土地污染防治財(cái)政政策淺論

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［提要］土地是人類社會(huì)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)，良好的土地環(huán)境是保證經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長(zhǎng)的強(qiáng)大后盾。隨著人口數(shù)量日益增長(zhǎng)，人口增加和土地稀缺性之間矛盾日漸凸顯。如何協(xié)調(diào)土地使用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系是黑龍江省實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有力前提。本文通過分析土地污染防治中財(cái)政政策存在的問題，提出完善建議。

關(guān)鍵詞：土地污染；污染防治；財(cái)政政策

我國(guó)東北是世界四大黑土區(qū)之一，也是我國(guó)最重要的優(yōu)質(zhì)商品糧基地，其糧食產(chǎn)量占全國(guó)的1/4，是保障我國(guó)糧食安全的“壓艙石”。保護(hù)與合理利用黑土地，提升黑土區(qū)糧食產(chǎn)能已上升至國(guó)家戰(zhàn)略地位。優(yōu)質(zhì)糧食盛產(chǎn)對(duì)黑龍江省帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要，且農(nóng)作物優(yōu)質(zhì)生長(zhǎng)環(huán)境的保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，因此需要完善土地污染防治相關(guān)財(cái)政政策，以保障土地資源使用長(zhǎng)效性，帶動(dòng)黑龍江省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。

一、黑龍江省土地污染現(xiàn)狀

（一）黑龍江省土地質(zhì)量基本現(xiàn)狀。黑龍江省土地資源主要以黑土為主，作為世界公認(rèn)最肥沃的土壤，形成過程極為緩慢，在自然條件下形成1cm黑土層需要200～400年，是極難再生的自然資源。自新中國(guó)成立以來，由于對(duì)黑龍江省土地過度開發(fā)利用，使得黑龍江省耕地黑土層厚度由墾殖前80～100厘米下降到平均20～30厘米，黑土有機(jī)質(zhì)含量由8%～10%下降到3%～4%，地力等級(jí)下降明顯，流失嚴(yán)重。黑土地有機(jī)質(zhì)下降和物理性狀惡化是人類在沒有相應(yīng)土地保護(hù)防治措施下對(duì)土地長(zhǎng)期不合理使用導(dǎo)致的，是自然黑土退化和人為破壞綜合作用的階段性表現(xiàn)。黑土退化的主要原因來自于對(duì)土地過度開墾而逐漸減少，這種過度開墾破壞導(dǎo)致自然生態(tài)平衡遭到破壞。同時(shí)，森林的亂砍亂伐導(dǎo)致覆蓋率越來越低，導(dǎo)致水土流失嚴(yán)重。

（二）黑龍江省土地污染基本現(xiàn)狀。黑龍江省土地污染主要來源于三個(gè)方面，表現(xiàn)為過量不當(dāng)化肥使用、過量農(nóng)藥使用、工業(yè)企業(yè)固體廢棄物不當(dāng)排放。其中，化肥使用方面，黑龍江省化肥使用量已經(jīng)上升到250萬噸，若有效利用率以35%計(jì)算，則將有65%被浪費(fèi)且通過滲透進(jìn)入河流水體、土壤及農(nóng)產(chǎn)品中，導(dǎo)致自然資源退化和環(huán)境污染；農(nóng)藥使用方面，若以30%農(nóng)藥利用率計(jì)算，每年約有6萬噸農(nóng)藥殘留在土壤中，同時(shí)存在重金屬超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)。另外，不合理使用農(nóng)藥容易導(dǎo)致藥害事故頻繁，特別是除草劑的使用將引起大面積減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。工業(yè)企業(yè)廢棄物對(duì)土地污染的影響也不容小覷，黑龍江省如工業(yè)城市大慶，是由冶煉產(chǎn)生工業(yè)固體廢棄物的直接排放，嚴(yán)重破壞土地結(jié)構(gòu)，減緩?fù)恋匚廴痉乐喂ぷ黜樌M(jìn)行。如表1所示，2017年工業(yè)固體廢物處置量增加152.18萬噸，一般工業(yè)固體廢物貯存量增加599.09萬噸。雖然對(duì)工業(yè)固體廢物的處置量有所增加，但工業(yè)固體廢棄物貯存總量仍表現(xiàn)為增加，對(duì)固體廢棄物的綜合利用也表現(xiàn)為減少。從近十年整體情況分析，固體廢棄物貯存量在2017年相比近十年來最低值增長(zhǎng)近3倍，固體廢棄物的綜合利用在2012年達(dá)到階段性峰值，但在2016年呈驟降現(xiàn)象，且在2017年降至十年最低，甚至減少量為其他年份平均量的1/4。（表1）不難看出，固體廢物對(duì)土地的污染越發(fā)嚴(yán)重，整體上廢棄物綜合利用水平近年來連續(xù)走低。因此，通過廢棄物綜合利用減緩固體污染物對(duì)土地的破壞需要重新重視。

二、黑龍江省土地污染防治現(xiàn)行財(cái)政政策存在的問題

（一）防治污染源的政府轉(zhuǎn)移支付較少。對(duì)產(chǎn)生土地污染源頭實(shí)施根源控制能夠直接緩解土地污染防治的有關(guān)問題，黑龍江省土地污染防治資金主要體現(xiàn)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付收入，有關(guān)土地污染防治計(jì)算內(nèi)容主要包括污染防治和污染減排兩方面。其中，污染防治項(xiàng)目與土地污染防治有關(guān)內(nèi)容主要是固體廢棄物與化學(xué)品、放射源和放射性廢物監(jiān)管；污染減排項(xiàng)目與土地污染防治有關(guān)內(nèi)容主要是減排專項(xiàng)支出。從黑龍江省財(cái)政廳數(shù)據(jù)整理分析，污染防治在節(jié)能環(huán)保支出中占比呈波動(dòng)增長(zhǎng)，且在2020年甚至呈跳躍增長(zhǎng)趨勢(shì)，污染減排所占比重相對(duì)較小，不足節(jié)能環(huán)保支出總額的10%。進(jìn)一步對(duì)兩個(gè)項(xiàng)目具體指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分析，細(xì)化支出項(xiàng)目如固體廢棄物與化學(xué)品、放射源和放射性廢物監(jiān)管在污染防治中的占比較低，近兩年甚至達(dá)到趨于零的狀態(tài)。減排專項(xiàng)支出在污染減排中占比呈動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)，較固體廢棄物和放射性廢物監(jiān)管的資金占比高。因此，整體上黑龍江省對(duì)于節(jié)能環(huán)保的重視程度同其他公共支出相比程度較低，節(jié)能環(huán)保下的污染防治資金比重體現(xiàn)出顯著不足。

（二）廢棄物資源化利用的補(bǔ)貼不足。農(nóng)牧業(yè)廢棄物利用是黑龍江省主要資源化補(bǔ)貼的內(nèi)容，政府專門制定出臺(tái)《黑龍江省畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用工作方案》，以綠色生態(tài)為導(dǎo)向，堅(jiān)持政府支持、市場(chǎng)化運(yùn)作的方針；堅(jiān)持源頭減量、末端利用的治理路徑。財(cái)政補(bǔ)貼以畜牧大縣和規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)為重點(diǎn)，以農(nóng)用有機(jī)肥為主要利用方向，形成以綠色有機(jī)食品種植基地、優(yōu)質(zhì)飼草飼料基地。同時(shí)，財(cái)政資金補(bǔ)貼在提高畜禽糞污資源化利用率、建立畜禽糞廢物等農(nóng)業(yè)有機(jī)廢棄物收集、轉(zhuǎn)化、利用網(wǎng)絡(luò)體系方面起到積極作用。相關(guān)土地污染防治方案措施實(shí)施后，農(nóng)戶對(duì)于政策關(guān)注點(diǎn)主要集中在補(bǔ)貼方面。黑龍江省農(nóng)業(yè)支出決算投入顯示，2016～2020年呈波動(dòng)變化，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼穩(wěn)中有升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展補(bǔ)貼額度提升程度明顯，農(nóng)業(yè)資源保護(hù)修復(fù)與利用在2020年呈倍數(shù)增長(zhǎng)?？傮w上，近五年的補(bǔ)貼政策呈向好趨勢(shì)，但單項(xiàng)指標(biāo)占比相對(duì)較低，有待進(jìn)一步提升。因此，政府對(duì)于實(shí)施防治政策的資金鼓勵(lì)補(bǔ)償力度尚且不足，缺乏對(duì)農(nóng)戶采取綠色生產(chǎn)、企業(yè)實(shí)行防污措施、減少排污的鼓勵(lì)措施。

（三）稅收政策調(diào)控土地污染防治力度較低。黑龍江省土地污染防治的措施中，利用財(cái)政資金直接增加投資是一種比較普遍的方法，而稅收手段在其中的作用則相對(duì)較小，并且對(duì)于在支持土地防污新技術(shù)的探究上、對(duì)于采取土地污染防治措施的企業(yè)和農(nóng)戶的稅收優(yōu)惠相對(duì)較少。如對(duì)于購買使用綠色稅源的增值稅優(yōu)惠力度較小、對(duì)采取污染防治措施的企業(yè)暫免征收增值稅的范圍較?。徊扇U棄物循環(huán)利用或銷售廢棄物的污染防治行為的稅收優(yōu)惠力度不足；對(duì)相關(guān)廢棄物節(jié)能設(shè)備的固定資產(chǎn)折舊速率較低，不利于傳統(tǒng)高耗能高排放設(shè)備的更新。因此，黑龍江省稅收調(diào)節(jié)不論是對(duì)鼓勵(lì)農(nóng)戶綠色生產(chǎn)還是企業(yè)防污治理生產(chǎn)的積極作用都不足，削弱了企業(yè)和農(nóng)戶長(zhǎng)期進(jìn)行土地污染防治的主動(dòng)性，減緩了土地污染防治措施整體計(jì)劃的有序進(jìn)行。

（四）單一污染防治財(cái)政資金來源。整體上土地污染防治資金當(dāng)前主要來源于中央調(diào)配資金，由于地方官員迫于政績(jī)壓力和難以要求中央直接增加資金來源之間的矛盾，使得資金來源保持相對(duì)單一狀態(tài)。具體表現(xiàn)為在拓寬資金來源問題上如果單純從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中增加或直接調(diào)配其他項(xiàng)目彌補(bǔ)土地污染防治資金來源，不利于維持土地污染防治資金總量增加的狀態(tài)。另外，地方官員出于政績(jī)要求及項(xiàng)目實(shí)施可行性等多方面因素考慮，傾向于將有限資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施等有利于發(fā)展建設(shè)的項(xiàng)目中，從而難以變動(dòng)原有支出結(jié)構(gòu)來拓寬土地污染防治的財(cái)政資金來源。而若直接要求增加中央調(diào)配資金額來提高污染防治資金的來源總量亦非易事。因此，兩相比較下，促使土地污染防治的財(cái)政資金來源單一，同時(shí)土地污染防治措施的順利實(shí)行也不足。

三、黑龍江省土地污染防治財(cái)政政策完善建議

（一）加大土地污染防治財(cái)政資金投入。通過對(duì)2016～2020年節(jié)能環(huán)保有關(guān)污染防治項(xiàng)目資金投入比重分析，不難看出節(jié)能環(huán)保支出中的污染防治和污染減排占比較小，因此在完善污染防治財(cái)政政策的建議中首要問題即是增強(qiáng)土地污染防治財(cái)政資金投入。增強(qiáng)對(duì)城市生活垃圾處理力度，增強(qiáng)對(duì)優(yōu)質(zhì)化肥農(nóng)業(yè)的購買力度，提高固體廢棄物污染處置力度，增加清潔設(shè)備購買支出。同時(shí)，加大對(duì)已污染土地的二次投資建設(shè)，支持建設(shè)特色工業(yè)建筑群、工業(yè)風(fēng)情街。利用重金屬風(fēng)格、搖滾風(fēng)格等元素打造拍照打卡觀光天地，引入新時(shí)代流行元素，提高年輕人觀光積極性，有利于宣傳推廣環(huán)境保護(hù)教育，提升環(huán)境保護(hù)意識(shí)。就地解決土地污染防治問題、減少其他防治環(huán)節(jié)直接成本、避免其他行為對(duì)土地二次破壞帶來不良后果，從源頭控制對(duì)已污染土地的不正當(dāng)利用。

（二）完善土地污染防治資金補(bǔ)償政策。黑龍江省土地污染防治資金補(bǔ)償應(yīng)主要表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的優(yōu)化補(bǔ)貼、防污技術(shù)發(fā)展資金補(bǔ)償以及廢棄物循環(huán)利用資金補(bǔ)償三個(gè)角度。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在對(duì)化肥、農(nóng)藥、地膜的精準(zhǔn)使用，按每月優(yōu)質(zhì)使用量分級(jí)補(bǔ)貼，增強(qiáng)農(nóng)戶對(duì)新型農(nóng)藥、化肥采購激勵(lì)程度。提高新型環(huán)保地膜使用補(bǔ)貼度，鼓勵(lì)綠色生產(chǎn)方式。防污技術(shù)發(fā)展資金補(bǔ)償主要表現(xiàn)為對(duì)防污技術(shù)高效生產(chǎn)與人才引進(jìn)。按照對(duì)污染防治處置程度，提高財(cái)政資金對(duì)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的投入補(bǔ)償。促進(jìn)新型防污技術(shù)企業(yè)人力資本市場(chǎng)發(fā)展，保障人才持續(xù)輸入的驅(qū)動(dòng)力，組建一支結(jié)構(gòu)合理、創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)的生態(tài)文明建設(shè)人才隊(duì)伍。廢棄物循環(huán)利用的資金補(bǔ)償主要體現(xiàn)在廢棄物處置體系建設(shè)，建立畜禽污糞處置設(shè)備等農(nóng)業(yè)有機(jī)廢棄物收集利用網(wǎng)絡(luò)體系，鼓勵(lì)建立糞污集中處理中心，配套建設(shè)管網(wǎng)和儲(chǔ)糞（液）池等，解決糞肥還田難題。搭建糞肥交易平臺(tái)，鼓勵(lì)引導(dǎo)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)與家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體在合理范圍內(nèi)聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)無害化處理后的畜禽糞肥就近還田利用。

（三）提升稅收政策對(duì)土地防染防治的影響。稅收政策對(duì)土地污染防治的優(yōu)化方案主要從企業(yè)產(chǎn)品和企業(yè)所得稅兩個(gè)角度分析，針對(duì)企業(yè)資源綜合利用產(chǎn)品給予免稅、固定資產(chǎn)加速折舊、減計(jì)應(yīng)納稅額等方式，對(duì)企業(yè)從事廢棄物生產(chǎn)銷售等方面提供退稅等稅收優(yōu)惠。給企業(yè)使用的易產(chǎn)生高污染高排放的傳統(tǒng)設(shè)備提供加速折舊政策，促進(jìn)企業(yè)對(duì)傳統(tǒng)高污染設(shè)備的更新?lián)Q代，減少不必要浪費(fèi)。對(duì)于企業(yè)實(shí)施有利于土地污染防治的或者改善土地質(zhì)量環(huán)境措施的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給予減免稅、稅率優(yōu)惠、納稅抵扣等優(yōu)惠政策。引進(jìn)使用新型防污技術(shù)的或采取綠色生產(chǎn)方法的，給予稅前免除部分稅收的優(yōu)惠鼓勵(lì)政策。企業(yè)購置并實(shí)際使用列入《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅目錄》規(guī)定范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備，可以按專用設(shè)備投資額10%抵免當(dāng)年企業(yè)所得稅應(yīng)納稅額。

（四）拓寬土地污染防治財(cái)政政策資金來源。一方面可通過改善財(cái)政分權(quán)下政府支出責(zé)任管理調(diào)整地方政府政績(jī)重心。設(shè)立防治結(jié)果評(píng)估指標(biāo)，將官員政績(jī)與環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境改善程度掛鉤，提升政府官員改善環(huán)境責(zé)任感與使命感。同時(shí)，要完善政府間財(cái)政關(guān)系制度化建設(shè)，明確政府間職權(quán)范圍，避免由于責(zé)權(quán)界限不清導(dǎo)致防治效果不理想、資金流不足等不利情況發(fā)生。另一方面利用發(fā)行地方債手段緩解資金壓力，采取增強(qiáng)財(cái)政資金促進(jìn)證券資本融合和銀行資本融合。政府鼓勵(lì)通過金融機(jī)構(gòu)發(fā)行地方政府債券，財(cái)政廳建立政府證券發(fā)行與對(duì)付機(jī)制，支持企業(yè)上市，促進(jìn)民間資本流動(dòng)。銀行資本融合從國(guó)際金融組織中引進(jìn)長(zhǎng)期、低息貸款支持黑龍江省各類設(shè)施和污染防治項(xiàng)目建設(shè)。制定銀行貸款財(cái)政貼息和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償政策，提高銀行信貸量，以較低信貸貼息拉動(dòng)貸款增加用于污染防治項(xiàng)目建設(shè)。綜上，面對(duì)疫情防控和極端氣候等多種不確定性因素，建立糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)是應(yīng)對(duì)多種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要支柱。完善黑龍江省土地污染防治財(cái)政政策，一方面有利于提升黑土區(qū)糧食產(chǎn)能，落實(shí)國(guó)家黑土地保護(hù)工程，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)同其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作；另一方面有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展健康化、區(qū)域發(fā)展相互提攜的友好局面。

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作者:袁小萱 單位:廣西師范大學(xué)