生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障的若干思考

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1我國生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律制度現(xiàn)狀

1．1立法過于原則化

我國《農(nóng)業(yè)法》中涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的規(guī)定僅是原則性要求而已，而《環(huán)境保護法》等單項資源法及一些農(nóng)業(yè)法規(guī)中涉及的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護限制，僅是與生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有一定關(guān)聯(lián)，并沒有針對生態(tài)農(nóng)業(yè)的特點與發(fā)展做出相關(guān)具體的規(guī)定。1．2　缺乏具體可操作性從現(xiàn)有涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的相關(guān)法律規(guī)定看，對生態(tài)農(nóng)業(yè)的保障都只作原則性的規(guī)定，并沒有明確生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵，沒有規(guī)定相應的法律責任，更沒有具體可行的發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的實施細則，在法的適用上明顯缺乏具體可操作性。

1．3“以政代法”現(xiàn)象嚴重

長期以來，我國的環(huán)境保護強調(diào)以行政管理為主導，政策起決定性作用。生態(tài)農(nóng)業(yè)建設及管理主要還是以各級政府的紅頭文件、工作報告和會議文件作為宏觀政策的引導。比如2006年頒布的《全國生態(tài)農(nóng)業(yè)建設技術(shù)規(guī)范》是指導生態(tài)農(nóng)業(yè)建設的主要依據(jù)。

2國外生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障的特點和經(jīng)驗

20世紀70年代國外提出了發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，并在法律法規(guī)上進行了許多有益的實踐，取得重大成效。本研究探究了生態(tài)農(nóng)業(yè)處于世界領(lǐng)先水平的瑞典、以嚴謹生態(tài)農(nóng)業(yè)著稱的德國、與我國農(nóng)業(yè)發(fā)展條件有許多相似的日本等3個國家生態(tài)農(nóng)業(yè)法律體系建設的特點和經(jīng)驗。瑞典、德國、日本這3個國家在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)上的同時都建立起了相對健全和完善的生態(tài)農(nóng)業(yè)法律保障體系。瑞典于1999年1月1日出臺了《農(nóng)業(yè)環(huán)保法》，對農(nóng)藥、肥料、水的使用進行了規(guī)定，明確了污染者補償原則、節(jié)省原材料和能源的“生態(tài)環(huán)境原則”，被許多國家視為農(nóng)業(yè)環(huán)境保護領(lǐng)域最為完善的法律之一。德國農(nóng)業(yè)有一套較完善的法律法規(guī)，一般農(nóng)產(chǎn)品種植必須遵循的法律法規(guī)有《種子法》、《物種保護法》、《肥料使用法》、《自然資源保護法》、《土地資源保護法》、《植物保護法》、《垃圾處理法》和《水資源管理條例》。除此之外，德國根據(jù)歐盟規(guī)定分別于1991年和1994年公布了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的生態(tài)農(nóng)業(yè)管理規(guī)定。2001年12月15日德國的《生態(tài)標識法》正式生效，實行生態(tài)標識制度對于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展是非常有意義的一步。2002年的《生態(tài)農(nóng)業(yè)法》對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的肥料使用，土壤松土的深度、輪作、休耕等方式、期限都有嚴格規(guī)定，避免不良的耕作導致環(huán)境污染和資源浪費，把清潔生產(chǎn)模式從工業(yè)領(lǐng)域擴展到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，還規(guī)定了已注冊的生態(tài)農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營活動及其產(chǎn)品的監(jiān)測、檢查或檢測，以及對違反法律經(jīng)營者的處罰，確保法律能夠得到充分的實施。日本生態(tài)農(nóng)業(yè)立法具有超前性和可操作性，除《食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》、《堆肥品質(zhì)管理法》、《食品廢棄物循環(huán)利用法》等4部法律外，圍繞生態(tài)農(nóng)業(yè)的法規(guī)還有《農(nóng)藥管理法》、《家畜排泄物法》及《肥料管理法（修訂）》等。其中，1999年7月28日頒布實施的《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》針對可持續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者使用堆肥和其他有機質(zhì)生產(chǎn)肥料，使用農(nóng)林水產(chǎn)省規(guī)定的高效減量的農(nóng)藥化肥，各都道府縣根據(jù)《可持續(xù)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，酌情制定實施細則，包括生產(chǎn)方針、實施措施、其他必要事項。

3完善我國生態(tài)農(nóng)業(yè)法律制度保障的思考

3．1確立生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律地位，明確相關(guān)制度及法律責任

《農(nóng)業(yè)法》作為我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的根本大法，是其他涉農(nóng)法律的依據(jù)和指導。因此，要想建立起一個完備的生態(tài)農(nóng)業(yè)法律保障體系，首先要在《農(nóng)業(yè)法》中確立生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律地位。建議對《農(nóng)業(yè)法》進行修訂，明確規(guī)定生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、相關(guān)制度及法律責任。一是對生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵予以明確，繼而與生態(tài)農(nóng)業(yè)有關(guān)的一切活動所產(chǎn)生的有關(guān)資源循環(huán)利用和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護的社會關(guān)系均列為法的調(diào)整對象。二是對促進生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的相關(guān)制度予以明確，如生態(tài)農(nóng)業(yè)補貼制度、生態(tài)環(huán)境稅收制度、農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度等。三是對破壞生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展行為的法律責任予以明確。如果法律法規(guī)對違法行為缺少法律責任的規(guī)定，就會造成執(zhí)法中“無法可依”的局面，因此，應對破壞生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的違法行為所產(chǎn)生的民事責任、行政責任和刑事責任（包括各類從重處罰的情節(jié)）做出詳細和明確的處罰規(guī)定。

3．2完善配套立法，出臺《生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)范實施細則》

在《農(nóng)業(yè)法》明確生態(tài)農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、相關(guān)制度及法律責任的前提下，需要對現(xiàn)有的涉及生態(tài)農(nóng)業(yè)的法律進行相應補充完善，強化立法配套性，填補法律漏洞，消除重疊沖突。同時，為了增強法的可操作性，在《農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)單行法的基礎上，建議制定《生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)范實施細則》，詳細規(guī)定具體的實施辦法與措施，明確生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)的各種影響因素和具體技術(shù)標準。要尤其注重同類生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的代表性、具體操作方法的規(guī)范化、監(jiān)測評估操作的可行性、限制行為的權(quán)威性、鼓勵方向的有效性。

3．3加強地方立法，制定《福建省生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》

2002年10月1日開始施行的《福建省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，從“總則、保護和改善、預防與治理、監(jiān)督管理、法律責任”5個方面制定了38條的規(guī)定，在保護和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，防治農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染，綜合開發(fā)與合理利用農(nóng)業(yè)資源，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，也為制定《福建省生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》提供了有益的探索。建議福建省及時把握國家提出的建設“生態(tài)文明先行試驗區(qū)”的歷史機遇，在國家立法的基礎上，針對地區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展中特有的問題，制定《福建省生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》，加強地方立法補充規(guī)定。要側(cè)重于補充完善福建省可以具體執(zhí)行的生態(tài)農(nóng)業(yè)相關(guān)標準，具體來說包括產(chǎn)地環(huán)境標準、生產(chǎn)技術(shù)標準，產(chǎn)品質(zhì)量標準、包裝儲運標準和綜合管理標準。尤其要重視農(nóng)田化肥使用超量、農(nóng)田灌溉超定額，秸稈大田燃燒、畜禽糞便不經(jīng)處理排放、海洋合流禁漁期捕魚等嚴重危害生態(tài)環(huán)境的農(nóng)業(yè)行為的法律“紅線”標準。

作者：劉玲 楊軍 曾玉榮 單位：福建省臺灣農(nóng)業(yè)研究中心