城市社區(qū)管理服務思考(5篇)

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第一篇：智慧社區(qū)管理與服務平臺建設思考

城市是人類文明發(fā)展的產(chǎn)物，社區(qū)作為城市管理中的最小單位，是城市居民生存和發(fā)展的載體。隨著智慧城市的逐步推進，社區(qū)的智慧化將是智慧城市的觸角末稍，是城市智慧水平的集中體現(xiàn)。在智慧城市的基礎框架內(nèi)，社區(qū)的智慧化管理更能充分體現(xiàn)城市服務的智慧與細節(jié)。智慧社區(qū)管理與服務平臺的建設，將實現(xiàn)城市管理從上到下的無縫鏈接，為解決城市管理“最后一公里”的問題提供條件，為智慧城市的建立打下堅實的基礎。智慧社區(qū)是指充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)，為社區(qū)居民提供一個安全、舒適、便利的現(xiàn)代化、智慧化生活環(huán)境，從而形成基于信息化、智能化社會管理與服務的一種新的管理形態(tài)的社區(qū)。從功能上講，智慧社區(qū)是以社區(qū)居民為服務核心，為居民提供安全、高效、便捷的智慧化服務，全面滿足居民的生存和發(fā)展需要;從管理上說，智慧社區(qū)的管理以智慧城市為依托，全面、高效、無縫的地理信息平臺化管理?！爸腔?雙龍)社區(qū)管理與服務平臺”項目以柳州市“雙龍社區(qū)”為試點，通過對社區(qū)內(nèi)所有建筑物、路燈電桿、綠化帶、水管、監(jiān)控攝像頭等管理單元進行地毯式的精細空間數(shù)據(jù)采集，利用二三維一體化數(shù)據(jù)管理技術(shù)，建設容納雙龍社區(qū)所有信息的空間數(shù)據(jù)庫，在此數(shù)據(jù)庫的基礎上研建服務與管理平臺，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)的維護、查詢和分析功能，并由平臺統(tǒng)一提供數(shù)據(jù)及GIS服務，通過建立便民服務應用系統(tǒng)，提高居民參與社區(qū)管理的積極性。同時，能夠很好地展現(xiàn)社區(qū)的建設成果，包含了三維電子地圖展示系統(tǒng)、人口管理系統(tǒng)、房屋管理系統(tǒng)、設施管理系統(tǒng)、基礎數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)5大核心子系統(tǒng)。

1總體技術(shù)架構(gòu)設計

1．1設計原則

系統(tǒng)建設在功能應用與接口設計方面嚴格遵循國家、行業(yè)以及地方相關標準和規(guī)范，如數(shù)據(jù)規(guī)范、服務規(guī)范、應用規(guī)范、運行管理規(guī)定等標準與規(guī)范，使其能夠充分與各部門的數(shù)據(jù)與接口應用融合，并共享專題數(shù)據(jù)，為各部門及社會各行各業(yè)所接受和使用。由于該平臺的數(shù)據(jù)承載著大量的政務信息(如人口信息、房屋信息、政務版電子地圖等)是國家和地方的基礎性和涉密性信息資源，涉及國家安全，在技術(shù)和管理層面要建立信息的安全保障體系，保證系統(tǒng)安全、可靠、穩(wěn)定，如建立嚴格的授權(quán)訪問機制、合理的網(wǎng)絡隔離措施、有效的防止數(shù)據(jù)的非法訪問和破壞措施等，確保信息的展示與應用符合國家的相關保密法規(guī)和政策，使整個系統(tǒng)受到有意、無意的非法侵入而造成系統(tǒng)破壞的可能性降至最低。為更好地推廣及滿足其他社區(qū)應用，平臺應提供充分的變更與擴展能力，適應不同社區(qū)、不同政府機構(gòu)及人員的調(diào)整。該平臺從業(yè)務和公眾服務的實際需求出發(fā)，以業(yè)務為中心展開平臺建設，同時，采用先進、主流、符合發(fā)展方向的技術(shù)、設備和理念進行平臺的設計與建設，保證平臺結(jié)構(gòu)的合理性與可擴展性，通過技術(shù)的創(chuàng)新推動社區(qū)服務管理模式的創(chuàng)新，充分顯示社區(qū)服務管理的智慧化。

1．2平臺架構(gòu)設計

整個系統(tǒng)由支撐層、數(shù)據(jù)層、服務層、應用層和接入層等5個具有內(nèi)在聯(lián)系、層次結(jié)構(gòu)分明的層次有機組成。1)支撐層支撐層是平臺實現(xiàn)的基礎和載體，它基于現(xiàn)有的基礎設施、軟硬件環(huán)境，建立一系列保障體系，是數(shù)據(jù)層、服務層、應用層、接入層的保障，縱向貫穿總體架構(gòu)體系的各個層次。2)數(shù)據(jù)層數(shù)據(jù)層是指通過服務層提供給應用層的各種地理信息數(shù)據(jù)以及社區(qū)管理數(shù)據(jù)的一體化數(shù)據(jù)資源體系，它是平臺應用的核心。3)服務層服務層是根據(jù)多數(shù)用戶對平臺管理應用的共性需求而設計的標準服務接口，通過這些服務接口可為各種不同應用提供數(shù)據(jù)服務、地圖服務等通用性的服務。4)應用層應用層面對平臺使用對象，針對不同的業(yè)務用戶提供面向最終用戶的應用等。5)接入層接入層實現(xiàn)用戶在不同接入方式上的應用，如手機端以及電腦端不同的接入方式等，為平臺的通用性奠定基礎。1．3平臺功能設計智慧社區(qū)服務與管理平臺功能設計如圖2所示。該平臺主要由首頁、人口管理、房屋管理、設施管理、數(shù)據(jù)管理、應用維護6大子系統(tǒng)組成。其中數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)將是獨立的C/S桌面管理子系統(tǒng)，為其他各系統(tǒng)提供空間數(shù)據(jù)的管理服務。1)首頁該子系統(tǒng)將通過提供三維場景瀏覽、三維場景量算、三維場景基本操作、興趣點查詢、三維漫游、周邊分析、社區(qū)管理信息與活動展示、社區(qū)概括、便民服務資源查詢與展示等功能。2)人口管理該子系統(tǒng)將為智慧雙龍社區(qū)摸清社區(qū)內(nèi)居住的所有居民信息，包括常駐人口、流動人口以及重點服務人群如育齡婦女、孤寡老人、殘疾人、低保戶等各類人口信息，提供專題平臺。突破之前通過傳統(tǒng)MIS系統(tǒng)實現(xiàn)人不能落圖、圖不能管人的模式，實現(xiàn)人口空間化，以三維模型為載體，通過真三維房屋管理所含的所有戶，通過戶管理所含的家庭成員信息模式，實現(xiàn)了直觀的以房管人、以人查房的社區(qū)人口管理模式。主要實現(xiàn)人口信息查詢管理、以人查房、人口統(tǒng)計分析以及人口信息維護等功能。3)房屋管理該子系統(tǒng)可為智慧雙龍社區(qū)摸清社區(qū)范圍內(nèi)已建成交房的所有樓棟，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)樓棟全覆蓋管理，為全面實現(xiàn)以房管人搭建空間載體。實現(xiàn)樓盤查詢、樓盤屬性瀏覽、戶型圖瀏覽以及房屋信息維護等功能。4)設施管理該子系統(tǒng)將在智慧雙龍社區(qū)摸清社區(qū)范圍內(nèi)的倉庫、車位、消防等公共設施，并基于摸清的信息數(shù)據(jù)進行快速查詢定位與統(tǒng)計分析。包含社區(qū)設施查詢、倉庫管理、車位管理、消防管理、安保管理等功能。5)數(shù)據(jù)管理及應用維護數(shù)據(jù)管理及應用維護子系統(tǒng)主要實現(xiàn)基礎地理信息數(shù)據(jù)及社區(qū)管理數(shù)據(jù)的增加、修改、刪除等操作，并實現(xiàn)平臺應用的維護如用戶管理等功能。

2數(shù)據(jù)建設情況

根據(jù)平臺功能需求，平臺數(shù)據(jù)主要分為基礎地理信息數(shù)據(jù)以及社區(qū)管理數(shù)據(jù)兩方面的數(shù)據(jù)內(nèi)容。

2．1基礎地理信息數(shù)據(jù)

智慧雙龍社區(qū)服務管理平臺采用的基礎地理信息數(shù)據(jù)，主要包括大比例尺地形圖(矢量圖)、正射影像圖、地名地址數(shù)據(jù)、真三維模型數(shù)據(jù)等。由于平臺管理的是社區(qū)一級的數(shù)據(jù)，因此要求數(shù)據(jù)盡可能詳細，以1∶500地形圖和1∶2000DOM影像圖作為平臺基本的工作底圖，并通過開展翔實的地名地址數(shù)據(jù)調(diào)查為底圖提供基礎地理信息數(shù)據(jù)支撐。另外，平臺通過二三維一體化技術(shù)實現(xiàn)社區(qū)真三維模型數(shù)據(jù)與二維數(shù)據(jù)的一體化展現(xiàn)，為社區(qū)的管理提供真實直觀的信息。

2．2社區(qū)管理專題數(shù)據(jù)

智慧雙龍社區(qū)服務管理平臺在專題數(shù)據(jù)方面將圍繞人、房、公共設施三類數(shù)據(jù)為社區(qū)政務、社區(qū)公眾提供服務與管理功能，是該平臺的核心數(shù)據(jù)，主要包括社區(qū)人口數(shù)據(jù)、房屋數(shù)據(jù)、戶數(shù)據(jù)、公共設施數(shù)據(jù)等。人口數(shù)據(jù)主要包括社區(qū)內(nèi)居民的姓名、性別、出生日期等與居民管理信息相關的屬性數(shù)據(jù)，并可通過地名地址數(shù)據(jù)與空間信息數(shù)據(jù)關聯(lián)，實現(xiàn)人口住地位置的快速查詢等。房屋數(shù)據(jù)主要包括門牌號、建筑面積、所屬小區(qū)等與房屋管理信息相關的屬性數(shù)據(jù)。戶數(shù)據(jù)主要包括房間號、戶面積、產(chǎn)權(quán)信息等與戶管理信息相關的屬性數(shù)據(jù)，并可包括戶型圖等圖形數(shù)據(jù)。公共設施數(shù)據(jù)主要包括設施類型、設施名稱、負責單位等公共設施的屬性數(shù)據(jù)，可實現(xiàn)對社區(qū)內(nèi)主要公共設施如消防栓、變電站等設施的屬性管理，與空間信息數(shù)據(jù)關聯(lián)后可實現(xiàn)公共設施的快速定位查看等。

3關鍵技術(shù)研究

3．1平臺實現(xiàn)主要關鍵技術(shù)

平臺實現(xiàn)主要關鍵技術(shù)包括:1)精細的空間數(shù)據(jù)采集技術(shù)。目前空間數(shù)據(jù)采集技術(shù)十分豐富，從航天航空影像圖的獲取，到地面地下三維精細模型的建立，都有各種手段獲取。2)大范圍大數(shù)據(jù)量的空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)一體化存儲技術(shù)。目前數(shù)據(jù)庫的發(fā)展日新月異，基于空間數(shù)據(jù)引擎的各類關系型數(shù)據(jù)庫都可以支持大數(shù)據(jù)量的空間數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)的一體化存儲。3)高效直觀的空間數(shù)據(jù)的計算機再現(xiàn)技術(shù)。目前，二維三維GIS技術(shù)發(fā)展十分迅速，空間數(shù)據(jù)的計算機再現(xiàn)已逐漸從傳統(tǒng)的二維矢量數(shù)據(jù)描述轉(zhuǎn)為二三維一體化的空間數(shù)據(jù)再現(xiàn)，并可進行豐富的二三維數(shù)據(jù)查詢及分析服務。4)安全快捷的計算機網(wǎng)絡共享技術(shù)。項目所用到的各種技術(shù)都經(jīng)過了比較成熟的應用，提別是近年來國家推進的數(shù)字城市項目中，相關技術(shù)得到了實踐驗證，但由于目前還沒有針對社區(qū)精細化服務與管理的具體應用，因此，相關技術(shù)在此項目中的應用也是項目研究的重要方面。

3．2平臺實現(xiàn)主要特點

平臺可實現(xiàn)以下技術(shù)特點:1)采用基于SOA和J2EE技術(shù)架構(gòu)的GIS平臺軟件平臺采用基于SOA和JAVAEE體系設計理念，便于實現(xiàn)跨平臺相互操作，利用WebServices方法實現(xiàn)一種松散耦合的異構(gòu)式環(huán)境的集成。2)采用插件技術(shù)便于集成和擴展插件在英文中通常稱為plug－in，plugin或者plugin，是一種遵循統(tǒng)一的預定義接口規(guī)范編寫出來的程序，應用程序在運行時通過接口規(guī)范對插件進行調(diào)用，以擴展應用程序的功能，主要有以下優(yōu)點:①對軟件的開發(fā)者而言，只需對主程序和某些常用插件進行更新和維護，然后，通過公布插件接口吸引第三方的軟件開發(fā)者對主程序的功能進行擴展，這是一種“我為人人，人人為我”的雙贏策略;②對最終用戶而言，可以通過有選擇地購買第三方提供的插件實現(xiàn)自己所需要的功能，從而實現(xiàn)最佳性價比組合，以節(jié)省不必要的開支。3)對接ServiceGISOGC標準地理信息服務智慧(雙龍)社區(qū)管理與服務平臺在地圖應用服務與專題應用服務方面，將充分利用柳州市現(xiàn)有的地理空間框架公共服務平臺的柳州市二維底圖服務與一些公共資源專題服務。

4結(jié)束語

智慧雙龍社區(qū)管理與服務平臺的建設，能實現(xiàn)社會管理最小單元的智慧化管理，其實現(xiàn)社區(qū)地理信息數(shù)據(jù)與社區(qū)管理數(shù)據(jù)的對接，三維社區(qū)精細模型的建立、各種數(shù)據(jù)的共享，都為社區(qū)的日常管理提供了強有力的支持，對于推動智慧城市的建設，促進城市的智慧化管理提供了豐富的經(jīng)驗，具有較好的推廣應用價值。

作者：肖明虹 單位：廣西壯族自治區(qū)地理信息測繪院

第二篇：新加坡社區(qū)管理服務3P模式啟發(fā)

自建國以來，從多元種族、一盤散沙、資源匱乏的局面到如今的多種族和睦共生、“花園城市”中社區(qū)居民的安居樂業(yè)，無論是經(jīng)濟發(fā)展、社會管理還是政治穩(wěn)定方面，新加坡均獲得了巨大的成功，成為全世界學習的典范，繼而在理論界也興起了一股學習和研究新加坡的熱潮。目前的新加坡研究，國內(nèi)外主要關注新加坡經(jīng)濟增長之謎、現(xiàn)代化進程、民族主義運動以及新加坡區(qū)域合作和國際關系等問題。相對而言，對新加坡社區(qū)管理進行系統(tǒng)論述的不是特別多，往往是稍稍提及，一筆帶過。即使在國際學術(shù)界，也仍然鮮有系統(tǒng)的新加坡社區(qū)管理研究成果。新加坡作為在人口、文化、語言等方面與中國有極其深厚的淵源關系的國家，其社區(qū)管理模式和經(jīng)驗對我國社區(qū)建設和管理具有借鑒意義，尤其是新加坡社區(qū)管理組織、功能、方式、理念等都很富有特色，非常具有學習和探討的價值?！?P模式”(People、Public、Private)是新加坡社區(qū)管理服務體制機制的宏觀設計，并應用于全領域的問題解決方式，是人民、政府和私人企業(yè)三方緊密合作的模式。新加坡在社區(qū)管理與服務領域，相應形成了政府、社會組織和個人、企業(yè)合力共建的社區(qū)管理與服務機制。①新加坡3P模式與我國當前加快形成“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制不謀而合，其具體做法具有借鑒意義和重要啟示。

一政府組織在“3P模式”中構(gòu)成、作用和地位

2011年新加坡國會大選共產(chǎn)生87位議員，雖然有集選區(qū)制度，但集選區(qū)內(nèi)部仍然由各位議員分區(qū)負責，因此非嚴格意義上講，新加坡分為87個“區(qū)”，每區(qū)由一位國會議員代表和管理。政府通過制度上的精心設計，為國會議員配備兩只“手”和一只“腳”，協(xié)助其進行社區(qū)管理。兩只“手”分別為市鎮(zhèn)理事會和社區(qū)發(fā)展理事會，一只“腳”為基層組織。三類組織在功能上分別側(cè)重社區(qū)管理的不同方面，在國會議員的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，互相聯(lián)系、緊密配合，為社區(qū)居民提供全方位的服務。

(一)市鎮(zhèn)理事會。市鎮(zhèn)理事會是社區(qū)硬件的管理者，負責居民公共住房———組屋的物業(yè)管理工作。成立于1988年，其依據(jù)是國會通過的市鎮(zhèn)理事會法令。目的是為了鼓勵居住在組屋的居民管理自己的市鎮(zhèn)，培養(yǎng)居民的社區(qū)歸屬感。市鎮(zhèn)理事會是民間自治組織，但是由于公共住房的物業(yè)管理與新加坡“居者有其屋”的住房保障政策密不可分，因此市鎮(zhèn)理事會受國家發(fā)展部領導，政府色彩濃厚。目前新加坡全國共有15個市鎮(zhèn)理事會，其中1個歸反對黨管理。為了更好地整合資源，在人民行動黨選區(qū)內(nèi)，14個集選區(qū)組成14個市鎮(zhèn)理事會，單選區(qū)加入鄰近的集選區(qū)。國會議員擔任市鎮(zhèn)理事會的主席和理事，其他理事為基層領袖和專業(yè)人士。物業(yè)管理的內(nèi)容包括例常維修、周期性工程、公共地產(chǎn)管理、電梯翻新和改進工程等。市鎮(zhèn)理事會不直接進行物業(yè)管理，而是通過招標的方式將工作外包給物業(yè)公司，對物業(yè)公司進行監(jiān)督。市鎮(zhèn)理事會的功能類似于我國的業(yè)主委員會，不過是一種區(qū)域性高度整合的、由政府、居民代表和專業(yè)人士多方參與的物業(yè)管理機制。國會通過的法案和由國會議員擔任理事，使市鎮(zhèn)理事會作為居民物業(yè)管理的代表具有合法性;區(qū)域性的整合，使市鎮(zhèn)理事會在與物業(yè)公司的議價中具有集體優(yōu)勢;專業(yè)人士的加入，更增強了市鎮(zhèn)理事會的專業(yè)性。另外，作為居民和物業(yè)公司之外的第三方，市鎮(zhèn)理事會也能夠有效地協(xié)調(diào)兩者之間的關系，避免雙方的正面沖突。①

(二)社區(qū)發(fā)展理事會。社區(qū)發(fā)展理事會負責社區(qū)內(nèi)的社會援助與福利保障工作。新加坡現(xiàn)有五大社區(qū)，即中區(qū)、東北區(qū)、東南區(qū)、西南區(qū)和西北區(qū)。社區(qū)發(fā)展理事會的主要職責包括:團結(jié)民眾，連接社區(qū)，促進企業(yè)與社區(qū)的合作伙伴關系，攜手為居民提供更好的援助。社區(qū)發(fā)展理事會的社會援助與福利保障主要是通過實施政府的“社區(qū)關懷計劃”進行。五大社區(qū)各設一位專職市長。社理會的資金來源包括兩個方面，即政府撥款與社會募款。政府根據(jù)社區(qū)發(fā)展理事會轄區(qū)內(nèi)的居民人數(shù)，按照每人一新元的標準向其撥款。同時，社區(qū)發(fā)展理事會可以募集捐款，政府在其所募款項的基礎上，進行1:3或1:4的配對撥款。此外，實施“社區(qū)關懷計劃”所需資金完全出自政府的“社區(qū)關懷基金”，社區(qū)發(fā)展理事會的運營費用也完全由政府承擔。

(三)基層組織。新加坡的基層組織主要包括公民咨詢委員會、民眾俱樂部管理委員會和居民委員會，從屬于人民協(xié)會。人民協(xié)會是全國社區(qū)組織的總機構(gòu)，在性質(zhì)上屬于法定機構(gòu)，隸屬于改組后成立的文化社區(qū)與青年部，并由總理擔任主席。②在人民行動黨選區(qū)內(nèi)，人民協(xié)會委任國會議員為基層組織顧問，指導基層組織的工作。各委員會的成員全部為義工，不領薪水;只有人民協(xié)會下派到俱樂部的工作人員，由人協(xié)支付薪水，負責協(xié)助各基層組織開展活動。公民咨詢委員會在選區(qū)層面設立，服務居民2－6萬人，在基層組織中地位最高。其主要職責是聯(lián)系政府與人民，起到上情下達和下情上達的橋梁作用;計劃與領導選區(qū)內(nèi)主要的基層組織活動;監(jiān)督本地援助計劃;以及組織主要的籌款項目和全國性運動。此外，公民咨詢委員會還負責“CCC社區(qū)關懷基金”的管理。民眾俱樂部管理委員會負責民眾俱樂部的建立、管理和維護，下設樂齡執(zhí)行委員會、青年執(zhí)行委員會、婦女執(zhí)行委員會、馬來人活動小組和印度人活動小組。民眾俱樂部是社區(qū)居民活動與交往的公共空間，通過為居民提供文化體育設施、組織居民開展活動、舉辦課程，豐富居民的休閑文化生活，增進居民間的感情和交流，維護種族和諧與加強社區(qū)凝聚力。此外，民眾俱樂部也負有宣傳國家政策、收集民眾反饋、聯(lián)系政府與居民的職責。目前，新加坡共有106間民眾俱樂部，在全島范圍內(nèi)分布。新加坡的居民委員會制度始于1978年，是李光耀先生訪華后借鑒了我國的經(jīng)驗而設立，公共住宅———組屋區(qū)內(nèi)稱為居民委員會，私人住宅區(qū)內(nèi)則為鄰里委員會。居委會是社區(qū)基層組織中的最小單位，其主要職責是聯(lián)系鄰里感情，近距離為社區(qū)居民服務。居委會也組織活動，舉辦課程，協(xié)助國會議員與居民溝通，負責鄰里糾紛的調(diào)解等。新加坡的社區(qū)組織體系可謂縱橫交錯，但是各組織之間分工明確、職能清晰，又有國會議員的穿針引線、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，因此密而不亂。國會議員在社區(qū)組織體系中居于核心地位，是所代表區(qū)域居民利益的維護者。在市鎮(zhèn)理事會的協(xié)助下，通過管理公共設施和翻新計劃，為居民提供一個良好的居住環(huán)境;在社區(qū)發(fā)展理事會的協(xié)助下，通過實施社會援助與福利保障計劃，向有需要的居民伸出援手;作為基層組織的顧問，指導基層組織工作，聯(lián)系政府與居民，加強社區(qū)凝聚力，維護種族和諧與社區(qū)穩(wěn)定。①

二社會組織在“3P模式”中作用、地位和做法

雖然成立宗旨各有不同，但是社會組織在新加坡的社區(qū)管理與服務機制中扮演了非常重要的角色，他們通過向社區(qū)提供專業(yè)化的服務或是發(fā)揮“網(wǎng)絡”、“渠道”作用，成為政府社區(qū)管理與服務的重要合作伙伴。新加坡的社會組織類型豐富，與社區(qū)服務關系較為密切的有志愿福利團體(VoluntaryWelfareOrganizations，簡稱VWOs)、自助團體(Self－HelpGroups)和宗教組織等。

(一)以家庭服務中心為代表的志愿福利團體。新加坡對于志愿福利團體沒有法律上的定義，但是通常認為其具有下列特征:是自愿成立的機構(gòu)，由推選的志愿委員會進行管理;是非營利的;促進和提供有關經(jīng)濟、情緒、教育、健康和社會支援的社會與社區(qū)服務;為有需要的、貧困的或在危機中的人提供支援，并幫助弱勢群體學習獨立;由強大的志愿精神所推動;與義工、政府機構(gòu)、公共和私人機構(gòu)以及社區(qū)合作。目前，新加坡共有500多家志愿福利團體。志愿福利團體可以注冊的類型有三種，即根據(jù)《社團法》注冊為社團，根據(jù)《公司法》注冊為有限擔保責任公司，以及根據(jù)信托文件成立慈善基金并受《信托公司法》的規(guī)制。志愿福利團體的經(jīng)費來源主要有四個方面，即政府撥款、投標政府項目、全國福利理事會管理的公益金以及志愿福利團體的機構(gòu)籌款。滿足一定條件的志愿福利團體可以獲得稅務上的優(yōu)惠。根據(jù)《慈善法》，如果志愿福利團體專為慈善目的設立并且為實現(xiàn)這一目的而開展活動，則必須在成立后的三個月內(nèi)向新加坡稅務局注冊。志愿福利團體獲得慈善團體(Charity)的身份后，可以豁免繳納公司所得稅。具有慈善團體身份的志愿福利團體還可以進一步申請成為公益機構(gòu)(InstituteofPub-licCharacter，簡稱IPC)，而具有IPC身份的志愿福利團體可以向捐贈人簽發(fā)享有稅務回扣的收據(jù)。與慈善團體相比，IPC受到更嚴格的監(jiān)管。此外，志愿福利團體還可以申請成為國家福利理事會(NationalCouncilofSocialService，簡稱NC-SS)的成員，享受會員權(quán)利，獲得更多資金支持。NCSS是社會與家庭發(fā)展部屬下的法定機構(gòu)，是新加坡社會福利的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，其宗旨是確保每一個人都有機會過著有尊嚴的生活并在社會上發(fā)揮其潛能。全國福利理事會是由志愿福利團體組成的會員機構(gòu)，截至2011年底，共有會員414家。國家福利理事會的任務主要包括管理志愿福利團體的注冊，評估志愿福利團體的工作，提高社工的技能與專業(yè)水平，以及向志愿福利團體提供資金支持。家庭服務中心是新加坡非常重要的一類志愿福利團體，是專業(yè)社會服務的提供者，是社會與家庭發(fā)展部以及全國福利理事會實施社會援助與福利保障計劃的重要合作伙伴。家庭服務中心是以社區(qū)為基礎的家庭資源的聚集處，社區(qū)中的任何居民都可以因家庭問題而向其尋求社會支援，其目的是促進并提升每一位家庭成員在他們每一個人生階段的福利健康。家庭服務中心聘請專業(yè)的社工、輔導員和心理學家，向有需要的居民提供兩項主要服務，即個案處理與輔導、咨詢與轉(zhuǎn)介。②個案處理與輔導服務是由受過培訓的社工所提供，通過挖掘案主自身能力和改善其人際網(wǎng)絡關系，幫助家庭或個人解決私人、社會及情感上的困難以及生活上的挑戰(zhàn)。輔導服務包括婚姻與婚前輔導、孩子管教問題、家庭暴力問題、家庭經(jīng)濟困難、人際關系問題等。咨詢與轉(zhuǎn)介服務是通過家庭服務中心讓有需要的人士能夠與相關的社區(qū)資源聯(lián)系。任何人都可通過撥打電話、登門、寫信或電郵的方式針對個人或家庭的問題尋求協(xié)助。家庭服務中心也可能收到來自學校、醫(yī)院、基層組織、警方、社會與家庭發(fā)展部、自助團體以及企業(yè)等方面的轉(zhuǎn)介。家庭服務中心由政府通過招標的方式外包給志愿福利團體運作，社會與家庭發(fā)展部以及全國福利理事會對其予以資金支持。家庭服務中心的建設費用，政府支持90%;運營費用，政府支持75%，其中50%來自外包項目合同，25%由NCSS協(xié)助從博彩公司獲得。新加坡目前共有39間家庭服務中心，未來3年將再增設10間。此外，樂齡活動中心、學生關懷中心等，也是志愿福利團體參與社區(qū)服務的重要載體。在社區(qū)服務領域，政府與志愿福利團體分工明確、配合緊密。政府負責制定政策、投資基礎設施以及鼓勵和促進行業(yè)的創(chuàng)新;志愿福利團體負責向社區(qū)居民提供可觸及的、滿足其需求的定制服務，制定并實施接地氣的解決方案，集合民間的網(wǎng)絡和資源。在規(guī)劃———實施———評估的閉環(huán)式流程中，政府是社區(qū)服務的規(guī)劃者和評估者，志愿福利團體是社區(qū)服務的實施者。政府將推行的社區(qū)服務計劃外包給志愿福利團體，為其提供場地設施和資金支持，協(xié)助其進行組織和員工能力建設，并對其進行監(jiān)督和評估;志愿福利團體根據(jù)外包合同的要求和評估標準實施社區(qū)服務計劃。

(二)以華社自助理事會為代表的自助團體。自助團體是新加坡多元種族社會的產(chǎn)物。新加坡共有四大種族，華人、馬來人、印度人和歐亞人，四大種族各自成立自助團體，旨在有針對性地幫助本族人群。自助團體與新加坡多元種族和諧的政策并不矛盾，因為每個族群都有各自不同的挑戰(zhàn)，成立自助團體有利于解決特別問題和滿足特殊需求。以華社自助理事會為例。其成立于1992年，由新加坡宗鄉(xiāng)會館聯(lián)合總會與新加坡中華總商會發(fā)起。任務是培育和發(fā)展華族社群的潛能，為多元種族新加坡的繼續(xù)成功做出貢獻。愿景是創(chuàng)造一個自力更生、力爭上游、互助扶持、團結(jié)與和諧的社群。華社自助理事會得到了政府的大力支持，根據(jù)國會頒布的法令，政府每月從每位華族公民和永久居民的公積金中扣除5角或1元新幣，成為華社最大的收入來源。此外，政府也向華社撥款以及提供間接資助，如華社的11個中心都設在政府免費提供的組屋里。華社非常重視低收入家庭孩子的教育，認為這是保持社會階層流動的關鍵。因此，華社的三個援助核心是學生、工友和家庭:針對學生，通過益智課程和學習輔導培養(yǎng)學生的潛能;針對工友，通過技能提升與就業(yè)服務加強低收入家庭父母的就業(yè)能力;針對家庭，加強其凝聚力與適應力，并協(xié)助低收入家庭通過工作達到自力更生。雖然自助團體是新加坡多元種族社會的產(chǎn)物，具有鮮明的國情特色，但其在政府推行政策的過程中所發(fā)揮的網(wǎng)絡和渠道作用，是我們在今后的社區(qū)管理與服務中可以參考和借鑒的。

三義工隊伍在“3P模式”中作用、地位和激勵機制

新加坡政府素以廉潔高效著稱，政府的高效率離不開其“精英治國”以及“服務型政府”的執(zhí)政理念，也與新加坡義工的高普及率不無關系。據(jù)統(tǒng)計，新加坡義工占到民眾的15%，民眾積極參與社會管理與公共服務，既是公民社會的應有之義，也使得新加坡政府“小而強”的目標得以實現(xiàn)。新加坡的義工來自社會的各個階層、各個領域、甚至各個年齡段，從國會議員、商業(yè)領袖到普通民眾、甚至是曾經(jīng)的被援助對象，從樂齡人士、上班族、大學生到中學生甚至小學生。新加坡全民義工的形成是政府長期倡導和培育“愛心”、“給予”等價值觀的結(jié)果，也是政府在制度上精心設計的結(jié)果。①新加坡政府為了讓更多的優(yōu)質(zhì)資源流向基層，倡導精英服務社區(qū)，同時主動物色人選，邀請其加入基層組織，擔任基層組織領袖。他們能夠利用自身的社會影響力，維護居民利益，為社區(qū)帶來更多的優(yōu)質(zhì)資源。除了社會精英，新加坡的普通人也積極擔任基層組織成員，投身于社區(qū)服務。作為獎勵，他們將在子女就讀名校、申請新的組屋方面享有優(yōu)先權(quán)，并且可以在特定區(qū)域內(nèi)免費停車。②在新加坡數(shù)量龐大的義工隊伍中，學生團體包括小學生、中學生和大學生是一支不可忽視的重要力量，這與教育部推行的社區(qū)參與計劃密切相關。社區(qū)參與計劃旨在培養(yǎng)中學生的社會責任感以及對國家的歸屬感和認同感。通過參與社區(qū)工作，學生們將學習到服務的價值并與他人結(jié)成友誼。根據(jù)教育部的規(guī)定，每位中學生每年至少要參加6個小時的社區(qū)服務，初級學院的學生(高中)需要兩年內(nèi)至少服務20個小時。新加坡的初級學院和大學在錄取學生時，除了依據(jù)學生的考試成績，也非常注重學生的課外活動和社區(qū)服務表現(xiàn)。因此，在志愿服務活動中常常可以看到學生的身影。新加坡政府鼓勵民眾積極投身社會服務，總理公署每年都會表彰在社會服務領域作出突出貢獻的義工，由高到低授予他們公共服務勛條、公共服務星章和公共服務獎章，并在國慶日那天由總統(tǒng)親自頒發(fā)。最高規(guī)格的榮譽獎勵既是對義工所作貢獻的肯定，也能起到一種良好的示范作用，激勵更多的人加入到義工的隊伍。

四社會企業(yè)在“3P模式”中責任和解決方案

在“3P”模式的社區(qū)管理與服務體系中，私人企業(yè)扮演的角色是履行社會責任，分享企業(yè)理念與管理專長，以及提供創(chuàng)新服務與解決方案。傳統(tǒng)的私人企業(yè)以追求利潤最大化為經(jīng)營目標，現(xiàn)代社會則倡導企業(yè)承擔社會責任。社區(qū)服務特別是社區(qū)援助需要大量的資金支持，單靠政府的投入是遠遠不夠的。新加坡的慈善制度體系健全、管理成熟，慈善組織類型多樣，慈善活動種類豐富，企業(yè)可以根據(jù)自身的特點和興趣選擇合適的渠道奉獻愛心。此外，基層組織舉辦活動也需要企業(yè)的資助。企業(yè)支持社區(qū)服務與活動，自身同樣能夠受益。一方面，如果企業(yè)向具有公益機構(gòu)身份的慈善團體捐款，可以獲得2．5倍的稅務回扣;另一方面，企業(yè)積極參與公益活動，可以獲得正面宣傳，有助于提升企業(yè)形象，增加企業(yè)的無形資產(chǎn)。企業(yè)的一些經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗還可以應用到社區(qū)管理與服務中。例如，關鍵績效指標KPI(KeyPerformanceIndicator)是企業(yè)管理中普遍使用的一種量化的業(yè)績考評方法，它把對績效的評估簡化為對幾個關鍵指標的考核，將關鍵指標當作評估標準，把員工的績效與關鍵指標作出比較。在新加坡各行各業(yè)的人們都已經(jīng)習慣用KPI的方法匯報自己的工作，這一方法也早已應用于社區(qū)管理與服務領域。社會企業(yè)是企業(yè)與社會服務結(jié)合的典型產(chǎn)物。社會企業(yè)不是純粹的企業(yè)，亦不是一般的社會服務，社會企業(yè)透過商業(yè)手法運作，賺取利潤用以貢獻社會。它們所得盈余用于扶助弱勢社群、促進社區(qū)發(fā)展及社會企業(yè)本身的投資。①它們重視社會價值，多于追求最大的企業(yè)盈利。簡單地說，社會企業(yè)運用商業(yè)手段，實現(xiàn)社會目的。新加坡社會企業(yè)的典型模式是聘請弱勢群體為員工，如前囚犯、單身媽媽、殘障人士或者樂齡人士，為他們創(chuàng)造就業(yè)機會。此外，越來越多新成立的社會企業(yè)選擇以公共教育和倡導理念為目標，如倡導可持續(xù)性環(huán)境、負責任消費、保持開心快樂等。

五啟示

新加坡的社區(qū)管理與服務體系，是典型的政府主導與社區(qū)高度自治相結(jié)合的模式。政府通過制度上的精心設計構(gòu)筑健全的社區(qū)組織框架，為社區(qū)管理與服務打下堅實基礎;以志愿福利團體為代表的社會組織積極參與社區(qū)服務，是政府社區(qū)管理與服務的重要合作伙伴;政府通過價值觀培育與激勵機制，在全社會形成了良好的志愿服務風尚，義工成為社區(qū)管理與服務的重要力量;私人企業(yè)為社區(qū)管理與服務提供資金支持，社會企業(yè)提供創(chuàng)新的社區(qū)服務，他們構(gòu)成社區(qū)管理與服務的重要補充。新加坡的社區(qū)管理與服務機制與我國政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理思路基本一致。但是，不可否認，新加坡的基層組織體系更加完善，社會組織更加成熟，民眾的參與程度更高，發(fā)揮的作用也更大。借鑒新加坡的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，筆者認為，未來至少可以考慮在以下幾個方面加以完善:第一，加強基層組織建設，特別是條件成熟時，在更大范圍內(nèi)整合物業(yè)管理機構(gòu)，建立區(qū)域性的、由政府、居民和專業(yè)人士多方參與的物業(yè)管理機制;第二，培育專業(yè)社會組織參與社區(qū)公共服務的優(yōu)良環(huán)境，從稅收、資金以及機構(gòu)和社工的能力建設方面，對其提供支持，將更多的社區(qū)公共服務外包給專業(yè)社會組織，政府負責制定標準進行監(jiān)督考核;第三，教化和激勵機制雙管齊下，培育公眾的志愿服務精神，例如，可以在中小學試行志愿服務考核制度，將社區(qū)志愿服務小時數(shù)納入學生的考評體系;第四，鼓勵企業(yè)承擔社會責任，扶持社會企業(yè)，將企業(yè)成熟的管理方法引入社區(qū)管理與服務中。

作者：李鑫 單位：北京大學政府管理學院 北京大學國際經(jīng)濟研究所

第三篇：農(nóng)民安置社區(qū)管理市民化研究

一、農(nóng)民安置社區(qū)的內(nèi)涵與特征

社區(qū)是“由居住在某一個地方的人們結(jié)成多種社會關系和社會群體，從事多種社會活動所構(gòu)成的社會地域生活共同體[1]。農(nóng)民安置社區(qū)是當前城鄉(xiāng)一體化背景下，由政府規(guī)劃、興建的動遷農(nóng)民集中生活的居住區(qū)。農(nóng)民安置社區(qū)是工業(yè)化、城市化所催生的新型社區(qū)形態(tài)，具有三個顯著特征：一是由于房東經(jīng)濟成為動遷農(nóng)民經(jīng)濟適應的關鍵環(huán)節(jié)，安置社區(qū)往往租住著大量的外來人口，安置農(nóng)民只是社區(qū)居民的一部分；二是由于滾動式的開發(fā)，原有的血緣和地緣為主的社會網(wǎng)絡被打破，安置社區(qū)的居民往往是一區(qū)多村和一村多區(qū)的重新組合；三是這類社區(qū)居民在生活方式、行為習慣等方面仍保留許多農(nóng)村社區(qū)的特征，但在社區(qū)形態(tài)、物質(zhì)空間組織、管理模式等方面逐漸向城市社區(qū)靠近，因此是一種過渡性的社區(qū)。從我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局來看，農(nóng)民安置社區(qū)是推動農(nóng)民完成市民化的主要依托和重要載體。這類社區(qū)的硬件與軟件配置，在很大程度上影響到農(nóng)民市民化進程，進而影響到城鎮(zhèn)化質(zhì)量乃至城鎮(zhèn)化的整個推進過程。從硬件上來看，當前發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民安置社區(qū)已可以做到與城市社區(qū)不相上下；主要的差距出現(xiàn)在軟件上，尤其是管理模式的差別。在當前有關安置社區(qū)的研究中，鮮少關注到如何從農(nóng)民市民化的需求出發(fā)，設置適應該類社區(qū)獨特特征的管理模式，以至于在實踐中要么照搬城市社區(qū)管理模式，要么放任不管，非但無助于推動動遷農(nóng)民原本就漫長、痛苦的市民化進程，反倒時常成為矛盾、混亂的根源。本文選擇城市化水平高且農(nóng)民安置社區(qū)建設工作起步早、發(fā)展快、規(guī)模大、類型多的國家城鄉(xiāng)一體化改革試點城市——蘇州為例，歷時半月，對不同區(qū)域、不同類型、不同建設年代的數(shù)十個農(nóng)民安置社區(qū)開展了廣泛的調(diào)研與訪談，首先系統(tǒng)地總結(jié)了蘇州多年來在農(nóng)民安置社區(qū)管理方面源于基層、充滿地域特色的模式創(chuàng)新經(jīng)驗，同時結(jié)合安置社區(qū)的獨特特征及其管理需求的分析，深入分析了當前存在的突出問題和面臨的挑戰(zhàn)，進而提出了針對性的對策建議。

二、蘇州農(nóng)民安置社區(qū)管理創(chuàng)新經(jīng)驗

起步早、發(fā)展快，是蘇州農(nóng)民安置社區(qū)的突出特點。上個世紀80、90年代，蘇州就通過大力發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟，以就業(yè)為導向，引導大量農(nóng)民進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住。2001年前后，蘇州市一些富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了小規(guī)模的“農(nóng)民集中居住”試驗，并取得了可喜的成績[2]。2003年蘇州開始大力推進“三集中”，農(nóng)民集中居住工作在全市大規(guī)模開展。2008年，隨著城鄉(xiāng)一體化改革的加速推進，以“三集中”、“三置換”為路徑的農(nóng)民集中居住工作全面加速。截止2012年年底全市已有45萬多戶、136萬多農(nóng)民實現(xiàn)了集中居住，即將動遷的數(shù)量預計也不下百萬。也就是說，農(nóng)民安置社區(qū)將成為200多萬農(nóng)民市民化的基本依托①。作為全省和全國的城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點，蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)管理，在實踐中探索出了豐富的經(jīng)驗，這些源自基層、地域特色鮮明的管理模式創(chuàng)新，對其他類似地區(qū)的農(nóng)民安置社區(qū)管理具有重要的借鑒意義。

（一）管理模式——采用混合型的多元管理模式

政府、社會組織、社區(qū)成員是社區(qū)治理的三大主體，也是社區(qū)建設的共同推動者[3]。目前，國外城市社區(qū)管理的模式大致可以分為三種類型，即自治型管理模式、行政主導型管理模式和混合型管理模式[4]。傳統(tǒng)的以政府為主體的自上而下的治理模式并不能適應具有過渡特征的農(nóng)民安置社區(qū)管理的需求，而安置社區(qū)管理的主體又是自治能力較弱的農(nóng)民，這又決定了當前安置社區(qū)的管理不可能依托尚不完善的居民自治，因此蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)多采用混合型的管理模式。蘇州結(jié)合自身實際選擇了混合型的社區(qū)管理模式并在實踐中總結(jié)出的“政府主導、市場運作、農(nóng)民參與”的多元治理主體模式，就是一種較為理想的模式：它既能實現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動，整合各類社會管理資源，又能提高基層社會管理效率。具體的操作模式以工業(yè)園區(qū)蓮花三社區(qū)的管理模式為例：該社區(qū)管理上以社區(qū)黨組織為核心，社區(qū)居委會為主體，鼓勵動員社區(qū)全體居民參與，積極培育社區(qū)民間組織、構(gòu)建業(yè)主委員會，發(fā)揮物業(yè)管理在社區(qū)建設中的積極作用，貫徹民主自治方針，充分調(diào)動了社區(qū)居民群眾建設城市社區(qū)的熱情，為社區(qū)居委會工作減負，同時也形成安置社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的合力推動形式，加快了社區(qū)轉(zhuǎn)型進程。

（二）管理平臺——強化社區(qū)公共服務平臺建設

鄰里互助友愛是和諧社區(qū)建設的重要內(nèi)容，居民交往可以化解居民內(nèi)部矛盾，促進和諧社區(qū)的建設。然而，隨著失地農(nóng)民原有的地緣、親緣關系的逐漸割裂，新的業(yè)緣關系遲遲沒有建立起來，缺乏融入城市社會生活的社會支持系統(tǒng)為安置農(nóng)民的社會適應和心理適應帶來的諸多困難[5]。為進一步創(chuàng)造適合鄰里交往的社區(qū)公共空間，蘇州在安置社區(qū)管理中突出社區(qū)的公共服務功能，著力促進居民間的交往。蘇州農(nóng)民安置社區(qū)的“一站式”服務中心建設標準高、內(nèi)容服務廣，一般設有社區(qū)辦公、物業(yè)管理、衛(wèi)生服務站、文體活動設施、幼兒園、警務室、社區(qū)商業(yè)等基礎設施，有的社區(qū)還專門建了供居喪葬嫁娶、宗教信仰等所需的場所，并組織開展了豐富多彩的群眾性文化活動，通過提供再就業(yè)服務、社會保障服務等途徑培養(yǎng)居民對社區(qū)的認同感和歸宿感，促進農(nóng)民文化觀念的轉(zhuǎn)變，引導居民主動參與社區(qū)建設，調(diào)動居民參與社區(qū)管理的積極性，促進社區(qū)居民間交往，緩解社區(qū)居民的矛盾。

（三）管理組織——依托原村居組織進行社區(qū)管理

農(nóng)民由血緣、地緣關系向契約關系的轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，在這一過渡進程中不能按照契約型的城市社區(qū)來進行管理。在蘇州，凡是依托所在地的村或社區(qū)原有的自治組織進行管理的農(nóng)民安置社區(qū)，基本上都相對平穩(wěn)和諧、矛盾較少；而按照城市社區(qū)模式管理的，則出現(xiàn)了較多問題。在較為成功的安置社區(qū)中，有些依托由村委會改制而來的社區(qū)居委會管理，有的直接由原所處村的村委會負責日常管理，并將以前農(nóng)村常用的“鄉(xiāng)親式”管理與社區(qū)現(xiàn)代管理相結(jié)合，實踐證明非常適用處于過渡階段“農(nóng)轉(zhuǎn)非社區(qū)”。譬如，蘇州規(guī)模最大的農(nóng)民安置社區(qū)——高新區(qū)陽山花苑，為更好的實現(xiàn)社區(qū)管理，社區(qū)內(nèi)黨員干部走進70%家庭，“鄉(xiāng)親式”管理嫁接現(xiàn)代社區(qū)，充分發(fā)揮原有鄉(xiāng)親鄰里間相互熟悉、便于溝通的優(yōu)勢，居民參與社區(qū)管理的積極性也得到提高，信息反饋更及時，社區(qū)服務更能適應市民化進程中人的需求。

三、蘇州農(nóng)民安置社區(qū)管理面臨的問題與挑戰(zhàn)

盡管蘇州在農(nóng)民安置社區(qū)管理方面已經(jīng)取得了一些成績，然而由于起步早、推進太快、規(guī)模持續(xù)增大等突出特征，加上缺乏成功經(jīng)驗可借鑒、沒有成熟理論可以遵循，在“摸著石頭過河”的發(fā)展過程中，也暴露出了諸多問題。

（一）安置社區(qū)歷史遺留問題多，增加管理難度

首先，由于不同區(qū)（縣）的安置政策差距，引發(fā)動遷農(nóng)民物業(yè)收入、集體經(jīng)濟分紅以及福利水平的分化，加上村集體經(jīng)濟基礎的不同以及村民福利與原村集體經(jīng)濟密切掛鉤的制度安排，一方面造成了同一社區(qū)不同“村籍”居民福利收入的巨大差距，會激化居民內(nèi)部矛盾、導致社區(qū)凝聚力不足、社會融合困難等問題；另一方面，利益的聯(lián)系導致安置農(nóng)民只重視與原村的關系、不在乎與社區(qū)的關系，大多數(shù)村民都不愿意遷戶口，戶口還在原村，使得住戶分離的現(xiàn)象十分嚴重，不僅造成了社區(qū)管理的盲區(qū)，還影響社區(qū)公共服務經(jīng)費分配額不合理、責權(quán)利和人財物難以有效對接、社區(qū)向心力不足等問題。其次，房東經(jīng)濟的發(fā)展惡化了居民的生活環(huán)境。一是因外來租戶流動性大、人員素質(zhì)不齊，與本地居民之間因生活習慣等不同而時常爆發(fā)各種矛盾，惡化了社區(qū)的治安環(huán)境。二是大量的外來租戶，對社區(qū)的公共服務和基礎設施造成了巨大的壓力，使社區(qū)管理人員往往疲于應對。三是為了增大租房收入，許多居民往往把自行車庫、汽車庫等配套設施改為生活住房，供老人居住或出租，不僅造成消防等安全隱患，還使社區(qū)顯得更加擁擠、雜亂

（二）居民人口構(gòu)成復雜，自治能力弱

居民參與是衡量社區(qū)自治水平的重要指標，沒有居民的廣泛參與很難把社區(qū)自治提高到一個新水平，也很難形成社區(qū)建設的良好局面[6]。農(nóng)民安置社區(qū)居民來源廣泛，居民素質(zhì)參差不齊，受多種因素約束，居民主動參與社區(qū)管理是一個普遍的薄弱環(huán)節(jié)。一方面，安置農(nóng)民的行為習慣、思維方式仍受小農(nóng)意識的影響，自我管理意識薄弱。不少農(nóng)民自我封閉，不愿意與鄰里交往，居民之間很難有協(xié)商合作和共同行動，這使社區(qū)居民的自組織能力更加被嚴重弱化[7]。其次，居民主體意識缺乏，參與意識淡薄。農(nóng)民在市民化進程中缺乏對自己身份的認同，對社區(qū)沒有形成歸屬感，認為社區(qū)的建設和管理是政府的事情；不少外來人口更是認為自己只是租住于此，沒有責任和義務參與社區(qū)治理。

（三）社區(qū)管理機構(gòu)設置不規(guī)范，專業(yè)化水平低

大多數(shù)農(nóng)民安置社區(qū)建立了社區(qū)居民委員會，但由于缺乏規(guī)范，實踐中引發(fā)諸多問題。首先，在人員構(gòu)成上，許多社區(qū)無視農(nóng)村原有熟人社會的特點，引入諸多外來的、缺乏農(nóng)村生活經(jīng)驗的社區(qū)干部，導致外來的社區(qū)干部不認識不了解動遷村的居民，不熟悉農(nóng)村風俗的年輕大學生與老齡人口比例偏高的居民群體溝通困難；其次，在社區(qū)管理和服務職能設計上，缺乏邊界、分工不明、針對性不足是普遍問題，社區(qū)居委會普遍存在“大包大攬”的現(xiàn)象既要承擔行政性工作又需要處理瑣碎的社區(qū)服務，一定程度上使得居委會疲于政府的行政性事務，而消弱了居委會自治組織本身的管理職能；在制度規(guī)范上，往往對動遷農(nóng)民的種菜、養(yǎng)殖、燒香拜神等習慣的延續(xù)采取簡單的一堵了事，激化了不少社會矛盾。

（四）物業(yè)管理機制不健全，資金壓力大

目前，蘇州的農(nóng)民安置社區(qū)物業(yè)管理，基本上采取政府主導模式，由政府成立或者聘請物業(yè)公司進行物業(yè)管理，資金主要來源有兩種渠道，一是財政全額支付，二是由原村集體經(jīng)濟或社區(qū)股份合作社承擔。第一種渠道存在低效率問題，譬如一些社區(qū)干部反映因房屋維修需要幾百元的經(jīng)費支出都要層層打報告審批。第二種渠道也存在公平性的矛盾，在集體資產(chǎn)基本固化量化、民主意識越來越強的今天，集體經(jīng)濟若需要持續(xù)不斷地拿出越來越多的錢保障社區(qū)基本運轉(zhuǎn)，勢必影響壓縮群眾的分紅比例，難免引發(fā)社會矛盾。政府主導的物業(yè)管理模式，一方面“行政化”色彩濃重，且物業(yè)管理人員缺乏管理經(jīng)驗和專業(yè)知識，也影響了物業(yè)管理的規(guī)范化水平[8]，效率低下；另外，導致安置農(nóng)民過于依賴政府，物業(yè)管理意識淡薄，拒不繳納物業(yè)費。并且，隨著居民對生活質(zhì)量的要求不斷提高，加之房東經(jīng)濟帶來的對各類設施的超負荷使用，物業(yè)管理的成本越來越高，而隨著房屋折舊帶來的維修資本需求也越來越大。

四、以人為本健全和完善農(nóng)民安置社區(qū)管理體制

動遷農(nóng)民走出土地、離開熟悉的生活環(huán)境和集體，進入陌生的城市，需要一個過程來適應新的生活和生產(chǎn)環(huán)境，接受新觀念，遵循新規(guī)則。在這個過程中，社區(qū)是他們的主要依托。因此，這類社區(qū)的管理，不能照搬城市社區(qū)的管理模式，而是應吸收城市社區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)優(yōu)秀的管理經(jīng)驗，在人員配置、功能設計、工作方式、制度規(guī)范等方面開展以人文本的精細化設計，以滿足社區(qū)內(nèi)部處于市民“化”進程不同階段的居住人群的需求，協(xié)助他們順利適應并融入城市生活。

（一）完善安置社區(qū)綜合管治制度

首先，要加強戶籍登記，按照“人戶一致”原則，將戶口仍保留在原村的遷入到居住地，而安置農(nóng)民在原村級集體組織中享有的股權(quán)保留。其次，建立流動人口社區(qū)化管理和服務體制，積極探索流動人口與社區(qū)居民共同管理社區(qū)事務的新機制。治安管理方面對出租屋實行門牌式登記管理，并對工作單位進行登記；鼓勵成立流動人口自我管理組織，參與社區(qū)事務管理，促進流動人口融入社區(qū)。最后，建立科學的社區(qū)財務管理制度，推進“政經(jīng)分離”。一是，要將社區(qū)公共管理與公益性事業(yè)經(jīng)費、群眾福利與社會保障等支出納入到統(tǒng)一的預算管理，全部由財政安排專項撥款，淡化社區(qū)股份合作社的行政色彩，使政社完全分開，互不干涉，各司其職。二是，要統(tǒng)一各項社會福利的發(fā)放標準、支出管道和發(fā)放方式，淡化“村籍”概念?？赏茝V相城區(qū)“戶籍平移”的做法，按“就高不就低”的原則，首先在社區(qū)、鎮(zhèn)層面統(tǒng)一各項社會福利的內(nèi)容、范圍和水平，并統(tǒng)一由鎮(zhèn)政府通過居住社區(qū)發(fā)放，原村不再直接發(fā)放公益福利。在兼顧地域差異和地方財力的前提下，可逐步探索在區(qū)（縣）的層面統(tǒng)一，并最終實現(xiàn)在全市的統(tǒng)一。

（二）理順社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)

著力構(gòu)建以居委會為基礎，社區(qū)工作站和社區(qū)服務站為平臺，其他社會組織和社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)管理體制，各司其職，推動農(nóng)民安置社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變。社區(qū)居委會是基層群眾性自治組織，不同于城市社區(qū)，安置社區(qū)居委會的工作職能，應將協(xié)助農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化中的經(jīng)濟適應、社會適應和心理適應作為工作重點，不承擔具體行政事務；社區(qū)工作站是基層政府的派出機構(gòu)，承接和履行政府延伸到社區(qū)的公共管理和公共服務職能，人員由基層政府任命不得與居委會人員交叉，這樣便于居委會剝離行政管理職能，真正避免當前居委會不斷膨脹、職能糾纏不清、運轉(zhuǎn)成本越來越高但效率低下的問題；社區(qū)服務站，主要提供養(yǎng)老、托幼服務、衛(wèi)生服務等社會化服務，應鼓勵以政府出資向社會組織購買服務的方式，為居民提供更精細化、人性化的服務。培育各類社區(qū)民間社團、居民自組織等等民間組織，在資金和場地方面給予幫助和支持，推進“柔化治理”，減少因剛性治理對社區(qū)帶來的摩擦與傷害。民間社團，對進城農(nóng)民具有強大的吸引力，容易讓失地農(nóng)民找到歸屬感，它們不僅豐富了社區(qū)居民的閑暇生活，凈化了社區(qū)氛圍，更重要的是連接了居民的社區(qū)情感，營造了社區(qū)中具有“趣緣”性質(zhì)的公共空間，這對于培育居民們的社區(qū)公共參與意識、提高農(nóng)民市民化進程中的社會適應、心理適應、文化適應十分有利。

（三）加強社區(qū)工作者隊伍建設

農(nóng)民安置社區(qū)工作者最主要的服務對象是正處于“市民化”進程中的農(nóng)民，因而安置社區(qū)社會工作人員建設應有其獨特性，在政策、人員數(shù)量和配置上，要適應社區(qū)居民的人員構(gòu)成、規(guī)模、來源、區(qū)位、就業(yè)結(jié)構(gòu)等特點。在人員數(shù)量上，可按吳中區(qū)規(guī)定即按照社區(qū)人口的1.5‰配備社區(qū)工作人員②，其他市縣不得少于該比例；在人員結(jié)構(gòu)上，管理團隊應由老中青組成，避免過度年輕化，以應對老齡化日益嚴重的安置社區(qū)管理需求。管理人員來源上，應由城市社區(qū)干部、原村莊干部與精英、專業(yè)化的社區(qū)管理人士或大學生共同組成，依靠熟悉城市社區(qū)運作的人員來吸收城市社區(qū)優(yōu)秀管理經(jīng)驗，依靠原村干部與村內(nèi)精英人才來滿足農(nóng)民社會適應的需求，依靠年輕的專業(yè)人才來吸收最新社區(qū)管理理論，引導社區(qū)未來發(fā)展方向。并且為提高社區(qū)工作者的職業(yè)化和專業(yè)化水平，要定期開展社區(qū)工作人員培訓工作。

（四）規(guī)范社區(qū)物業(yè)管理制度

健全安置社區(qū)物業(yè)管理體制，規(guī)范物業(yè)管理工作思路、方法手段和運行機制，既是為居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境的迫切要求，也是給予他們廣泛社會認同和更多人文關懷的重要體現(xiàn)[9]。首先，規(guī)范物業(yè)服務的內(nèi)容和標準，創(chuàng)新物業(yè)管理模式，制定符合農(nóng)民安置社區(qū)特點的物業(yè)管理政策和條例，推進物業(yè)管理與農(nóng)民市民化進程相結(jié)合[10]。打破目前政府“全包”式物業(yè)管理格局，鼓勵以市場化價格吸引專業(yè)化物業(yè)管理公司入駐，政府在財政上給予補貼。第二，安置社區(qū)的物業(yè)管理，要堅持走居民自治道路，成立業(yè)主大會，選舉產(chǎn)生其執(zhí)行機構(gòu)——業(yè)主委員會。根據(jù)蘇州市的有關文件規(guī)定安置社區(qū)前三年的物業(yè)管理費由政府承擔，從第四年起逐步由安置戶全額承擔，為避免出現(xiàn)居民拒交物業(yè)費，物業(yè)公司退出社區(qū)而造成社區(qū)物業(yè)管理空白的現(xiàn)象，業(yè)委會應發(fā)揮其職能，加強對居民的宣傳，樹立正確的物業(yè)消費服務觀念。第三，基于農(nóng)民生活習慣的延續(xù)性，強制改變農(nóng)民生活習慣，反而會引發(fā)矛盾，因此在社區(qū)管理規(guī)范制定上要充分尊重居民現(xiàn)階段的需求，譬如：針對目前自行車庫、汽車庫普遍被作為老年人、租客的居住地的現(xiàn)象，與其為了安全、衛(wèi)生等需要強制整改以至沖突不斷，不如在設計上對車庫進行改造，使其滿足居住所需的功能和安全、衛(wèi)生需求；針對農(nóng)民的戀土情結(jié)重、喜歡在綠化帶種菜的習慣，可以適當壓縮綠化帶的面積，辟出一定面積的菜地供人們閑暇時享受耕種之樂。

作者：申雯雯 侯愛敏 姜彬 單位：蘇州科技學院建筑與城市規(guī)劃學院

第四篇：社區(qū)管理居民參與及發(fā)展

“社區(qū)”一詞在西方國家時間久遠，各國學者有不同的定義，德國社會學家滕尼斯在出版的《共同體與社會》一書中首次使用“Gemeinschaft”一詞來詮釋社區(qū)，在他看來，人與人之間的親密無間或者服從權(quán)威都是源于對社區(qū)這個生活共同體的肯定。人們加入這樣的團體，不是自己有目的的選擇結(jié)果，而是他們生于斯、長于斯自然形成的。[1]美國社會學教授R.E帕克認為社區(qū)是由人口、地域結(jié)成的生態(tài)共同體，聚集于共同體內(nèi)的人類群體處于相同的社會結(jié)構(gòu)中，具有基本一致的文化價值觀和共同的心理歸屬感。①英國社會學家麥基文認為社區(qū)可大可小，可以是村莊也可以是地球。美國社會學家桑德斯“一改過去社區(qū)概念界定中的兩分法，既不是用社會界定社區(qū)，也不是用社團或國家界定社區(qū)，而是把社區(qū)看做是‘一個互動的體系’，又看作是‘一個行動的場域’”。②在他定義的社區(qū)概念中，把社區(qū)分為四種類型：其一，社區(qū)是一個提供居民居住的地方，社區(qū)里客觀存在的房屋建筑就是居民日日夜夜居住的地方；其二，社區(qū)在空間上是一個單位；其三，社區(qū)是一種存在的生活方式；其四，社區(qū)是一種提供社會互動的平臺。而在西方國家，人們對社區(qū)管理的研究主要基于對社區(qū)的關懷?！吧鐓^(qū)管理”一詞最早出現(xiàn)于15世紀。伴隨著產(chǎn)業(yè)革命和城市化的到來，18世紀中葉，人們開始擔心對社區(qū)的疏離感，從而開始關注城市社區(qū)，學者們發(fā)現(xiàn)，社區(qū)中的人們雖然互相接觸變多，但往往沒有像家人、朋友那樣存在親密感，并且對社區(qū)認同感不高。到了20世紀60年代，聯(lián)合國將社區(qū)發(fā)展推向了一個高潮，以發(fā)展中國家為主要對象，用社區(qū)發(fā)展解決工業(yè)化和城市化中的問題。我國學者主要從四個視角對社區(qū)管理做了解釋。其一是歷史性視角。隨著歷史發(fā)展，時代變遷，社區(qū)管理也應“與時俱進”，不斷創(chuàng)新并豐富其內(nèi)涵；其二是管理學視角。在政府主導前提下，社區(qū)各部門對公共事務和公益事業(yè)進行計劃、組織、指揮、控制、協(xié)調(diào)；其三是社區(qū)管理目的視角。滿足居民高質(zhì)量高水平的精神物質(zhì)文化生活是社區(qū)管理的根本目標之所在；其四是社區(qū)管理主體視角。根據(jù)社區(qū)管理主體的不同，他們將社區(qū)管理劃分為政府主導、街道辦事處主導或者小區(qū)自我管理三種類型。實際上，社區(qū)管理就是為了滿足居民高質(zhì)量、高水平的精神物質(zhì)文化生活以及促進社會的進步和發(fā)展，社區(qū)內(nèi)部組織對社區(qū)進行“因時制宜，因地制宜”的管理活動。社區(qū)管理是一種綜合性的管理，其管理內(nèi)容涉及到很多方面，例如：社區(qū)的人口管理，社區(qū)會定期對該社區(qū)的人口進行普查、登記、統(tǒng)計等進行摸底，掌握社區(qū)的人口變動情況；社區(qū)的服務管理，除了最基本的生活服務，還對社區(qū)弱勢群體及低收入人群提供更好的服務；社區(qū)環(huán)境管理，提供一個優(yōu)美和諧的生態(tài)環(huán)境和人文環(huán)境等諸多方面。

一、社區(qū)管理模式

聯(lián)合國于1955年在《通過社區(qū)發(fā)展促進社會進步》的文件中指出：所謂社區(qū)管理模式是指在一個地域范圍內(nèi)，組織和教育居民從社區(qū)的共同利益和共同需要出發(fā)，有計劃地引導社區(qū)內(nèi)居民與機構(gòu)共同參與，以自身的努力和政府聯(lián)合一致，合理地利用社區(qū)的資源和外來援助，改善社區(qū)經(jīng)濟、社會、文化狀況。根據(jù)相關文獻綜合來看，我國現(xiàn)階段社區(qū)管理模式歸納為以下四種：

（一）政府導向模式

在該模式中，政府在社區(qū)管理中發(fā)揮著主導作用，對社區(qū)管理進行指導、調(diào)節(jié)、組織甚至控制。正是基于政府的“主導”，社區(qū)管理中會產(chǎn)生諸如加重政府管理負擔，降低政府工作效率，阻礙社區(qū)管理創(chuàng)新發(fā)展，制約部分社會組織對社區(qū)管理的參與積極性等許多問題?，F(xiàn)實中社區(qū)在日常管理中既要完成政府布置的任務，又要協(xié)助政府開展工作，但卻不能干預、影響到政府的權(quán)威，而政府對社區(qū)并不存在真正意義上的管理，卻要對社區(qū)管理進行多方面的“干預”。因而，“政府應該把大量的社會職能移交給社會中介組織，養(yǎng)成社會的自治能力，政府也可以從此摘掉‘管家婆’的帽子?！雹谶@意味著政府通過向社區(qū)“下放權(quán)力”，使社區(qū)管理職能得到改善，不僅有利于調(diào)動社區(qū)管理人員的積極性，形成有效且符合社區(qū)實際的管理模式，而且有利于減輕政府工作負擔，降低政府行政成本，推進政府管理創(chuàng)新，提高政府工作效率，提升政府服務水平。

（二）市場導向模式

市場導向模式就是在社區(qū)管理中引入競爭機制，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過“物業(yè)公司”等主體進行社區(qū)管理。隨著我國經(jīng)濟水平的長足發(fā)展，居民對物質(zhì)文化生活的要求越來越高，對社區(qū)管理也提出了越來越專業(yè)化的基本訴求。因此物業(yè)公司的產(chǎn)生、存在和發(fā)展對滿足這些訴求產(chǎn)生了積極作用。當政府把權(quán)力下放給市場時，市場的目標、責任明確，在競爭機制的驅(qū)使下物業(yè)公司會更好地為社區(qū)提供服務，必然會在較大程度上減輕政府工作負擔。但是，“這種市場化運作的管理模式不能覆蓋小區(qū)中的社會管理和行政管理，還不能說是一種完全意義上的社區(qū)管理?！?/p>

（三）社區(qū)自治模式

社區(qū)自治模式可以“歸功于”政府的權(quán)力下放，但這并不意味著社區(qū)在管理上可以“胡作非為”，只是政府認可了一個具有合法性的自治組織，這個組織具有非政府、非營利、自愿、民間等特征。這種社區(qū)管理模式，不僅有利于調(diào)動居民參與社區(qū)管理的積極性，讓居民自己真正著手于管理自己的事務，同時，會降低行政管理成本，推進基層民主建設。例如，北京市有些高檔商品房社區(qū)，由于社區(qū)發(fā)展到較高階段，社區(qū)自治能力成熟，居民自我管理和自我服務能力強，社區(qū)管理對政府和市場的依賴很低。然而，這種管理模式的發(fā)展對社區(qū)人才有較高的要求，在管理人才中，需要有較強的組織、協(xié)調(diào)、領導、創(chuàng)新能力，在服務人才中，要求更加專業(yè)化和現(xiàn)代化，涉足于網(wǎng)絡、英語、物流、醫(yī)療等各個居民需要的領域。③

（四）混合模式

這種管理模式是現(xiàn)實中多數(shù)社區(qū)管理將以上三種管理模式有機結(jié)合的成果：以政府為領導核心，充分發(fā)揮市場作用，積極調(diào)動居民的參與度。這種綜合社區(qū)管理模式“一應俱全”，綜合各種模式使社區(qū)管理更加貼近社區(qū)實際。可以說，這種管理模式是現(xiàn)代社區(qū)管理所追求的發(fā)展目標。綜上所述，現(xiàn)階段，適應社會發(fā)展的社區(qū)管理模式主要有政府導向、市場導向、社區(qū)自治以及混合四種模式。無論政府將權(quán)力下放給市場還是社區(qū)自身，都要遵循合法、合理的原則，結(jié)合社區(qū)的實際情況，實施有效、健全、創(chuàng)新的社區(qū)管理體系。

二、社區(qū)管理中的居民參與

社區(qū)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展，需要社區(qū)居民的積極參與，而要調(diào)動居民積極參與社區(qū)管理，則需要注意兩個“W”和一個“H”。第一個“W”即“Who”意味著誰參與。居民是社區(qū)活動的主要主體，如果一個社區(qū)的任何活動缺乏居民參與，社區(qū)活動將無法展開，從而說明社區(qū)管理也存在著一定問題。第二個“W”即“What”意味著參與什么。社區(qū)活動多種多樣，既有選舉社區(qū)居委會成員又有各種娛樂活動等，這些都需要社區(qū)居民的積極參與?！癏”即“How”意味著怎樣參與，是指居民參與社區(qū)活動的方式與路徑，參與的形式可分為制度化參與和非制度化參與兩大類。制度化參與是居民在規(guī)定的制度范圍內(nèi)參與社區(qū)活動，而非制度化參與是居民參與的活動超出了制度范圍，有時也可能是違法的。社區(qū)發(fā)展的根本任務在于不斷滿足居民對于高品質(zhì)生活的需要，因此社區(qū)管理必須面對不同公眾的多種需求。④居民參與在社區(qū)管理中發(fā)揮著重要作用，首先，更多居民的參與會給社區(qū)管理提供更加廣泛的信息，對社區(qū)居民的各種需求有所了解；其次，從政府到市場，從市場到居民，居民參與能更好地解決社區(qū)管理中的資源配置問題；再次，從管理角度來說，居民參與給社區(qū)管理提供了有效的人力資源；最后，居民參與可通過對社區(qū)組織、事務、居民等的了解，增強社區(qū)居民歸屬感，促進社區(qū)和諧發(fā)展。黨的十八屆三中全會中指出：要“增強政府公信力和執(zhí)行力?！痹谏鐓^(qū)活動中，社區(qū)管理人員也可以借鑒“增強社區(qū)公信力和執(zhí)行力”這一點來提升居民參與度。從當前我國的實際情況看，參與社區(qū)活動的主體多數(shù)為中老年人，他們退休在家，有充足的參與時間，而年輕人卻很少參與或者較少關注社區(qū)活動。首先，因為工作忙，參與時間少；其次，社區(qū)居民對生活質(zhì)量要求越來越高，對社區(qū)的服務要求也越來越高，服務稍有“不到位”，他們就會對社區(qū)活動有所排斥；最后，居民對社區(qū)沒有很強的歸屬感,也失去了對社區(qū)原本的信任，產(chǎn)生了社區(qū)活動“沒必要參加”，“不用參加”或者“參加了也沒意義”的認知結(jié)果。針對這些現(xiàn)象，急需加強社區(qū)管理中的公信力建設，能夠讓居民“心甘情愿”地參與社區(qū)活動，當然居民參與社區(qū)活動，自然希望自己有所收益，比如，能放松心情，增加鄰里間的和睦等。居民參加活動的這些期望必然會對社區(qū)管理提出更高的要求。

三、社區(qū)管理的發(fā)展趨勢

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的迅速推進，社區(qū)管理的創(chuàng)新與發(fā)展受到了人們越來越廣泛的關注。社區(qū)管理的發(fā)展凸顯了社區(qū)對居民生活日趨重要這一現(xiàn)實。同時，社區(qū)管理在提供公共服務、完善黨組織管理、調(diào)動居民參與社區(qū)管理積極性等方面具有顯著作用。歸納起來，未來我國社區(qū)管理將呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢：

（一）社區(qū)管理理念趨于公眾化、自治化、民主化

政府在社區(qū)管理中的職能將由以往的微觀管理日漸過渡到未來的宏觀規(guī)劃，政府的“分權(quán)和松綁”為社區(qū)居民自治和公共參與的社區(qū)治理模式提供了可能。既然政府要對社區(qū)管理進行“分權(quán)和松綁”，便意味著社區(qū)管理部門要行使好自己的權(quán)力，管理好自己的事務，賦予不同管理主體不同的權(quán)力和義務。管理部門積極主動地為居民服務，從而提升社區(qū)居民的認同感和歸屬感，提高居民參與度，使得社區(qū)管理更加公眾化。當下，社區(qū)居民生活需求日趨多元化，對社區(qū)管理的要求也隨之提出了更高要求。未來社區(qū)管理意味著在政府的指導下，社區(qū)職能部門、社區(qū)單位、社區(qū)居民對社區(qū)的各項公共事務和公益事業(yè)進行的自我管理。⑤尤其是隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，社區(qū)內(nèi)部人口不斷擴大、結(jié)構(gòu)日漸復雜，必然會導致社區(qū)管理的難度將大幅提升，管理理念不能過于單一，而應以多元化的管理對象制定多元化的管理方案，在管理過程中可以將管理對象發(fā)展成管理主體，當社區(qū)居民角色轉(zhuǎn)換為社區(qū)管理人員時，才能代表社區(qū)居民最根本、最真實的利益，從而為社區(qū)管理做出自己的貢獻，達到社區(qū)管理自治化的目標。目前，我國多數(shù)城市的多數(shù)社區(qū)已經(jīng)成立了業(yè)主委員會，業(yè)主委員會是依法成立的社區(qū)居民對全體業(yè)主實施自我管理的自治性組織。該組織通過社區(qū)居民自愿參加或民主選舉產(chǎn)生。本著對社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則，完善社區(qū)民主議事制度和程序，為社區(qū)公共決策提供民意基礎，加強社區(qū)民主監(jiān)督的制度化建設，強化對社區(qū)公共權(quán)力的監(jiān)督。⑥這樣，我國社區(qū)管理理念在公眾化、自治化的基礎上必然會走向民主化。

（二）社區(qū)管理主體趨于多元化

在社區(qū)居民需求不斷增加并日漸多元的前提下，社區(qū)中的公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務需求必然會大大增加。根據(jù)我國實際情況，當下在社區(qū)管理中，政府依然是最具權(quán)威的組織，它不僅規(guī)范引導社區(qū)管理，也給予社區(qū)財力上支撐；不僅給社區(qū)管理提供有效信息，而且對社區(qū)管理的合作者進行引導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督。但由于社區(qū)自我管理能力不斷提升，未來社區(qū)管理中，政府將不再是社區(qū)管理的唯一主體，市場機制也必然會發(fā)揮一定作用，以彌補政府機制在解決社區(qū)居民供需方面的矛盾與不平衡，尤其是隨著我國政府簡政放權(quán)速度的加快，一些社區(qū)內(nèi)的社會組織蓬勃發(fā)展，社會組織不僅能夠有效開發(fā)人力、資金資源，而且能夠更好地與社區(qū)居民進行交流與溝通，在社區(qū)管理中的作用將愈來愈大。例如:在當下，我國城市有部分國有直屬企業(yè)的家屬樓采取了自建社區(qū)方式，不僅解決了企業(yè)內(nèi)部待業(yè)或失業(yè)人員的再就業(yè)問題，而且由于管理人員對社區(qū)居民非常熟悉，既減輕了社區(qū)管理的成本，又提升了社區(qū)居民的安全感和幸福指數(shù)。

（三）社區(qū)管理手段趨于法治化、規(guī)范化、柔性化

隨著市場經(jīng)濟體制的日臻完善和市場本身在資源配置中的決定性作用越來越大，市場給社區(qū)管理也帶來了難得的創(chuàng)新機遇，但新的問題也隨之而來，主要體現(xiàn)為社區(qū)管理的法治化水平不高，規(guī)范化程度較低等諸多現(xiàn)象，這種狀況難以適應社區(qū)管理的發(fā)展要求，加之，當下的社區(qū)管理環(huán)境越來越復雜多樣，這些都要求社區(qū)管理更加法治化和規(guī)范化。實際上，無論社區(qū)管理的主體是政府、社會組織還是社區(qū)居民，都客觀上要求其管理依法而為，唯有依法管理，社區(qū)管理才能有序進行。這意味著，首先，社區(qū)管理人員應該嚴格依法辦事；其次，社區(qū)居民自治過程中也應該自覺遵守相關法律法規(guī)。同時，未來社區(qū)管理在依法管理的基礎上將更加注重“柔性管理”。“柔性管理”的實質(zhì)是依靠組織的共同價值觀念、組織使命以及精神氛圍等進行人格化管理，在很大程度上反映了管理者領導組織成員創(chuàng)新的能力及其有效性。社區(qū)管理柔性化是在人性假設基礎為善的前提下，社區(qū)管理組織以社區(qū)居民為中心，高層管理者（政府）向基層管理者下放權(quán)力，充分的授權(quán)才能調(diào)動社區(qū)管理者對管理工作的積極性、主動性。傳統(tǒng)的社區(qū)管理多以行政命令等剛性管理為主，而未來，社區(qū)管理的工作重心更趨于為社區(qū)提供公共安全保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務，并在“以人為中心”的前提下與社區(qū)居民進行真誠溝通，從而使得社區(qū)管理手段更加趨向柔性化。

作者：孫婕 單位：西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院

第五篇：城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)管理問題分析

一、緒論

城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)是我國城鎮(zhèn)化過程中的產(chǎn)物，具有自己的特殊屬性?？傮w看來，有關城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)管理一直貫穿于我國城鎮(zhèn)化推進的始終，但是在2003年之前這方面的研究并不多。國內(nèi)學者一般主要對城市動遷安置社區(qū)進行探究，對城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)關注的比較少，大都研究的是現(xiàn)存問題以及應對措施。另外，海外學者在這一領域的研究也不是很深入。概括地說，以往的學者認為我國城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的社區(qū)管理問題主要分為以下這幾個方面:

1.公共設施不夠完善。城鄉(xiāng)結(jié)合部屬于農(nóng)村區(qū)域，剛開始進行工業(yè)發(fā)展，一些公共基礎設施比較落后，只有對此進行改造才能適應時代的需要。造成這種局面的原因有兩個方面:一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)治理體制較為復雜，責任承擔方不明確，容易出現(xiàn)互相推諉的情況;二是開發(fā)商更樂意選擇成本低、公共基礎設施相對薄弱的地區(qū)進行投資，以便獲得更大的利益，這也就從另一個方面阻礙了社區(qū)在基礎設施方面的改善力度。

2.經(jīng)濟管理體系不完善。究其原因主要有兩個方面:一是農(nóng)民的土地被大量占用，得到的少量補償費與土地所帶來的利益相比是遠遠不夠的，尤其是政府作為中間商在土地轉(zhuǎn)讓中謀取利益，嚴重影響了農(nóng)民的經(jīng)濟來源;二是城鄉(xiāng)結(jié)合部經(jīng)濟管理體制相對散亂，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，現(xiàn)在主要轉(zhuǎn)向于二、三產(chǎn)業(yè)，第一產(chǎn)業(yè)的地位相對下降，除此之外再加上不科學的領導，更加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分裂。城鄉(xiāng)結(jié)合部的第三產(chǎn)業(yè)主要是發(fā)展房屋出租、小型餐飲和零售商業(yè)，相對有實力的實業(yè)公司主要發(fā)展的也是技術(shù)含量不足、市場競爭弱的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。

3.管理體系不完善。在房地產(chǎn)的推動下，管理真空問題成了主要的矛盾，大量占用的土地用來發(fā)展房地產(chǎn)行業(yè)，承擔著特定的功能，各村的實際管理面積也同比減少，盡管當?shù)毓芾眍I導部門也積極做出引導，但有些地區(qū)的組織機構(gòu)并不能及時全面完善，出現(xiàn)管理“真空”問題。①另外一個就是管理責任權(quán)不明確的問題。城鄉(xiāng)結(jié)合部的城區(qū)和郊區(qū)的政府管理部門不能明確承擔管理責任，形成分化，造成管理混亂的局面。②

4.社區(qū)治安存在隱患。在我國，城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)治安相對混亂，不安全因素時常存在，且不斷增加，對人民的生活造成明顯的干擾和阻礙。主要有以下幾個影響社區(qū)治安的因素:首先，城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)人口不太穩(wěn)定，人們知識水平較低，對法律的認識不足，從而大量惡勢力涌現(xiàn)，這在很大程度上威脅著社區(qū)的安全與穩(wěn)定。③其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)地形較為復雜，為犯罪分子提供了條件，極易逃離現(xiàn)場，同時這也加劇了偵查工作的難度④。最重要的是，管理制度的不足。遲興臣指出，城鄉(xiāng)結(jié)合部存在兩種制度，多種管理體制比較混亂，這也顯示了其戶籍管理制度的不完善，同時也是犯罪分子抓住的體制漏洞⑤。

5.人口管理方面的不足。城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)人口增多的同時，加大了人口管理的難度。對于戶籍管理方面，馮曉英認為擁有戶籍的城鄉(xiāng)結(jié)合部城鎮(zhèn)居民易出現(xiàn)人戶分離，影響了政府工作的管理，使公民失去了享受權(quán)利與履行義務的機會;各種有關的制度都不健全，不清楚，對于外來的人口就更加的難以管理⑥。城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)干部工作能力相對不足，也直接影響了人口管理，他們的思想主要還停留在簡單地農(nóng)村治理工作上，對于相對復雜的工作任務的承擔非常困難。除此之外，環(huán)境問題不容小覷。陳怡等認為城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的流動人口不斷地增多將會嚴重的影響當?shù)氐沫h(huán)境、基礎設施等⑦。通過對上述文獻的分析明顯可以發(fā)現(xiàn)，目前關于城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)管理的研究逐漸開始引起人們的關注，但是顯然存在著一些不足和問題:一是專門研究城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民社區(qū)管理的文獻還是非常少的，很多是研究失地農(nóng)民社區(qū)的時候順帶提及的;二是有部分學者將城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民安置房社區(qū)管理中出現(xiàn)的問題與問題的起因混淆;三是幾乎還沒有學者從社區(qū)管理問題的根源入手進行研究，也沒有從農(nóng)民自身也就是行動者的角度去討論造成社區(qū)管理問題的原因，而顯然這是非常重要的。在進行社會研究的過程中，要想真正去了解有些舉動的真正意義，學者必須親身把自己投入到整個環(huán)境中去，才能觀察，不斷發(fā)現(xiàn)，不斷感悟⑧。本文田野調(diào)查的地點選擇的是華東地區(qū)的一個普通的城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民社區(qū)———X社區(qū)⑨，X社區(qū)于2003年建成，2004年5月正式啟用。社區(qū)居民主要是2003年從兩個不同村落的26個生產(chǎn)隊拆遷安置而來，是典型的失地農(nóng)民安置房社區(qū)。社區(qū)現(xiàn)有33幢5層居民樓，696戶居民，總?cè)丝趯⒔?700人。小區(qū)的失地農(nóng)民戶口對外統(tǒng)稱為家庭戶口，不對農(nóng)業(yè)與非農(nóng)進行區(qū)分，但社會保障依然實行農(nóng)村社保。之所以選擇該社區(qū)作為調(diào)查對象有兩個原因:首先，該社區(qū)是當?shù)刈钤绲陌仓梅可鐓^(qū)，管理機制以及社區(qū)建設都相對成熟，是一個完整的社區(qū)。其次，該社區(qū)是典型的失地農(nóng)民社區(qū)，又地處城鎮(zhèn)，過渡性十分突出，失去了土地并不意味著農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是城市，這種轉(zhuǎn)變更顯得困難。

二、XF社區(qū)管理現(xiàn)狀

(一)社區(qū)居民

XF社區(qū)的2650多位居民全部都是失地農(nóng)民，他們不是一般的城鎮(zhèn)社區(qū)的居民，也不能被看做傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，他們習慣農(nóng)村的生活，但是在失去土地后，住宅由原來的農(nóng)家小院強制性過渡到了5層的居民樓。但他們由農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民身份的過渡并不是一個短暫的過程，這需要農(nóng)民從生活的各個方面進行全方位的轉(zhuǎn)變，同時過渡的的時間周期也不盡相同，這取決于所處社區(qū)的管理、自身的調(diào)解以及和個體的適應能力。通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，XF社區(qū)的居民雖然已經(jīng)“上樓”了將近10年，但生活習慣依舊無法徹底改變，對社區(qū)生活還存在著眾多不適應。他們除了擁有形式上的城鎮(zhèn)居住環(huán)境以及戶口之外，其余都和這個城鎮(zhèn)格格不入，他們大都不具備在城鎮(zhèn)工作的知識和技能，更不習慣沒有土地和院壩的生存環(huán)境⑩。R:后來住到這里來有沒有感覺什么不習慣?V2:有啊，住在這里什么都要花錢，用電用水都要花錢。原來在家里種田，田里還能打上糧米吃，還可以種菜吃，現(xiàn)在真是什么都要買。R:你們原來是不是都是大灶做飯?V2:是啊，以前大灶都是燒草的，現(xiàn)在這邊都是煤氣灶，一桶煤氣100多元，一個月就得一桶，現(xiàn)在生活開銷真是大。R:爺爺，您是一個人住在這里么?V3:是的，都是70多的人了，還得天天爬樓梯，真是累死了。我們這幢沒有車庫和地下室，別的樓的老人大都可以住在車庫或地下室的。R:您平時開銷大么?V3:大啊，小區(qū)的綠化漂亮是漂亮，但是一般不允許種菜，連菜都要買。我現(xiàn)在還在小區(qū)外找點田種種，就三分四分田的樣子，這樣可以省些糧食和蔬菜錢。從訪談中可以看出，社區(qū)居民由于生活來源有限，大都懷念原來的純農(nóng)村生活，甚至有些村民去其他地方找田耕種。此外，“上樓”的居住方式也給社區(qū)的老人帶來了不便，有些老人為了方便，甚至愿意主動睡地下室或車庫?？梢?，要動遷的失地農(nóng)民適應社區(qū)生活，居委會的管理人員需要在就業(yè)以及生活上給予農(nóng)民更多的幫助。需要特別指出的是，雖然XF社區(qū)的失地農(nóng)民并沒有區(qū)分農(nóng)村與非農(nóng)戶口，都統(tǒng)一叫家庭戶口，但是他們的低保都是按照城鎮(zhèn)來辦的，居委會依照市政府與X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府的政策來派發(fā)的生活保障。具體政策是，女性55周歲以上，男性是60周歲以上，享有240元/月的失地農(nóng)民保障，而不住在小區(qū)的原來屬于DJ跟NY村的也就是未拆遷的村民，因為他們依然有田，所以享有的是80元/月的補貼。XF社區(qū)是在2009年辦的失地農(nóng)民保障，當年是不滿16周歲的，一次性補償4500元，但僅限于2009年，逾期不予辦理?，F(xiàn)在在小區(qū)，女性是16－49周歲，男性是16－54周歲，有兩種選擇:一種是參加養(yǎng)老保險并接受政府補貼15300元的補貼(按15年退，每年退1020元)，但拿了該補貼后，就不再享有之前所說的240元/月的失地農(nóng)民保障。第二種是參加養(yǎng)老保險，但不接受政府財政補貼，那么依在達到年齡后，按照政策享有240元/月的失地農(nóng)民保障。在社會保障這方面，XF社區(qū)作為一個全方位的典范，注重實現(xiàn)社區(qū)居民醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、最低生活保障和失業(yè)救濟等方面的實際愿望。

(二)社區(qū)環(huán)境

XF社區(qū)在十年左右的飛速發(fā)展歷程中，社區(qū)內(nèi)各種設施都有一定的提升與改善，其中就包括道路、路燈以及水電等，社區(qū)文化和體育設施與以前相比也有了卓越進展。另外，周邊各種服務設施也跟上了，比如學校、超市、社區(qū)診所等等。特別值得一提的是，該社區(qū)為了方便群眾，對社區(qū)環(huán)境進行了一些小的改動。比如，由于生活水平的提高，小區(qū)內(nèi)開車的居民多了，社區(qū)車位比較緊張，最近，社區(qū)工作人員對車位進行了改造，增加6個大的停車位，進一步緩解了小區(qū)內(nèi)的交通。另外，在揚中有在家里辦葬禮的習慣，出于對逝者的尊重以及居民的要求，居委會在鎮(zhèn)政府的幫助下，在公路邊以及小區(qū)南面建了六間房給村民進行殯葬儀式，還在小區(qū)南門劃撥了專門給村民清明燒紙錢的區(qū)域。雖然社區(qū)整體環(huán)境與一般的城鎮(zhèn)社區(qū)相差不大，但依舊存在著一些問題。首先，由于開發(fā)建設以及維護費跟不上等方面的原因，社區(qū)的住房損壞現(xiàn)象嚴重。A:當時房子為了趕工期，為了盡快解決住房問題，質(zhì)量確實不能保證，照理冬天最冷的時候不能施工，但是當時還是施工了，結(jié)果現(xiàn)在就出了房屋外墻滲漏的問題，我們在2009年對小區(qū)的滲漏問題多次向政府進行了匯報，政府并沒有及時落實，之后我們通過攝相機拍攝，制成了光盤，通過人大提案，市政府領導看了以后都很驚訝，通過這幾年的努力，市政府也與上級部門進行了溝通，后來才有了解決?，F(xiàn)在就正在維修，已維修了三幢樓，還有兩幢樓在施工。R:房屋滲漏你們是怎么安撫村民的呢?A:主要就是讓當時的建筑人員臨時解決，不能根本解決，因為經(jīng)費有限，而現(xiàn)在這些建筑人員這些年也慢慢淡化，不管不問了，后來我們就想到了攝像匯報給人大的辦法。從訪談可以看出，住房質(zhì)量問題已經(jīng)成為了社區(qū)環(huán)境最主要的一個問題，這也是一個疑難問題。一方面由于時間久遠，曾經(jīng)的開發(fā)商不再愿意幫助修繕，另一方面，政府經(jīng)費有限，不可能每年撥款?，F(xiàn)在居委會能做的僅僅是進行簡單的處理，大部分工作還是在言語上安撫群眾。另外，社區(qū)居民難以改變農(nóng)村的生活習慣，亂扔垃圾、亂晾曬、隨意種植蔬菜、占用公共樓道亂堆雜物等現(xiàn)象依然存在，需要居委會成員定期進行清理。R:能說說現(xiàn)在社區(qū)環(huán)境管理上的不足么?S:現(xiàn)在要集中管理，老年人不適應，很難管理，老年人還是會亂扔垃圾，到處堆東西，他認為這是公共的，自己可以隨便搞，瞎堆瞎放，清潔工主要負責道路清掃，樓道清掃是不負責的。還有，在拆遷前，政府承諾給地方讓老百姓進行柳藝編織，統(tǒng)一管理，集中一起搞的，現(xiàn)在沒有實現(xiàn)原來承諾的就業(yè)安置也就沒有提供地方，現(xiàn)在老百姓都在儲藏室與車庫里進行編織，買的柳條也任意堆放在路邊，對小區(qū)的環(huán)境造成了一定的破壞?，F(xiàn)在這種現(xiàn)象沒法解決，這也是老百姓一種創(chuàng)收，不可能禁止的。另外，政府支持我們社區(qū)搞的綠化，都被老百姓種菜，我們一年都要集中處理很多次。社區(qū)環(huán)境管理比較難，我們每年要花10幾萬在花木、環(huán)境管理上，這與老百姓息息相關。我們到年關第一筆開銷都是先開花木的工資，其次是隊長，最后才是我們干部的工資。

(三)社區(qū)文化

受到居民自身文化素質(zhì)以及資金的限制，XF社區(qū)的整體文化氛圍不是很濃厚，大部分文藝活動都是居民自發(fā)進行的。每天早上，社區(qū)的居民會自發(fā)組織打太極拳或者晨跑，也會利用小區(qū)的健身器材進行鍛煉;每天晚上在小區(qū)外面的廣場上，居民都自發(fā)組織跳舞等活動，居委會為了方便居民活動，特意安裝了射燈，到了晚上會定時打開。居委會方面也利用有限的資金豐富居民的文化生活，他們成立了老年人協(xié)會，專門負責老年人的文化與娛樂活動。該協(xié)會擁有兩層辦公室，一樓是棋牌室，二樓是圖書及報刊閱覽室，協(xié)會每個月都會召集小區(qū)內(nèi)的老年人開會，向他們宣傳國內(nèi)外大事，了解他們的身體以及生活狀況。由于小區(qū)都是失地農(nóng)民受到自身文化素養(yǎng)的制約，目前老年協(xié)會最受歡迎的是棋牌室，每天下午老年人都會去那進行集體活動，如搓麻將、打牌等。相比于棋牌室來說，圖書閱覽室通常是門庭冷落。社區(qū)居民仍熱衷于那些常見的習慣性的娛樂項目，而對例如書法、繪畫、名著鑒賞等其他活動，根本提不起興趣。值得一提的是，XF社區(qū)的老年人協(xié)會在以老年人工作為主的同時，還開展了關心下一代活動，小區(qū)門口的櫥窗內(nèi)都是對小區(qū)優(yōu)秀學生的表彰，以及一些學習、生活的普及，老年協(xié)會的工作人員還會定期組織一些學生書法比賽以及讀書會等等。

(四)管理體制

XF社區(qū)于2006年直接將DJ村村委會改名為居民委員會，雖然實行了“村轉(zhuǎn)居”，但依然是政府主導型模式，無論治理主體還是治理過程，都有一定的行政化跡象。基層政府是農(nóng)民集中居住點建設組織工作的主體，DJ村村黨支部書記(社區(qū)黨委書記)是第一責任人，村民委員會主任(居委會主任)是具體責任人。領導班子是由定額干部與務工干部組成，定額干部是政府根據(jù)村的實際情況安排的，干部的工資都是由政府出的;務工干部是聘用的，大都是在村民中聘請的，他們的工資是在社區(qū)拿的。定額干部與務工干部都按照職責分工，主要部門有農(nóng)業(yè)、物業(yè)管理(水電)、婦女代表委員會、民兵管理、矛盾調(diào)解委員會、財務、勞動保障(養(yǎng)老、醫(yī)療、失地農(nóng)民生活保障、農(nóng)民就業(yè)等)。管理人員基本上就是原村干部，除了物業(yè)管理以及社會化管理(退休職工、企事業(yè)單位、原來的非農(nóng)戶口選舉)是新增加的以外，大部分仍沿用農(nóng)村管理體制。XF社區(qū)居委會與村委會一樣，都是4年進行一次選舉，居委會主任是由村民代表選出來的，村民代表是由村民組長去選的，這與一般的城鎮(zhèn)社區(qū)有著很大的區(qū)別。通常在城鎮(zhèn)社區(qū)當中，由于推行了社區(qū)居民自治，社區(qū)居民委員會及其工作人員都是通過社區(qū)居民的代表大會投票選舉并通過聘用而產(chǎn)生的，相應的社區(qū)的管理工作的貫徹與落實也只能通過業(yè)主代表大會和業(yè)主委員會等中介組織來完成。而XF社區(qū)的成立和定額干部的選任都是由X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府決定的，社區(qū)管理體制中也不存在業(yè)主委員會，并沒有居民來監(jiān)督社區(qū)管理。此外，該社區(qū)公用經(jīng)費主要靠集體資產(chǎn)經(jīng)營(該社區(qū)原來有一個電鍍中心，現(xiàn)在廠名與資格證承包給18個私人老板，每年按照占地面積收費，經(jīng)費用于社區(qū)建設以及新農(nóng)村建設)等收入，上級轉(zhuǎn)移支付很少，干部待遇上級財政沒有保障，也難以吸引人才進入社區(qū)管理。由于缺乏經(jīng)費與相關技術(shù)人員，XF的物業(yè)管理存在很大的問題，房屋外墻滲漏、上下層滲漏等建筑問題很難處理，這引起了居民的普遍不滿。往往是企業(yè)效益好、資金雄厚的時候，相關管理就會進行的好一些，相反，管理職能的行使就很難到位。在2009年與2010年，社區(qū)公共收入比較高，就包辦了這兩年的居民的醫(yī)療保險，總共花費44萬，但這幾年社區(qū)收入一般，也就沒有繼續(xù)承擔下去。XF社區(qū)居委會將調(diào)節(jié)居民日常矛盾和解決物質(zhì)生活困難作為實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展的重中之重，這與一般的城鎮(zhèn)社區(qū)又有著很大的區(qū)別，城鎮(zhèn)社區(qū)以提高社區(qū)服務以及社區(qū)文化等作為工作的重心，是一種求發(fā)展而不是求穩(wěn)定的管理體系。另外，XF居委會必須首先完成X鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府指派的行政任務，比如人大代表選舉等，再管理社區(qū)事務，而不是把社區(qū)服務和公共事務管理作為首要任務。雖然XF社區(qū)的工作人員服務意識比較好，但是權(quán)利有限，如果社區(qū)人口、環(huán)境、設施等方面出現(xiàn)情況，則應遞交報告，并等待審批，致使很多問題得不到及時解決，也造成了一些群眾的誤解。

三、XF社區(qū)管理中的問題

(一)失地后，居民的可持續(xù)生計受到嚴重影響

一方面，居民的收入減少，支出增加。在土地沒有被占用以前，土地上的收入是DJ村和NY村的純農(nóng)戶生活的主要經(jīng)濟來源，平時的糧食和蔬菜都是從土地上種植得到的，然而在土地被征用后，一次性的征地補償金變成了他們長久依存的主要經(jīng)濟支撐，達到一定年齡后才有240/月的失地農(nóng)民保障。XF社區(qū)的大多數(shù)農(nóng)村家庭深受著失去土地后遭受打擊，他們只有種植技能并不擁有其他的工作技能，很難適應現(xiàn)在的就業(yè)需求，失地也就意味著失業(yè)，失去了生活的來源。對于出門在外務工的或者依靠制作柳器賺錢的家庭來講，他們的經(jīng)濟收入狀況比那些純農(nóng)戶家庭稍微好些。雖然，居委會也定期組織企業(yè)招聘，但工廠只招收年輕人或中年人，一般50歲以上的居民就難以找到工作，只能靠240/月的失地農(nóng)民保障生活。R:您對現(xiàn)在的生活滿意么?V1:沒什么滿意不滿意，跟著孩子過。R:你有什么收入么?V2:有240每月的補貼，到過年我還可以多拿100元。這些錢，我一個人肯定是不夠的，幸虧跟子女一起住，子女還負擔一些。從以上的訪談中可以看出，老人光靠每月240元的失地農(nóng)民生活保障是遠遠不夠的，只能維持溫飽，而對于一般家庭，也必須更加積極地提高收入才能應對日益增長的物價與開銷。在收入減少的同時，失地農(nóng)民的支出大大增加。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在土地沒有被占用之前，農(nóng)民的日子過的相對比較舒適，即使經(jīng)濟收入不是很高，但糧食和蔬菜可以自給自足，生活成本比較低?，F(xiàn)在，失地農(nóng)民生活的各方面從表面上看似乎是得到了很大的改善，但是變成城鎮(zhèn)居民后，相應的經(jīng)濟負擔也增加了，如水、蔬菜、糧食等都需自己購買，大部分家庭入不敷出，特別是家里有孩子上學和家里有病人的家庭，更表示收入難以維持日常的生活，為了滿足自己現(xiàn)在的基本生活需要，有些農(nóng)民不得不拿以前靠土地積攢下來的錢來維持自己目前的生活支出。采訪中的大部分失地農(nóng)民都表現(xiàn)出了很大的焦慮，他們都表示，自從土地被征用后，他們的日子變得越來越艱難了。通過訪談，我們了解到生活成本增加的原因主要有:(1)在土地被征用之后，農(nóng)民只能通過購買滿足飲食上的需求，不能再像以前那樣自己種植，食品支出的負擔造成了生活消費支出的增加;(2)搬入居民樓之后，水、電、有線電視等費用都增加了，加重了他們的經(jīng)濟負擔。與此同時，孩子們的學費以及孝敬老人的開支也都由于居住區(qū)位的變化而不斷增加。另一方面，居民就業(yè)問題難以解決。在征地前，政府承諾給失地農(nóng)民進行就業(yè)安置，但是由于一開始的征地項目被叫停，一切都成了空頭支票。青年失地農(nóng)民有的選擇了去周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)打工，還有的接受了一些就業(yè)技能培訓。而年紀大的農(nóng)民只能依靠編織柳器以及失地農(nóng)民保障，不會編織柳器的農(nóng)民的生活就相對比較困難。并且大部分農(nóng)民沒有了土地那份穩(wěn)定的保障，都缺乏一定的安全感，都對未來有著很深的憂慮。XF社區(qū)目前僅僅是解決了被拆遷居民的居住問題，缺乏對工廠、辦公等工作的整體規(guī)劃，但對于居民來說，為他們提供更多的就業(yè)機會是非常迫切的。就業(yè)問題是最基本的問題，直接關系居民最低層次、最基本的生存需求。鑒于農(nóng)村拆遷整體安置社區(qū)的固有特性，目前居委會的服務更需要在上崗培訓、就業(yè)指導和生產(chǎn)科技上拓展思路。因為沒有職業(yè)不僅僅影響到農(nóng)民的經(jīng)濟收入、生活質(zhì)量，還帶來了若干社會問題。因為沒有工作，一些居民經(jīng)常集聚在一起，家長里短、東拉西扯，時不時制造些謠言或事端，甚至有的居民私設賭坊，提供麻將機，以此來賺錢，這都給社區(qū)治安埋下了隱患。

(二)“村轉(zhuǎn)居”不徹底

雖然XF社區(qū)在成立之初就實現(xiàn)了“村改居”，政府掌握了一定的干預權(quán)(主要在選舉領導干部的過程中進行干預，而事先并未征求居民的意見)，當然，這是無法避免的，因為XF社區(qū)本來就是為了配合政府征地項目而新建的安置房社區(qū)，這就注定了是政府對于社區(qū)的干預行為會非常多，居委會所有工作人員都是由政府在沒有公開的情況下商定的，他們的社區(qū)管理自然也帶著濃厚的行政化色彩。其次，XF社區(qū)在工作任務上也對政府有所傾斜。。該社區(qū)是由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變而來的，長期以來，居委工作人員也早就習慣了完全聽命于上級部門進行社區(qū)治理的工作模式，首要任務也是要完成政府布置的行政任務，另外各政府部門在考核方面也實行按年制，對表現(xiàn)好的給予獎勵，對那些表現(xiàn)不好的給予嚴厲批評與扣除獎金的處罰。因此，居委會工作人必須積極完成各部門布置的行政工作，在重大事件上，積極向上匯報，得到政府的支持。此外，最能體現(xiàn)“村轉(zhuǎn)居”的物業(yè)管理也沒能充分發(fā)揮作用。該社區(qū)是“鐵本項目”的拆遷安置，因此，大部分居民都認為住進安置社區(qū)屬于政府行為非他們所愿。在政府的統(tǒng)一要求下，失地農(nóng)民失去了土地，被集體安排到安置房社區(qū)居住，還必須繳納一些物業(yè)費，正是由于安排的強制性，大部分居民心中隱藏著很大的不滿，認為由自己繳納物業(yè)費是不公平的，認為政府應該支付社區(qū)的全部物業(yè)費。他們不接受“花錢買服務”的生活方式。由于缺乏物業(yè)管理費，加上政府的支持有限，小區(qū)的物業(yè)管理存在很大問題，比如房屋漏水等問題只能通過提案向人大反映尋求解決，雖然最后政府同意埋單，但是這其中的過程既漫長又復雜。居委會工作人員一方面遭到小區(qū)居民的質(zhì)疑，另一方面還得積極想方設法向政府尋求幫助，工作難度很大。物業(yè)管理成為“村轉(zhuǎn)居”過程中的一個瓶頸。

(三)社區(qū)居民缺乏參與熱情

在治理理論的分析中，政府指引居民參與管理，全社區(qū)居民齊心協(xié)力是建設理想社區(qū)的前提條件。治理的主體也逐漸多元化，基于此可以同時發(fā)揮政府組織、社區(qū)居民及各類社會組織的作用。XF社區(qū)的治理主體相對單一，主要是政府進行干預，居民的參與熱情較低。這樣就導致了社區(qū)的建設活力下降，居民不能充分發(fā)揮自我教育、管理、服務的作用。居民只有在發(fā)現(xiàn)問題時，才與管理人員進行互動。平時都是管理人員主動聯(lián)系居民，比如參加老年協(xié)會，也是期許定期給20元補貼，才有老人愿意參加的。上述不良現(xiàn)象出現(xiàn)的主要原因在于，居民的文化水平不高。社區(qū)居民的參與分為兩個方面:一是社區(qū)居民對政府提供的公共服務提出相應的建議和意見;二是充分認識到自己社區(qū)居民的身份，積極參加社區(qū)建設以及社區(qū)活動，對于社區(qū)管理有統(tǒng)一、完善的認識。而XF社區(qū)的居民主要是失地農(nóng)民，當中知識分子較少，大多數(shù)知識水平還比較低，文盲的人數(shù)也占到一部分。由于知識水平和自治化程度比較低，在社區(qū)建設過程中居民參與度不高，對社區(qū)缺乏信任，在社區(qū)管理知識方面也比較欠缺，對社區(qū)服務的接受普遍存在不理解和不支持的現(xiàn)象，比如出現(xiàn)不愿意支付物管費的情況也是情理之中的事情了。

四、結(jié)語

城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民安置房社區(qū)還處在居民意識和社區(qū)自身發(fā)展存在不足的過渡時期。它與城鎮(zhèn)社區(qū)在社會屬性和管理體制上既具有相同之處，也有明顯的差異性，尤其是在居民經(jīng)濟構(gòu)成方面顯得特別的復雜，所以我們必須以此類社區(qū)的實際情況來建立一套相匹配的農(nóng)民安置社區(qū)的管理體制。所以，要解決城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民安置社區(qū)管理的種種問題主要應該在治理方式、主體和治理水平方面進行不斷地改進與創(chuàng)新，建立起一套相對規(guī)范、執(zhí)行效率較高的運行模式，為社區(qū)居民提供最大的利益。政府應將改革的重點放在強化社區(qū)硬件配套設施、提高公民參與意識、完善社會保障體系、健全社區(qū)治理體制機制和增強社區(qū)軟件服務能力等幾個重點因素上，提高城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的社區(qū)參與的熱情，增強政府的主導作用，開創(chuàng)全社區(qū)共同參與的新方式。首先，應該推動社區(qū)居民的社區(qū)管理參與意識的提高。社區(qū)居民自治的核心內(nèi)容就是社區(qū)居民對自我的不斷管理，對自己的不斷反省以及服務自我的過程。為了實現(xiàn)更合理的社區(qū)管理，居民需要積極參與社區(qū)管理。在這個居民積極參與的基礎上，也必須建立社區(qū)與政府的合作關系，充分發(fā)發(fā)揮政府的職能，提高社區(qū)服務質(zhì)量。由于失地農(nóng)民安置房社區(qū)的居民社區(qū)管理參與意識不高，我們可以先從觀念的改變和體制的完善著手，逐步改變現(xiàn)狀，從而提高居民的社區(qū)管理參與意識。其次，社區(qū)的服務功能也需要增強。農(nóng)民安置社區(qū)的服務大多都僅限于組織少量的社區(qū)活動，也只有少量的公共設施可以進行自由使用。而在城鎮(zhèn)社區(qū)中常見的免費為居民剪頭發(fā)、量血壓、義務打掃衛(wèi)生等公益活動，很少出現(xiàn)，而有償性的活動比如:居家養(yǎng)老和家政等更是寥寥無幾。社區(qū)只有不斷加強軟件服務能力，才能提高服務水平，居民才會更有社區(qū)責任感和主人翁意識。再次，需要建立完善的社會保障制度。城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民安置社區(qū)居民受其自身文化素質(zhì)及周邊就業(yè)環(huán)境的影響，普遍存在就業(yè)方面的問題，所以不斷完善的社會保障制度對于失地農(nóng)民來說是很有必要的。居民幸福感提升的前提就是生計問題必須得到解決，只有這樣他們對于自己居住的社區(qū)才能投入更多的關注、提出更多的要求和建議。當然，要建立合理完善的社會保障體系，就必須通過建立合理的失業(yè)保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障體系來實現(xiàn)。

作者：周晶晶 朱力 單位：南京大學社會學院