城市社區(qū)管理創(chuàng)新思路
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一、相關(guān)研究文獻綜述
近年來，國內(nèi)有關(guān)城市社區(qū)管理的研究主要集中在社區(qū)管理模式類型、社區(qū)管理體制機制創(chuàng)新、社區(qū)管理中政府職能等方面，其中代表性的研究主要有:劉嫻靜依據(jù)政府和社區(qū)之間權(quán)能關(guān)系，將社區(qū)治理模式分為三種類型，即社區(qū)自治治理模式、行政主導型治理模式和混合型治理模式。［1］王芳、李和中認為，不同的城市社區(qū)治理模式適應不同的社會條件，由于我國城市化是在政府主導下進行的，因而政府主導型社區(qū)治理模式應是目前我國城市社區(qū)的參考模式。［2］霍連明認為，在我國城市社區(qū)管理中實行政府、街道、居委會、社區(qū)組織等共同參與的多元管理模式應是未來的必然選擇。［3］蔣秋霞的研究表明，社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司“三位一體”的城市社區(qū)管理模式是推進和諧社區(qū)建設的重要手段。提高城市社區(qū)“三位一體”管理模式運行效率，必須解決好歷史遺留問題，加強“三位一體”的管理與協(xié)調(diào)，理順三方關(guān)系，健全“三位一體”模式的運行機制。［4］汪波分析了我國城市社區(qū)管理體制從單位制———街居制———社區(qū)制的演進趨勢，認為在地方政府與社會的雙重驅(qū)動下，通過區(qū)政府、街道、社區(qū)之間結(jié)構(gòu)———功能重構(gòu)，社區(qū)管理會逐漸形成“行政、統(tǒng)籌、自治之三元復合體制”。這種體制使區(qū)政府、街道、社區(qū)各自的“天然優(yōu)勢”能得到發(fā)揮，從而達到資源配置的帕累托最優(yōu)。［5］王永紅從社區(qū)治理中政府職能的角度，具體闡述了政府應承擔的四種角色:即社區(qū)建設的指導者;社區(qū)公共服務的供給者;社區(qū)公民社會的培育者;社區(qū)自治組織的監(jiān)督者。［6］鄭杭生的研究發(fā)現(xiàn)，“社會管理和社區(qū)治理體制改革的核心問題是重構(gòu)國家與社會的關(guān)系”，可以通過政府、市場、社會的復合治理來克服社會管理和社區(qū)治理在體制上的缺陷。［7］盧愛國研究表明，由于存在路徑依賴，社區(qū)體制改革的傳統(tǒng)模式和經(jīng)驗模式都沒有實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的合理分化，替代傳統(tǒng)社區(qū)治理模式的基本思路是采取分類治理。［8］閔學勤提出了以公民的政治、經(jīng)濟、社會、文化等綜合需求作為社區(qū)多元治理的共同目標，并主張根據(jù)社區(qū)公民環(huán)境的成熟程度選擇不同的社區(qū)治理模式。［9］許小玲等通過對城市社區(qū)的調(diào)查研究表明，為保證行政管理職能、公共服務職能和自治職能在區(qū)政府———街道辦———社區(qū)三級之間形成最優(yōu)定位，必須對政府參與社區(qū)自治的關(guān)系等三個核心問題進行厘清。在未來優(yōu)化社區(qū)管理體制改革的路徑中，應重點關(guān)注兩方面建設:在街道層面，建設的重點是服務流程科學化;在社區(qū)層面，建設的核心是為社區(qū)居民搭建暢通廣泛的參與渠道和平臺。［10］舒曉虎等提出了社區(qū)管理的行政與自治銜接模式，認為這一模式既能保證國家權(quán)力在基層社會的實現(xiàn)，又能拓展基層社會的自治空間。［11］總的來看，國內(nèi)有關(guān)城市社區(qū)建設與管理模式的理論研究已取得較多較好的成果，提出了許多有益的對策措施。但從構(gòu)建和諧社會與推動城市可持續(xù)發(fā)展的角度來看，大多數(shù)研究僅對城市社區(qū)建設的某一個或幾個方面的問題進行了分析，成果大多比較零散，缺乏系統(tǒng)性，且案例研究較多，理論探討不足。筆者認為，城市社區(qū)管理既有共性，又具有特性，在城市社區(qū)建設與管理中，各地區(qū)應根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平靈活選擇適宜的管理體制、管理制度與管理方式，并使之不斷完善。
二、主要城市社區(qū)管理模式的比較分析
由于不同國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、歷史和文化背景的差異，城市社區(qū)管理模式在具體的管理制度、管理體制及其管理方式方法上相去甚遠，并在不斷探索與完善之中。在眾多的治理模式中，具有代表性的社區(qū)治理模式主要有:政府主導模式、混合治理模式、多元管理模式和社區(qū)自治模式。
1．政府主導模式
新加坡是政府主導社區(qū)管理模式的典型代表。該模式注重政府在社區(qū)管理中的主導作用，政府設有專門部門負責社區(qū)的指導、監(jiān)督與管理，政府及其派出機構(gòu)對社區(qū)治理具有較大的影響力;注重社區(qū)組織機構(gòu)的建設與管理，社區(qū)各級機構(gòu)或部門分工合理、職責明確，管理有序;社區(qū)公眾參與社區(qū)管理意識淡薄，積極性不高。
2．混合模式
日本和以色列城市社區(qū)治理大多采用這種模式。與政府主導模式不同，采用混合模式的國家或地區(qū)，政府往往很少直接干預社區(qū)管理，在社區(qū)管理中，政府的主要職能是規(guī)劃、指導并提供經(jīng)費支持;社區(qū)管理具有民主化和自治化的共性特征;在管理中始終堅持以人為本的管理理念，倡導為民服務及居安思危的管理意識。
3．多元管理模式
多元管理模式是指在社區(qū)管理中，政府(企業(yè))、黨組織、社區(qū)居委會(或理事會)、社區(qū)居民、社區(qū)團體組織等多個主體共同參與社區(qū)管理的一種模式。多元管理模式在我國城市社區(qū)管理中較為常見，但又不同于日本的混合模式，尚需規(guī)范與完善，主要原因是我國城市社會組織發(fā)育不成熟、民眾參與意識不高、政府對城市社區(qū)建設與管理干預太多等。
4．社區(qū)自治模式
美國城市社區(qū)管理是以社區(qū)自治為主，社區(qū)自治模式具有四個明顯特征:其一，非營利組織是推動社區(qū)發(fā)展的主力軍。這是由于美國經(jīng)濟高度發(fā)達、制度健全，社區(qū)組織發(fā)育成熟、管理規(guī)范，為社區(qū)非營利組織的發(fā)展提供了強有力的支撐;其二，城市社區(qū)管理制度規(guī)范，有完善的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃;其三，各種社團組織在社區(qū)管理中發(fā)揮重要作用，對維持良好的社區(qū)秩序也密切相關(guān);其四，強調(diào)法治功能，實施依法管理。除此之外，州政府、市政府也會制定符合地區(qū)特征的相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范社區(qū)管理。通過對上述四種治理模式的分析不難看出，不同的社區(qū)治理模式都有其積極與合理的一面，且與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平和歷史文化背景密切相關(guān)。從現(xiàn)代城市發(fā)展與治理的趨勢來看，社區(qū)自治模式應是我國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向。但國外發(fā)達國家城市社區(qū)治理的經(jīng)驗表明，城市社會組織發(fā)育成熟、法治社會已經(jīng)建成、有科學的社區(qū)規(guī)劃以及社區(qū)公眾參與意識濃厚等是實現(xiàn)社區(qū)自治的基本前提和要求。而目前我國大多數(shù)城市社區(qū)還面臨著社會化組織發(fā)育不成熟、居民參與度不高、社區(qū)經(jīng)費有限、社區(qū)管理行政化明顯等現(xiàn)實問題，從這個角度來看，我國城市社區(qū)還不具備社區(qū)自治的現(xiàn)實條件。此外，由于我國地域廣闊，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，不同區(qū)域城市社區(qū)治理在具體方式方法上差異較大，且各有千秋，因而我國城市社區(qū)治理模式的選擇不應強求整齊劃一的模式。
三、推進我國城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新的思路
目前，政府主導仍然是我國大部分城市社區(qū)的主流模式，由于這種模式在社區(qū)組織結(jié)構(gòu)與功能上具有明顯的行政化特征，導致政府在社區(qū)管理中負擔過重，社會組織機構(gòu)缺乏鍛煉成熟的機會，社區(qū)公眾滿足于被管理而缺少參與的意識和熱情。從城市社區(qū)治理的功能來看，完善的城市社區(qū)治理模式應與其治理環(huán)境和發(fā)展水平相適應，能夠有效合理地配置社區(qū)資源，并能充分發(fā)揮社區(qū)在城市社會管理中的基礎(chǔ)性作用。鑒于此，從我國城市社區(qū)管理的實際出發(fā)，我們認為城市社區(qū)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于:積極培育社區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力，創(chuàng)造良好的社區(qū)治理環(huán)境，合理配置社區(qū)治理的權(quán)力和資源，健全與完善社區(qū)管理體制、管理制度和管理機制。
1．切實理順政府與社區(qū)的關(guān)系一是要轉(zhuǎn)變政府管理觀念，要堅決打破社區(qū)管理上傳統(tǒng)的自上而下的行政運作方式，真正實現(xiàn)政府管理社區(qū)行為的法治化。政府對社區(qū)的監(jiān)管，既不能錯位，也不能缺位與越位，切實轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重管理輕服務的思想觀念，努力打造現(xiàn)代服務性政府。二是要明晰政府社區(qū)管理職能。在社區(qū)管理中，政府的職能主要是做好政策指導、業(yè)務監(jiān)督、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作，不要直接干預社區(qū)的日常管理事務，要敢于放權(quán)，要相信社區(qū)居民自主管理社區(qū)事務的能力，積極鼓勵社區(qū)公眾加強自我管理，充分尊重社區(qū)依法行使民主自治的權(quán)利。三是要轉(zhuǎn)變政府管理方式。政府各級部門要積極主動地深入基層，加強與社區(qū)居民的交流與溝通，隨時把握社區(qū)居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所難”，多聽取社區(qū)公眾的意見與建議，將民主協(xié)商始終貫穿于社區(qū)治理過程之中，真正建立起政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民之間的共商共建機制。
2．積極培育和發(fā)展社團組織國外發(fā)達城市社區(qū)治理的經(jīng)驗表明，社團組織的發(fā)達與否是城市社會是否成熟的重要標志。我國城市社區(qū)社團組織發(fā)展緩慢，從深層次看就是市場主體、社會組織發(fā)育不良(或者缺乏)造成的。從我們調(diào)研的情況看，城市社區(qū)居委會就像一個微型政府，一方面社區(qū)管理事務繁雜，任務重;而另一方面社區(qū)服務人才短缺，素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)的社區(qū)工作人員極其匱乏。因而大力培育和扶持社區(qū)社團組織，并推進其盡快發(fā)展、規(guī)范與完善是推進城市社區(qū)治理能力的重要途徑。在條件允許的情況下，可以將社區(qū)部分事務通過市場機制的辦法分解到社區(qū)的非政府與非盈利性的社團組織和社區(qū)公眾，以充分發(fā)揮社區(qū)各主體在社區(qū)建設與管理中的作用。真正建立起政府監(jiān)管、社會力量支持、市場推動、社區(qū)公眾廣泛參與的社區(qū)建設新格局，形成多方力量共同推進社區(qū)建設的整體合力。
3．多渠道籌措社區(qū)建設資金社區(qū)建設與管理需要大量資源，在市場經(jīng)濟條件下，沒有足夠的資金，社區(qū)很難為居民提供相應的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育、養(yǎng)老等服務，社區(qū)建設與管理工作將難以展開?；I集社區(qū)建設與管理資金，政府一方面可以根據(jù)國家有關(guān)政策和法規(guī)，出臺扶持社區(qū)建設的優(yōu)惠政策，對于社區(qū)非公益性的服務可以實行低償、有償服務的方式增加社區(qū)收入，以補償社區(qū)公益性、無償性的服務支出，保障社區(qū)服務的收支平衡或略有盈余;另一方面要積極引入社區(qū)經(jīng)營理念，大力引導民間資金投向社區(qū)基礎(chǔ)設施建設，拓寬融資渠道，完善政府與社會相結(jié)合的多元籌資機制。
4．健全與完善社區(qū)居民參與機制社區(qū)居民的積極參與是提高社區(qū)建設與管理效能的重要環(huán)節(jié)，提高社區(qū)居民的參與熱情，需要政府、社區(qū)、社會組織的共同努力。一是政府各級部門、社區(qū)居委會、社區(qū)各類組織等應采取有效措施，積極構(gòu)建社區(qū)參與網(wǎng)絡，營造良好的社區(qū)參與環(huán)境，千方百計提高社區(qū)居民參與率。二是社區(qū)管理部門要創(chuàng)新工作方式、方法，增強管理部門與社區(qū)社團組織的凝聚力、向心力，在社區(qū)治理中積極倡導自愿平等的合作關(guān)系，健全與完善社區(qū)各參與主體之間的信任———合作機制。三是加強社區(qū)制度建設，健全和完善社區(qū)民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督機制，尊重社區(qū)居民的集體選擇意愿，以增強社區(qū)居民的認同感、歸屬感，使廣大社區(qū)居民愿意參與、樂于參與社區(qū)建設與管理。
5．加快推進法治社區(qū)的建設步伐社會管理中人情意識濃厚，法治觀念淡薄是我國比較普遍的社會現(xiàn)象。目前在社區(qū)治理中，也很難真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。在我國大力推進建設法治社會的背景下，加強社區(qū)法治建設更是勢在必行。為此，必須加強社區(qū)法治宣傳教育，大力提高居民的法治意識和法治觀念;加強社區(qū)法治領(lǐng)導與隊伍建設，堅持用法治思維與法治方式及時發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)矛盾與糾紛;建立社區(qū)多方參與法治建設的有效機制，形成社區(qū)法治建設合力。
作者：尹作亮 單位：荊楚理工學院經(jīng)濟與管理學院
