣（市）之一?，F(xiàn)有人口107萬，村莊1257個，其中農(nóng)村人口70萬，占總?cè)丝?5%以上。改革開放以來，諸城市在謀求經(jīng)濟發(fā)展的同時，積極進(jìn)行社會主義新農(nóng)村建設(shè)，并以加速城鎮(zhèn)化和提高農(nóng)民福利作為社會建設(shè)的重點。由于農(nóng)村的經(jīng)濟條件千差萬別，一些村莊的地理位置偏遠(yuǎn)，有限的政府公共資源又大多集中在城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），造成了基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間、村莊之間分配嚴(yán)重不均，與農(nóng)民利益密切相關(guān)的生產(chǎn)生活問題得不到及時解決。針對這一問題，為了給農(nóng)民提供近距離的公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，諸城市開始對農(nóng)村進(jìn)行一系列改革。2007年，為解決公共服務(wù)在農(nóng)村缺乏的問題，諸城市在農(nóng)村全面開展了社區(qū)化建設(shè)，創(chuàng)造性地開展了“政府主導(dǎo)、多方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)民”的農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)。該市先后將原來的23處鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）撤并為13處，并將全市1249個村莊按照地域鄰近、習(xí)俗相近的原則規(guī)劃為208個農(nóng)村社區(qū)。每個社區(qū)大約涵蓋5個村莊、1500戶左右，選擇一個交通便利、基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拇迩f，作為社區(qū)服務(wù)中心所在村，社區(qū)服務(wù)中心的輻射半徑一般在2公里以內(nèi)。在社區(qū)服務(wù)中心，村民可享受到醫(yī)療衛(wèi)生、勞動保障、人口計生、文體娛樂等便民服務(wù)，形成了“多村一社區(qū)”的“諸城模式”。

二、諸城市農(nóng)村社區(qū)化管理模式的特點

通過對四個典型社區(qū)的實地調(diào)研，諸城市農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)管理模式具有以下特點：

1、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的服務(wù)機構(gòu)。諸城市每個農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心都設(shè)置了“一廳八站（室）”，即一個綜合服務(wù)廳和社區(qū)警務(wù)室、醫(yī)療衛(wèi)生室、計劃生育服務(wù)站、圖書閱覽室、文體活動室、電子閱覽室、遠(yuǎn)程教育播放室以及土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民專業(yè)合作組織服務(wù)中心八個服務(wù)站（室），為社區(qū)居民提供政務(wù)咨詢、社會救助、農(nóng)技咨詢、計生咨詢、社區(qū)治保、勞動就業(yè)、房產(chǎn)辦理、農(nóng)村養(yǎng)老保險、新農(nóng)村合作醫(yī)療等服務(wù)多達(dá)十五項。為了方便對各社區(qū)服務(wù)情況的統(tǒng)一管理，諸城市民政局建立了市、鎮(zhèn)、社區(qū)三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過信息服務(wù)后臺進(jìn)行集中管理，有效保障和監(jiān)督社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。以辛興鎮(zhèn)的辛興社區(qū)為例。辛興社區(qū)現(xiàn)服務(wù)于辛興村、堯村、隋家沙嶺、后齊溝和匡家沙嶺5個行政村，共有居民1556戶、5605人，社區(qū)服務(wù)半徑1.7公里，服務(wù)中心在辛興村。辛興村的“一個綜合服務(wù)廳，八個服務(wù)站（室）”，占地50畝，總投資480萬元，管理人員現(xiàn)有12名，由從原街道辦事處中選拔出來的有正式編制的工作人員和招聘的大學(xué)生村官組成，為社區(qū)居民提供事務(wù)咨詢、業(yè)務(wù)辦理等生活、保障、就業(yè)等各方面的服務(wù)。另外，社區(qū)內(nèi)還增設(shè)幼兒園、農(nóng)資超市、日用品超市、快餐店、老年公寓等服務(wù)機構(gòu)，滿足社區(qū)居民的全方面需求。

2、聚集村民向中心村融合。社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)都設(shè)立在中心村，其他村莊的村民要更好地享受到中心村的公共服務(wù)就要向中心村聚集融合。2009年4月7日，諸城市委《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展的意見》要求：“在農(nóng)村社區(qū)中心村規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，影響和吸引本社區(qū)周邊村群眾向中心村聚集融合，加快形成新的社會生活共同體”。由此，諸城市開始大規(guī)?！霸斐恰?，聘請專家對中心村進(jìn)行中長期遠(yuǎn)景規(guī)劃，興建了許多住宅樓，這些住宅樓先用于安置本社區(qū)居民，剩余住宅樓在3-5年后進(jìn)行市場化運作。為吸引農(nóng)民遷入新樓，當(dāng)?shù)卣扇「黜梼?yōu)惠政策來加以鼓勵。如大楊家莊子社區(qū)為吸引非中心村村民到中心村聚集融合，對中心村進(jìn)行規(guī)劃，把整個村莊劃分為服務(wù)區(qū)、娛樂區(qū)和居住區(qū)三大塊，住宅樓進(jìn)行集中開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)，集體供電、供水、供暖、供氣。居住區(qū)現(xiàn)規(guī)劃占地162畝，計劃建設(shè)兩層公寓及高層住宅樓87棟，建筑面積9.8萬平方米，建成后可供767戶村民入住，節(jié)約利用土地329畝，可用于發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)項目。

3、開展社區(qū)生產(chǎn)性服務(wù)。為保證社區(qū)農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，諸城市各社區(qū)針對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)特色，引導(dǎo)設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作組織，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過增強社區(qū)內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作組織的輻射帶動作用，從而提高農(nóng)民專業(yè)化、組織化程度，增強抵御市場波動的能力。土墻社區(qū)為發(fā)揮當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)特色，發(fā)起成立了龍翠園農(nóng)民專業(yè)合作社，建起600畝的果品苗木產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持他們與農(nóng)業(yè)、與土地的聯(lián)系，并進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條，實現(xiàn)果品苗木的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；I(yè)化種植。在推動農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營的同時，也提高了務(wù)農(nóng)居民的收入。農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展除了有專業(yè)的合作社做依托，還需要以先進(jìn)的科技做指導(dǎo)，為此，諸城市農(nóng)業(yè)局投資5萬元，建立了農(nóng)業(yè)專家遠(yuǎn)程視頻培訓(xùn)服務(wù)平臺，每月舉辦3期座談，農(nóng)戶可在社區(qū)服務(wù)中心的遠(yuǎn)程教育播放室與專家視頻交流，及時解決生產(chǎn)上的難題。

4、設(shè)置服務(wù)人員保障機制。為滿足社區(qū)居民尤其是社區(qū)弱勢群體對服務(wù)多元化的需求，在為每個社區(qū)配備了基礎(chǔ)服務(wù)人員之外，諸城市團委還整合各方團組織資源，深入開展社區(qū)志愿者服務(wù)，在全市廣泛動員、組建起關(guān)心下一代志愿者、青年志愿者和少先隊志愿者“三支隊伍”，開展志愿者服務(wù)進(jìn)社區(qū)活動，成為諸城農(nóng)村社區(qū)的一項特色服務(wù)。目前諸城市每個社區(qū)的志愿者隊伍都不少于100人，他們定期下社區(qū)開展社區(qū)志愿服務(wù)活動，清掃社區(qū)垃圾，優(yōu)化社區(qū)治安環(huán)境，并為社區(qū)孤寡老人、生活困難人員排憂解難，在社區(qū)內(nèi)得到了很好的反響。

三、諸城市農(nóng)村社區(qū)管理模式中存在的問題

諸城市的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)在短短三年中取得了顯著成效，得到社會廣泛關(guān)注，其經(jīng)驗已被各個地區(qū)爭相學(xué)習(xí)和借鑒。但是在快速發(fā)展的背后，諸城市農(nóng)村社區(qū)也暴露出一些令人深思的問題。

1、農(nóng)村社區(qū)的資金投入不足。目前諸城市各農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所用資金主要來源于市、鎮(zhèn)兩級財政投入，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)投入為主，社區(qū)的公共設(shè)施和服務(wù)開支以及管理人員的工資薪酬均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金相對比較短缺，對社區(qū)的投入也相對不足，資金緊張問題已對社區(qū)的持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了很大壓力，有些設(shè)施雖然已經(jīng)建成，但是其后續(xù)經(jīng)營仍然需要大量資金，若資金不足的狀況持續(xù)下去，將會影響整個社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，損害社區(qū)形象，降低社區(qū)在農(nóng)民心目中的公信力。

2、資源利用率不高。諸城市每個農(nóng)村社區(qū)均是按照“一廳八站（室）”的模式設(shè)置，如每個社區(qū)的綜合服務(wù)中心都會設(shè)立警務(wù)室、衛(wèi)生室、計生室、法律糾紛調(diào)解室、勞動仲裁室等機構(gòu)。這種模式從形式上看標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一，內(nèi)置的機構(gòu)也全面、到位，但細(xì)究其每種設(shè)施和每個機構(gòu)切實發(fā)揮的作用，令人置疑。走訪中發(fā)現(xiàn)社區(qū)中有些設(shè)施的設(shè)置過于形式化，利用率低，有長時間閑置的跡象，造成了資源很大浪費。

3、社區(qū)內(nèi)相關(guān)配套政策和設(shè)施滯后。為節(jié)約利用土地，方便非中心村村民享受到社區(qū)中心的服務(wù)，中心村在居住區(qū)集中開發(fā)，統(tǒng)一建設(shè)住宅樓，很多農(nóng)民被吸引住進(jìn)了樓房，居住條件得到了很大改善。但是農(nóng)民集中居住也帶來了農(nóng)具、手扶拖拉機、糧食和牲畜無處安放的問題。另外，搬進(jìn)樓房后，農(nóng)民的生活習(xí)慣將被迫改變，農(nóng)民的生活成本也會有所增加，農(nóng)民種地養(yǎng)殖就更不方便，這些問題為農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了很大不便，是農(nóng)民上樓后面臨的很大困惑。

四、進(jìn)一步完善諸城市農(nóng)村社區(qū)管理模式的建議

諸城市農(nóng)村社區(qū)發(fā)展為我國探索農(nóng)村社區(qū)管理模式提供了寶貴經(jīng)驗，但也存在一些亟需解決的問題，對此提出以下建議：

1、增加資金投入。資金是社區(qū)持續(xù)發(fā)展的動力，一個社區(qū)從建成到啟動，需要充足的資金做后盾；運行后，維護基礎(chǔ)設(shè)施，提高居民福利、發(fā)放相關(guān)管理服務(wù)人員的薪酬等都需要雄厚的資金做支持。因此各社區(qū)首先應(yīng)積極發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟，不斷壯大社區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)群眾物質(zhì)和文化生活的產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展需求穩(wěn)、投資少、有效益的社區(qū)服務(wù)項目，并吸引各種企業(yè)在社區(qū)投資，繁榮社區(qū)經(jīng)濟，從而提高資金的自給率；其次，市、鎮(zhèn)級政府也應(yīng)加大對社區(qū)的扶持力度，增加資金投入，保證社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能持續(xù)、更好地運作。

2、提高資源利用率。社區(qū)獲取資金的渠道和數(shù)量有限，社區(qū)內(nèi)各項基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的運作都需要大量資金，因此提高資金利用率是社區(qū)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在資金的使用上社區(qū)應(yīng)本著實事求是的原則，做好資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，提高資金的利用率。社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給要充分與社區(qū)的實際情況相聯(lián)系，不應(yīng)過分注重形式，應(yīng)充分考慮到農(nóng)民的需求，為農(nóng)民提供實用的設(shè)施和服務(wù)，從而達(dá)到各項資源的有效配置。

3、重視生產(chǎn)設(shè)施相配套。為消除農(nóng)民住進(jìn)中心村樓房的后顧之憂，社區(qū)管理者應(yīng)為“上樓”的農(nóng)民配套建立農(nóng)機具、牲畜和農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一安置處，確保農(nóng)民的物資能夠得到安全保管，方便農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鑒于住進(jìn)樓房后農(nóng)民的生活成本會有所提高，社區(qū)應(yīng)給予農(nóng)民一定的優(yōu)惠或補貼政策，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，讓農(nóng)民安心“上樓”。

4、推動農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)村的重要特征，實行社區(qū)化，蓋起住宅樓，只是農(nóng)村的形式發(fā)生了變化，而農(nóng)村的本質(zhì)特征不能變，應(yīng)繼續(xù)維持農(nóng)村原有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，仍要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為工作的重中之重。諸城市各社區(qū)應(yīng)繼續(xù)以農(nóng)民專業(yè)合作社為依托，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，進(jìn)一步深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營，把農(nóng)業(yè)做精、做強。

5、因地制宜推進(jìn)集中居住。社區(qū)是一個生活共同體，其各項政策的實施要建立在村民自愿的基礎(chǔ)上，要充分尊重農(nóng)民意愿。因此，諸城市在大規(guī)模地推進(jìn)農(nóng)民集中居住進(jìn)程中要因地制宜，應(yīng)以有利于農(nóng)民的生產(chǎn)活動為前提，對于非農(nóng)人口可以鼓勵搬進(jìn)樓房集中居住，但對于集中居住地距離承包地較遠(yuǎn)，務(wù)農(nóng)不方便的農(nóng)民來說就不適宜集中居住，應(yīng)適當(dāng)?shù)夭糠直Ａ粼即迩f，以方便農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)民與土地的緊密聯(lián)系。