稅務管理優(yōu)化指標評析

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一、稅務管理內(nèi)涵的界定

稅務管理，既不同于宏觀層面的“稅收管理”，也有別于微觀層面的“稅收征管”，是一個屬于中觀層次的學術概念。稅收管理側(cè)重于強調(diào)國家宏觀稅收政策的調(diào)控，稅收征管集中于稅務登記、賬簿及憑證管理、納稅申報等環(huán)節(jié)，主體在某個具體的業(yè)務部門甚至具體的業(yè)務人員。稅務管理與它們不同，主體在稅務機關，具體到我國的稅務實踐，就是國家稅務局與地方稅務局；內(nèi)容包含了整個稅務系統(tǒng)的組織建設、業(yè)務辦理、對外關系等各方面。因此，稅務管理的優(yōu)化是一項系統(tǒng)工程，必須站在各稅務機構(gòu)的角度，從全局考慮，才能得出較為理想的評價指標。

二、稅務管理優(yōu)化指標體系研究的現(xiàn)狀

構(gòu)建稅務管理優(yōu)化指標體系的方法屬于客觀定量評價法，在國內(nèi)外實踐較多。但是，對于稅務管理優(yōu)化指標體系建設的探索還處于初級階段，并未有一個全面完整的體系對稅務當局的稅收實踐加以客觀評價。具體來說，這些指標體系的共性是，通過描述性指標來刻畫稅務管理的各個環(huán)節(jié)，在設定一定權(quán)重與標準值的基礎上，定量地對某稅務機關在考察年度內(nèi)的表現(xiàn)進行打分；通過比較得分情況，可以獲知稅務機關在這些年度內(nèi)的稅務管理優(yōu)化情況。這些指標體系的主要區(qū)別在于，由于對稅務管理過程的理解不同，導致指標體系分類的角度不同。例如，美國國內(nèi)收入局IRS（InternalRevenueService）將稅務管理業(yè)績評價分為目標層、戰(zhàn)略管理層、操作層、一級員工層等四個層次，針對不同層次設定不同指標，在系統(tǒng)內(nèi)推行一種平衡評價體系。此外，IRS還從與納稅人的互動關系入手，設計了一套基于申報前、申報中、申報后這一過程的評價體系。通過這一體系設定了稅務人員的工作規(guī)則，從而為考核員工績效提供了可能。又如，我國深圳市國稅局提出了幾種稅務管理績效評估的指標體系建設方案，對稅務管理優(yōu)化指標的建設做出了不少有益嘗試：從稅務現(xiàn)代化角度出發(fā)，設定了征管效能、服務水平、信息化程度、組織資源能力等四項大類評價指標；從指標內(nèi)在屬性出發(fā)，提出了“個性目標＋共性指標＋主觀評價”的績效評價模式；從基層單位實際工作需要出發(fā)，設計了稅收法治、稅收征管、納稅服務、隊伍建設、內(nèi)部管理等五個一級指標。

三、稅務管理優(yōu)化指標體系的構(gòu)建

稅務管理的內(nèi)涵決定了稅務管理指標體系的建立應該站在稅務機構(gòu)全局的高度：稅務機關的最終任務便是高效組織國家財力、提供優(yōu)質(zhì)納稅服務，稅務機關的一切活動都是為了滿足這些需要。因此，我們將稅務管理的優(yōu)化細分為如下四個過程：對內(nèi)組織優(yōu)化、稅政業(yè)務優(yōu)化、人力資源優(yōu)化、對外服務優(yōu)化。

（一）對內(nèi)組織優(yōu)化

對內(nèi)組織優(yōu)化，指的是稅務機構(gòu)作為一個整體本身的優(yōu)化，反映了稅務機關在一定時間范圍內(nèi)整體的績效表現(xiàn)，是稅務管理優(yōu)化過程的內(nèi)核所在。

1.稅務機關的現(xiàn)代化

（1）征收率。指一國當期實際征收稅款與應征收稅款之間的比例。由于征收率綜合了經(jīng)濟總量和結(jié)構(gòu)、征收成本、征管水平等因素，被理論界用作監(jiān)控稅源管理水平的常用指標。一般認為，發(fā)達國家的征收率在80%到90%，發(fā)展中國家在70%—80%左右。據(jù)統(tǒng)計，美國的應收盡收率大約有90%，而我國尚在70%附近徘徊。（2）人均征稅額。它等于年度內(nèi)實際征收的稅款除以稅務機構(gòu)在當年末的總?cè)藬?shù)。根據(jù)一般理論，人均征稅額能夠反映出稅務機關的征稅效率：人均征稅額越高，管理效率越高；人均征稅額越低，說明機構(gòu)效率越低。通常情況下，稅收收入與稅務機關人數(shù)呈一個倒“U”字的函數(shù)關系：稅務機關人數(shù)過少，不能滿足稅收計劃，無法做到應收盡收；稅務人員過多，增加征稅成本，影響機構(gòu)運行效率。（3）稅收收入增長率。計算稅收收入增長率的公式為：稅收收入增長率=（本年度稅收收入－上年度稅收收入）÷上年度稅收收入×100%。分稅制改革以來，無論是中央稅收收入還是各地區(qū)稅收收入大都經(jīng)歷了一個大幅度增長的過程，這既與我國經(jīng)濟的高速增長有關，也與我國稅務機構(gòu)的完善、稅收征管效率的不斷提高密切相關。（4）征稅成本率。征稅成本率歷來是反映稅務系統(tǒng)稅務管理效率的一個重要指標，它指的是一定時期內(nèi)稅務機關費用支出總額占當期實際征收稅收收入總量的比例。早在20世紀90年代，發(fā)達國家和地區(qū)的征稅成本率就降低到1%左右，如1995年美國的征稅成本率為0.8%，日本為0.6%，加拿大為1.8%，法國為1.9%，我國香港地區(qū)2001—2002年度的征稅成本率為1.31%。

2.稅務管理的信息化

稅務管理的信息化體現(xiàn)在硬件、軟件和數(shù)據(jù)三個方面。（1）電子申報率。電子申報率衡量的是納稅人通過電子化手段向稅務機關申報納稅的比重，既反映了納稅方便程度，也體現(xiàn)了稅務機關稅務管理的高效程度，是信息化管理中軟件方面的體現(xiàn)。具體來說，電子申報率＝一定時期內(nèi)通過電子手段進行納稅申報的次數(shù)÷納稅申報的總次數(shù)×100%。（2）人均計算機擁有率。人均計算機擁有率等于在某年末配備個人計算機的員工人數(shù)與員工總?cè)藬?shù)之比，反映了稅務管理信息化硬件方面的優(yōu)化程度。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，電子政務在稅務系統(tǒng)里被迅速推廣，我國建立起以CTAIS系統(tǒng)、金稅工程為代表的等一系列電子征管軟件，而這些軟件都需要硬件設施加以支持。因此，一個必然的趨勢是稅務工作人員對于計算機的依賴將越來越大，人均計算機擁有量能否滿足稅務人員日常工作的需要，是考察稅務管理優(yōu)化程度的一個重要參考方面。（3）戶均納稅人信息量（增長率）。這是一個體現(xiàn)信息化管理數(shù)據(jù)部分的測量指標，具體計算方法為：戶均納稅人信息量=某年末業(yè)務類數(shù)據(jù)庫的總?cè)萘浚∕）÷某年末數(shù)據(jù)庫中納稅戶的總數(shù)量（戶）×100%。戶均納稅人信息量的不斷提高是稅務管理組織優(yōu)化的必然要求，它體現(xiàn)出稅務機關電子信息量的不斷增加，從而反映到實際工作層面上是征管能力的不斷提高。特別地，戶均納稅人信息量的年增長率也是與該指標相匹配的輔助性指標。

(二)稅政業(yè)務優(yōu)化

稅務管理的核心是稅政業(yè)務的執(zhí)行，因此稅政業(yè)務的好壞在很大程度上能夠反映出稅務管理的優(yōu)劣。稅政業(yè)務的最終目標是建立集約化、專業(yè)化、規(guī)范化、科學化的征管隊伍，這對于稅收征管人員的業(yè)務素養(yǎng)提出了較高要求。一般認為，稅務管理是由稅源管理、納稅評估、票證管理、稅款征收、稅務稽查、稅務行政法制等一系列相互獨立又緊密關聯(lián)的稅政業(yè)務構(gòu)成。我們也依據(jù)這一流程，從納稅前、納稅中、納稅后三個角度分別構(gòu)建稅政業(yè)務的優(yōu)化指標。

1．納稅前

（1）稅務登記率。稅務登記率是指在一定時期（通常為一年）內(nèi)實際辦理稅務登記的戶數(shù)與應辦理稅務登記的戶數(shù)之比。該指標主要用于衡量稅務登記管理對漏管戶的控制程度，以利于強化稅源控管，清理和減少漏管戶，綜合反映一個地區(qū)稅務登記管理的精細程度，以及對于漏管戶的控制力度。（2）納稅申報率。一個地區(qū)的納稅申報率衡量了該地區(qū)納稅人的納稅遵從程度和稅務稽查的力度。申報率越高，納稅遵從度越高，稅務管理效率當然越高。具體計算辦法是：在法定期限內(nèi)將實際辦理納稅申報的戶次數(shù)除以應辦理納稅申報戶次數(shù)得到的比例。

2．納稅中

（1）申報準確率。申報準確率=納稅人申報的納稅數(shù)額÷稅務機關實際獲取的應納稅額×100%。稅收征管過程中，稅務機關需要對納稅人納稅申報表填寫的準確情況進行評估，從而確定應納稅額以及應調(diào)整的稅額。基于此我們認為，在通常情況下，申報準確率越高，說明稅務管理的質(zhì)量越好、納稅人遵從度越高，進而能夠反映稅務管理的優(yōu)化情況。（2）稅款入庫率。我們知道，納稅人申報納稅與實際繳稅之間具有一定時間間隔，兩者并不同步，所以納稅申報率不能完全體現(xiàn)稅款征收的情況。為此，我們引入稅款入庫率這一指標來反映納稅人實際繳庫的情況，它指的是納稅人當期實際繳納入庫的稅款與當期應繳納入庫稅款之間的比例。稅務機關應當提高稅務管理績效，通過多種合法手段保證納稅人切實履行稅款支付義務，確保稅款及時、足額入庫。

3．納稅后

（1）滯納金加收率。指稅務機關清理逾期未繳納稅款時加收并入庫的滯納金的戶次（金額）與清理逾期未繳納稅款應加收滯納金的戶次（金額）之間的比例。它主要用于衡量稅務機關對逾期未繳稅款加收滯納金的執(zhí)行到位程度以及滯納金入庫程度，反映了稅務機關對于逾期未繳納稅款的態(tài)度，因此能夠較好地反映稅務機關對業(yè)務的盡職程度與執(zhí)法的嚴格程度。（2）欠稅增減率。欠稅增減率評價了稅務機關在清理欠稅方面的績效，它等于在某考核期內(nèi)，期末欠稅余額與期初欠稅余額之間的差額與期初欠稅余額之間的比例，實際上就是欠稅額的增長率。清欠工作作為納稅后稅務人員工作的重要一環(huán)，它減輕了國家稅款的流失，對于保證稅款的足額入庫具有積極意義。（3）稅收處罰率。指稅務機關對涉稅案件實際受罰的戶次（金額）與稅務檢查未予處罰與處罰的查補稅款戶次（金額）之和之間的比例。按考核屬性該指標可以細化為按處罰戶次和按處罰金額兩個方面。它有利于促進執(zhí)法水平的不斷提高，從而確立稅務檢查的威懾力。（4）行政復議維持率。在日常稅政業(yè)務中，稅務機關不可避免地要與納稅人發(fā)生一些糾紛，這時候稅務機關在行政法制中辦案水平的變化，便能夠反映出稅務機關在這一領域的績效優(yōu)化。具體來說，行政復議維持率指一定時期內(nèi)行政復議案件復議結(jié)果維持數(shù)與行政復議案件總數(shù)之間的比例。它主要用于衡量本級稅務機關的具體行政行為與國家稅收法律法規(guī)相符合的程度，以及上級稅務機關依法對行政復議案件審理的水平或內(nèi)部監(jiān)督的公正、合法程度。（5）行政訴訟勝訴率。這是與行政復議維持率屬性一樣的一個指標，具體計算方法是將一定時期內(nèi)行政訴訟勝訴案件數(shù)除以行政訴訟案件總數(shù)之后得到的比例。它主要用于衡量稅務機關在國家法律法規(guī)和司法機關最終監(jiān)督和制約下，是否做到切實依法治稅、依法行政及維護納稅人合法權(quán)益的水平。

（三）人力資源優(yōu)化

人力資源作為稅務機關的軟實力，是稅務機關高效完成稅收任務的關鍵所在。由于稅收征管活動是一項勞動密集型業(yè)務，人力資源的優(yōu)化成為稅務管理優(yōu)化的關鍵。如何最大限度地調(diào)動人力資源的積極性，提高稅務管理效率，實現(xiàn)機構(gòu)、人員以及納稅人三方面的共贏，是現(xiàn)代稅務機關應該思考的一個問題。我們在合理考慮了數(shù)據(jù)可得性之后，將人力資源優(yōu)化細分為人力資源配置、人力資源開發(fā)兩個部分，它們分別從“用人”“育人”兩個角度考察了稅務機關的人力資源優(yōu)化程度。

1.人力資源配置

（1）本科以上學位人員比例。該指標反映了稅務人員的知識結(jié)構(gòu)，衡量了稅務人員總體受教育的程度和基本的文化素質(zhì)，是測算稅務機關人力資源配置的核心指標之一。它等于在一定時間點上（一般為每年的12月31日）稅務機關中已經(jīng)獲得大學本科及以上學歷的人員數(shù)與稅務人員總數(shù)之間的比例。這里的稅務人員指的是在稅務機關工作的正式在編人員、助征員和外聘專家。（2）持證上崗崗位覆蓋率。持證上崗覆蓋率=實行持證上崗制度的崗位數(shù)÷全部崗位×100%。這里的崗位數(shù)是指根據(jù)不同業(yè)務性質(zhì)和工作要求設置的崗位個數(shù)，而不論從事該崗位工作的具體人數(shù)。這一指標既體現(xiàn)出稅務機關管理的嚴謹程度，又體現(xiàn)出稅務人員的素質(zhì)水平，有助于衡量機構(gòu)對于持證上崗制度的貫徹力度以及人力資源配置的有效程度。另外，持證上崗的稅務人員數(shù)是指按照規(guī)定應該持證上崗的崗位人員數(shù)，一人持有多個證書從事多個崗位工作的人員須重復計算。（3）崗位匹配率。崗位匹配率=符合任職資格條件并能勝任崗位工作要求的稅務人員數(shù)÷稅務人員總數(shù)×100%。它反映了在某年年末稅務機關中符合所從事的崗位任職資格條件并能夠勝任崗位工作要求的稅務人員數(shù)占稅務人員總數(shù)的比例。由于反映了人力資源配置是否做到了因才施用、人盡其才，該指標通常被稅務機關作為衡量人力資源配置的有效程度的核心指標之一。

2．人力資源開發(fā)

（1）人均培訓時間。所謂培訓，是指有計劃、有目的地進行人力資源開發(fā)，從而造就一支優(yōu)秀、精干、廉潔、穩(wěn)定的稅收征管隊伍。它實際上是稅務機關對稅務工作人員的智力投入，有助于提高稅務人員的思想政治和政策水平，有助于提高稅務人員的工作責任心和進取精神，有助于提高稅務人員的整體素質(zhì)和業(yè)務能力。對于員工的再培訓，包括委托培訓、在校培訓、在職培訓等，是構(gòu)建學習型稅務機關的重要內(nèi)容，人均培訓時間必須達到一個標準，才能夠滿足稅務機關日益增長的業(yè)務需要。具體計算公式為，人均培訓時間=教育培訓總?cè)颂鞌?shù)÷稅務人員總數(shù)。（2）薪酬分配公平指數(shù)。薪酬分配公平指數(shù)反映了能級工資和業(yè)績工資發(fā)放的公平程度，是評價薪酬分配是否體現(xiàn)了能力和業(yè)績差別，因此能夠作為衡量人力資源開發(fā)有效性的核心指標之一。具體計算方法為：薪酬分配公平指數(shù)=能級工資和業(yè)績工資發(fā)放總額÷（能級總和×能級基本工資額+業(yè)績總和×業(yè)績基本工資額），其中，能級基本工資額、業(yè)績基本工資額以起點為1的工資額計算。能級總和、業(yè)績總和是全體稅務人員的能級和業(yè)績之和。（3）稅務人員滿意度。稅務人員滿意度指的是在年末的綜合考評中，滿意的稅務人員數(shù)占稅務人員總數(shù)的比例，反映出稅務機關的人力資源開發(fā)是否得到員工的認可，從而從一個側(cè)面反映了稅務機關在人力資源開發(fā)方面的績效。這是一個帶有主觀性的綜合評價指標，體現(xiàn)稅務人員對稅務機關的工作環(huán)境、條件、任務、人際關系、福利報酬、職業(yè)發(fā)展道路和發(fā)展空間以及稅務文化建設的滿意程度?，F(xiàn)代稅務組織的一個重要特征就是“以人為本”，能否得到員工的滿意，進而推廣到能否得到納稅人的滿意，是評價稅務機關優(yōu)化程度的一個重要方面。

（四）對外服務優(yōu)化

稅務機關并不是一個獨立的個體，而是需要與納稅人時刻進行互動，所以稅務機關的活動不可避免地會影響到納稅人的行為。如何提高納稅人的便利程度，同時盡最大可能減少稅務機關對于納稅人行為的扭曲，從而建設一個現(xiàn)代化的服務型稅務組織，是稅務機關應該時時思考的問題。我們認為，在對外關系方面，稅務機關的目標是最大限度提高其對于納稅人的正外部性，也最大程度減小其對納稅人帶來的負外部性?；诖?，我們將對外服務的優(yōu)化分為正面影響與負面影響兩個部分。

1.正面影響

（1）咨詢電話接通率。咨詢電話接通率實質(zhì)是體現(xiàn)了納稅人辦稅的方便程度，是衡量稅務機關提供納稅服務質(zhì)量優(yōu)劣的一個重要指標。美國國內(nèi)收入局在2009年的咨詢電話接通率達到了84.2%，我國稅務機關與發(fā)達國家還有一定差距。提高咨詢電話接通率，一個重要的途徑就是要轉(zhuǎn)變觀念，變納稅“業(yè)務”為納稅“服務”，將“納稅人”當做“客戶”，才能切實提高該項指標。（2）納稅人滿意度。我們在第三部分已經(jīng)提到，現(xiàn)代稅務機關的一個重要標志是“以人為本”，而“以人為本”的理念體現(xiàn)在兩個方面：一是對內(nèi)要高度重視稅務人員的主觀能動性的開發(fā)，為稅務人員的培養(yǎng)和使用創(chuàng)造良好的外部條件，這已經(jīng)在上一部分做了闡述；二是對外充分尊重納稅人的權(quán)益和要求，為不同納稅人提供個性化服務。對于這一點的評估，需要我們通過實地調(diào)查的方式測量在某個時期滿意的納稅人占納稅人總數(shù)的比例。不斷提高納稅人滿意度，是實現(xiàn)“以人為本”的稅務管理現(xiàn)代化的重要途徑。

2．負面影響

貨幣遵從成本與時間遵從成本。這兩個指標均是稅務機關無法直接獲得的，但是對于衡量稅務管理效率的提高具有非常重要的意義。貨幣與時間遵從成本越低，稅務管理越有效，因此這是兩個反向的衡量指標。通常，稅務機關通過實地考察訪問或者問卷調(diào)查，利用進行稅收征管業(yè)務的便利，可以比較方便地取得各個企業(yè)、個體工商戶等進行納稅申報需要花費的時間成本和貨幣成本。對取得的樣本求均值，即可最終確定在某個時間段內(nèi)納稅人的平均貨幣遵從成本與平均時間遵從成本。