中日農(nóng)業(yè)保險體系對比分析

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我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展路徑是通過“上任務(wù)、設(shè)指標”來推動市場業(yè)務(wù)規(guī)模的擴大，到20世紀90年代，保險公司的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)逐步萎縮但也有亮點。一是依靠新疆建設(shè)兵團的大力支持和隸屬于建設(shè)兵團的新疆兵團財產(chǎn)公司（2002年更名為中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司）的大力推動，新疆的農(nóng)業(yè)保險保持一定的規(guī)模；二是云南的煙葉保險也有著自己的特色。但新疆和云南農(nóng)業(yè)保險的堅持主要取決于當?shù)貙χ匾r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重視，其經(jīng)驗難以大規(guī)模復(fù)制。我國農(nóng)業(yè)保險運營體系包括商業(yè)性運營模式、政策性運營模式和其他運營模式。商業(yè)性運營模式主要是指商業(yè)保險公司獨立自主經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，自負盈虧。其他運營模式主要是指中國漁業(yè)互保協(xié)會采用互助保險模式舉辦漁業(yè)互助保險。當前，政策性運營模式是中國農(nóng)業(yè)保險的主體，又可分為保險公司自營、政府委托保險公司代辦和政府保險公司聯(lián)辦等三種模式。保險公司自營模式是指受政府政策支持，由保險公司自營農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式，主要包括商業(yè)財產(chǎn)保險公司自辦、股份制農(nóng)業(yè)保險公司自辦以及相互制農(nóng)業(yè)保險公司自辦等模式。政府委托保險公司代辦模式是指地方政府委托商業(yè)保險公司經(jīng)營當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)保險，并予以財政補貼，典型代表是農(nóng)業(yè)保險的“蘇州模式”。“蘇州模式”始于2006年7月，遵循政府支持、市場運作等原則，開展農(nóng)業(yè)保險相關(guān)業(yè)務(wù)。中標公司承辦農(nóng)業(yè)保險，保費收入除部分開支管理費，余皆入農(nóng)業(yè)保險基金，由地方財政專戶管理，封閉運行。政府保險公司聯(lián)辦模式是指政府和保險公司共擔風險的農(nóng)業(yè)保險聯(lián)辦模式，在浙江、淮安、宿遷和北京均較為典型。其中“浙江模式”是由在浙多家保險公司組建的“浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險共保體”根據(jù)省政府授權(quán)運營農(nóng)業(yè)保險，按照約定分攤保費、承擔風險、享受政策，共同提供保險服務(wù)?！盎窗材Ｊ健焙汀八捱w模式”是指政府與一家保險公司成立“共保體”，由政府和保險公司按照約定條件或比例共同承擔農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風險。“北京模式”的特色在于除了政府和保險公司共擔風險外，還引入再保險公司（中國再保險（集團）股份有限公司和瑞士再和慕尼黑再保險公司）共同應(yīng)對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險。

農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)方面

（一）日本農(nóng)業(yè)保險對象和業(yè)務(wù)趨于成熟完善

日本農(nóng)業(yè)保險對象和業(yè)務(wù)在1947年后逐步開始實施時只有農(nóng)作物水稻和麥類、桑蠶，家畜牛、馬、種豬、山羊、綿羊。之后，伴隨日本農(nóng)業(yè)發(fā)展、災(zāi)害統(tǒng)計的進步、農(nóng)戶對災(zāi)害風險分擔的需求增加等，于1949年增加了農(nóng)業(yè)保險合作社及農(nóng)業(yè)保險合作社聯(lián)合會自主開展的保險業(yè)務(wù)。1972年和1978年分別增加了果樹和旱田作物、園藝設(shè)施保險業(yè)務(wù)。2003年，擴大了農(nóng)戶自主選擇農(nóng)作物保險承保方式以及補償比例的范圍。2007年提高了大豆和馬鈴薯全抵承保方式的補償比例。目前農(nóng)業(yè)保險對象和業(yè)務(wù)見表1。日本政府強制性保險對象是關(guān)系民生的重要農(nóng)產(chǎn)品水稻、陸稻與麥類作物；農(nóng)業(yè)保險以農(nóng)戶需求為出發(fā)點，農(nóng)戶無需求的不在政府補貼的保險范圍內(nèi)。因為農(nóng)戶散養(yǎng)禽類的很少，基本是工廠化飼養(yǎng)與加工?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險品種和業(yè)務(wù)也是隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)戶需求的變化而確定的。2005年日本水稻、麥類和乳牛的承保率已分別達到90.7%、86%和87.7%。日本農(nóng)業(yè)保險具有一定強制性，日本政府規(guī)定，在農(nóng)作物保險中，對稍具規(guī)模農(nóng)戶，如北海道水稻、陸稻經(jīng)營規(guī)模為0.3～1公頃，麥類為0.4～1公頃及以上的農(nóng)戶；都府縣水稻經(jīng)營規(guī)模為0.2～0.4公頃，陸稻、麥類為0.1～0.3公頃及以上規(guī)模經(jīng)營戶，必須參加保險。小規(guī)模農(nóng)戶可通過加入農(nóng)業(yè)共濟組合申請農(nóng)作物保險，如表2所示。

（二）中國農(nóng)業(yè)保險對象和業(yè)務(wù)逐漸開展

我國農(nóng)業(yè)保險對象和業(yè)務(wù)涵蓋種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)以及其他保險業(yè)務(wù)，其中種植業(yè)包括糧食作物、經(jīng)濟作物、蔬菜園藝作物、水果和果樹以及其他種植業(yè)保險產(chǎn)品等；養(yǎng)殖業(yè)包括大牲畜、小牲畜、家禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖和特種養(yǎng)殖保險產(chǎn)品等；林業(yè)主要指森林火災(zāi)保險產(chǎn)品等；其他包括農(nóng)房、農(nóng)機具以及漁船保險產(chǎn)品等（見表3）。我國農(nóng)業(yè)保險投保方式均為自愿參加，尚未出現(xiàn)強制保險。我國農(nóng)業(yè)保險對象和業(yè)務(wù)基本處于試點或產(chǎn)品設(shè)計階段，如安信農(nóng)險曾選擇上海南匯西瓜作為全國首個氣象指數(shù)保險產(chǎn)品試點標的，人保財險針對海南的天然橡膠開展氣象指數(shù)保險創(chuàng)新試點，國元農(nóng)險選擇安徽省長豐縣、懷遠縣分別作為旱、澇產(chǎn)品的研發(fā)基地等。中國農(nóng)業(yè)災(zāi)害的承保率（保險金額占中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險總金額的比重）2009年僅為10.03%，距離農(nóng)業(yè)發(fā)展需要和農(nóng)戶防災(zāi)減損需求相差甚遠。

農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計與補償制度方面

（一）日本擁有較為完善的農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計與補償制度

日本農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計局對各種可保作物都要進行年度收成抽樣調(diào)查，以地域可保作物收成平均數(shù)確定保額，再根據(jù)每個都、道、府、縣過去20年災(zāi)損資料計算出該地的基準費率（一般每3年修訂一次），都、道、府、縣政府再把所轄全部耕地（如根據(jù)地形、栽培作物、農(nóng)戶受災(zāi)幾率等）劃分為若干同類風險區(qū)，保險費率是由各個共濟組合在不低于這個基準保險費率的范圍內(nèi)設(shè)定保險費率，也可在適宜合作社內(nèi)，根據(jù)災(zāi)情制定各風險階段的保險費率。不同風險不同費率既有利于地區(qū)或農(nóng)戶之間的公平，也有利于規(guī)避道德風險。因為農(nóng)戶支付的保費是根據(jù)以前的數(shù)據(jù)計算的，與農(nóng)戶獲得保險金額的期待值相等。在農(nóng)業(yè)保險理賠方面，為提高災(zāi)害補償效率、減少或杜絕道德風險，對于小微災(zāi)害不進行受理。以農(nóng)作物保險為例，農(nóng)民雖然可選擇不同的投保方式（見表4），但是質(zhì)量保險、災(zāi)害收入保險和以農(nóng)戶為單位的全抵承保三種方式，卻只適用于那些能夠比較準確提供產(chǎn)量(及產(chǎn)值)銷售資料的農(nóng)戶才能夠投保。承保農(nóng)戶發(fā)生災(zāi)損后，可向共濟組合發(fā)出災(zāi)損通知；隨后共濟組合進行災(zāi)損核實后向聯(lián)合會報告；至于質(zhì)量保險、災(zāi)害收入保險和以農(nóng)戶為單位的全抵承保三種方式的保險，由共濟組合會員農(nóng)戶選舉出災(zāi)害評價員與共濟組合工作人員一起進行確認。隨后，依據(jù)農(nóng)協(xié)掌握的農(nóng)產(chǎn)品銷售數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)與該次收獲后產(chǎn)量或產(chǎn)值進行比較，確定損失。以每塊耕地（指由農(nóng)田道路、田埂、水路等劃分的小塊耕地）為單位的承保方式和以農(nóng)戶為單位的半抵承保方式不利用銷售數(shù)據(jù)，災(zāi)損評價員與共濟組合等組織的人員一起確認災(zāi)損。若出現(xiàn)巨災(zāi)，聯(lián)合會向農(nóng)林水產(chǎn)省報告，由農(nóng)林水產(chǎn)省認定損害程度；災(zāi)害規(guī)模較小的情況下，聯(lián)合會可自行認定損害程度。不管具體情況如何，聯(lián)合會都會將災(zāi)損最終認定的通知送達共濟組合，共濟組合據(jù)此為依據(jù)支付農(nóng)戶保險賠償。整個損失評價過程，農(nóng)戶評價員起主導作用，因此糾紛極少出現(xiàn)。

（二）中國農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計與補償制度尚在探索之中

鑒于我國農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)計類型多樣，尚未像日本形成科學有效的體系。目前的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品大多采取“主險﹢附加險”模式，例如，中央財政補貼支持的種植業(yè)保險，主險涉及6種主要災(zāi)害，不同的標的費率有所不同。在實踐中，盡管各省（自治區(qū)、直轄市）有著很大的自主權(quán)，但同樣采取“主險﹢附加險”模式。正因為主險至少承保兩種或者兩種以上的自然災(zāi)害，使得費率偏高、保額偏少，農(nóng)民災(zāi)后僅能獲得基本的物化成本補償（見表5）。

農(nóng)業(yè)保險財政支持力度方面

（一）日本農(nóng)業(yè)保險財政支持力度大

在日本，從1929年《家畜保險法》頒布到1947年《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》頒布間的18年中，農(nóng)業(yè)保險沒有實質(zhì)性進展。直到《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》頒布后，政府的大規(guī)模財政補貼和對種植業(yè)采取一定強制保險后，農(nóng)業(yè)保險才逐步發(fā)展起來。目前，國家補貼農(nóng)業(yè)保險費率在50%以上（見表6），補貼的農(nóng)業(yè)保險事業(yè)費可達共濟組合、聯(lián)合會經(jīng)常性事業(yè)費的50%左右。國家補貼這些費用的原因在于農(nóng)業(yè)保險與一般損害保險相比，保險費率過高。例如，陸稻、麥類和水稻的全國平均保險費率分別為18.658%、11.578%和2.755%（見表7），是建筑物火災(zāi)（約為0.05%）的數(shù)十倍乃至數(shù)百倍，再加之農(nóng)業(yè)保險運作經(jīng)費，若由農(nóng)戶自己負擔就很難使其愿意加入共濟組合，況且確保糧食安全是政府的職責之一，國家在財政預(yù)算內(nèi)補貼上述費用是必要的。

（二）中國農(nóng)業(yè)保險財政支持有限

我國政府對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展一直有著政策支持。1994年實施的《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》就免征農(nóng)牧保險營業(yè)稅，2007年中央財政補貼才開始直接介入農(nóng)業(yè)保險，國家政策開始從稅收減免轉(zhuǎn)向直接的財政支持。當前，就種植業(yè)保險而言，中央財政對黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林、河北、山西、甘肅、青海、寧夏、新疆、河南、安徽、湖北、湖南、江西、四川、云南、海南補貼40%；對遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東補貼35%。就養(yǎng)殖業(yè)而言，中央財政對能繁母豬保險補貼保費50%；對奶牛保險補貼保費30%；對牦牛和藏系羊保險補貼保費40%。此外，中央財政對公益林和商品林分別補貼50%和30%保費；對海南的天然橡膠補貼40%保費。在已有的試點中，都只是在小范圍試辦，其推廣乏力的重要原因之一就是政府補貼力度不夠，這種小范圍的供給與農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)的需求還有較大缺口。

農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)方面

（一）日本擁有健全的專門法律法規(guī)

世界各國農(nóng)業(yè)保險的實踐都表明，相對完善的農(nóng)業(yè)保險法律制度是農(nóng)業(yè)保險順利開展的保障。日本是發(fā)展農(nóng)業(yè)保險較早的國家，農(nóng)業(yè)保險的地位及其運營規(guī)則都有專門的法律規(guī)定。日本1929年頒布《家畜保險法》，1938年頒布《農(nóng)業(yè)保險法》，1947年修改合并兩法為《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》，對農(nóng)業(yè)保險的組織機構(gòu)、政府職責、強制與自愿保險范圍以及費率制度、如何計算賠款和進行再保險等有詳細的規(guī)定。為更好的運作農(nóng)業(yè)保險和讓農(nóng)戶更積極地參保，日本農(nóng)業(yè)保險相關(guān)制度已修訂過23次，最新版本為2009年。迄今，日本已形成可持續(xù)、全覆蓋、惠農(nóng)保農(nóng)的災(zāi)害補償制度。

（二）中國尚無專門性法律法規(guī)

我國已經(jīng)出臺了《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國保險法》等一系列法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的風險轉(zhuǎn)移提供了一定的法律政策保障。但是，這些法律法規(guī)并非針對農(nóng)業(yè)保險的專門性法律法規(guī)。我國的保險法主要是一部商業(yè)保險法，以商業(yè)保險法調(diào)整農(nóng)業(yè)保險活動，難以建立起明確、穩(wěn)定、清晰的政策性農(nóng)業(yè)保險法律關(guān)系。法制的缺失給農(nóng)業(yè)保險實踐帶來了很多困難，如農(nóng)業(yè)保險的定位、政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中的作用和地位、對農(nóng)險的支持原則、對農(nóng)險投保人的利益保護、對保險公司的保護、如何保證農(nóng)險的投保面等問題都難以明確或得不到有效落實。

日本經(jīng)驗對中國的借鑒

（一）賦予農(nóng)業(yè)合作保險更多的發(fā)展空間

日本經(jīng)驗證明，互助合作組織發(fā)展農(nóng)業(yè)保險更具可持續(xù)性。通過商業(yè)性保險公司獨立經(jīng)營或政策性運營模式運作農(nóng)業(yè)保險，無法擺脫其逐利的動機，難免出現(xiàn)諸如風險高的業(yè)務(wù)不愿開展，賠付高的時候惜賠不賠，套取國家補貼等行為，加之農(nóng)業(yè)保險預(yù)期收益偏低、業(yè)務(wù)分散、運營成本高、道德風險大等特點，農(nóng)業(yè)保險很難得到有效推廣和普及。結(jié)果，農(nóng)業(yè)保險無法化解農(nóng)業(yè)風險，更談不上保農(nóng)惠農(nóng)。農(nóng)業(yè)保險面對的是2億農(nóng)戶，過高的交易費用和無處不在的道德風險是其死結(jié)?；ブ献鹘M織則是該死結(jié)的解決之道。事實上，一批政府支持的非營利性的農(nóng)業(yè)互助保險組織已經(jīng)存在，如中國漁業(yè)互保協(xié)會、農(nóng)墾互助保險、北京市果樹谷物養(yǎng)雞風險互助、石家莊奶?；ブ鷷?、浙江金華奶?；ブｋU等等。農(nóng)業(yè)合作保險的成本較低，可以減少道德風險和費用，并且能夠形成會員之間的互相監(jiān)督機制。農(nóng)業(yè)合作保險或許能夠緩解保險公司開展農(nóng)業(yè)保險的“高成本、高賠付率”的“雙高困境”。因此，在農(nóng)業(yè)保險制度框架內(nèi)，借鑒日本官員在互助組織兼職等方式提高農(nóng)業(yè)保險互助組織地位，賦予其更大的發(fā)展空間。

（二）對于關(guān)系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品實施有條件的強制保險

在我國國民經(jīng)濟各個產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，基本上還是靠天吃飯，抵御自然災(zāi)害的能力很差，農(nóng)戶自身的防災(zāi)抗災(zāi)能力更是極其有限，因災(zāi)致貧的現(xiàn)象仍較為常見。提高農(nóng)業(yè)保險的承保率可使農(nóng)業(yè)風險得到轉(zhuǎn)移、分散，可以實現(xiàn)將不穩(wěn)定的風險轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定風險，對解決“三農(nóng)”問題十分必要。但農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀卻是：如果按農(nóng)民能接受的費率，保險公司賠不起；如果按保險公司能接受的費率，農(nóng)民保不起。而且，農(nóng)業(yè)保險是一種道德風險相當高的險種，不同于其它商業(yè)性保險。正因如此，自然災(zāi)害讓農(nóng)業(yè)保險處于“賠不起、保不起”進退兩難的尷尬局面。所以，借鑒日本農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗，實行自愿保險與強制保險相結(jié)合，是提高承保率的一種可行選擇。我國可將一些關(guān)系國計民生的大宗農(nóng)產(chǎn)品，如水稻、小麥、大豆、玉米等糧食作物保險和其它惠農(nóng)政策捆綁，將農(nóng)作物保險變成有條件的強制保險。

（三）建立巨災(zāi)分擔機制

日本的農(nóng)業(yè)保險特別注重農(nóng)業(yè)風險分散機制的作用，通過再保險和農(nóng)林漁業(yè)基金等形式來分散農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營者的風險。我國農(nóng)業(yè)保險再保險業(yè)務(wù)極為罕見，也尚未有相對應(yīng)的法律法規(guī)，包括中國再保險集團公司等商業(yè)再保險機構(gòu)對農(nóng)業(yè)保險的再保險問題非常謹慎。農(nóng)業(yè)保險風險難以分擔，商業(yè)再保險基于其高昂的成本，亦不適于農(nóng)業(yè)保險。在國家缺少相應(yīng)的巨災(zāi)基金，保險公司不愿獨自承擔不對稱的過高風險時，再保險或農(nóng)業(yè)風險分擔機制缺失就成為農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的桎梏。因此，發(fā)揮政府和市場應(yīng)對巨災(zāi)風險方面的合力，借鑒世界銀行等提倡的公私合作伙伴關(guān)系public﹣privatepartnership(PPP)的合作模式，即建立由政府主導，中央與地方財政支持，涵蓋國內(nèi)國際資本市場的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險轉(zhuǎn)移分擔機制，是一個必然選擇。

（四）優(yōu)化保費補貼政策

《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法》等有關(guān)規(guī)范性文件的出臺，對落實中央財政補貼對農(nóng)業(yè)保險的大力支持，起到了重要作用。但是，只有在省級財政部門和農(nóng)戶分別承擔一定比例保費的前提下，財政部才給予相應(yīng)的保費補貼的這種“聯(lián)動補貼”方式，雖然在操作上有利于防止地方“套取中央補貼”，但其弊端也非常明顯：一是這種補貼方式由于上級財政補助資金撥付的滯后性，會降低農(nóng)業(yè)保險基金到位的及時率；二是可能引致補貼效果的“不公平差異”。與發(fā)達地區(qū)相比，往往更需要農(nóng)業(yè)保險的糧食主產(chǎn)區(qū)和一些中西部地區(qū)由于財力困難難以長久支撐高額的地方財政補貼，使得經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)能更快和更多地享受上一級財政補貼，產(chǎn)生補助累退效應(yīng)。因此，借鑒日本經(jīng)驗，從基本保障原則和現(xiàn)有財力出發(fā)，在關(guān)系國計民生的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政補貼相關(guān)政策，將試點保費補貼進行推廣普及的基礎(chǔ)上，由財政逐步承擔一定比例的經(jīng)營管理費，不僅可彌補財政救災(zāi)資金的不足，而且也有利于使財政負擔實現(xiàn)均衡化，保障農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)性。

（五）制定政策性農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)

借鑒日本農(nóng)業(yè)保險的立法經(jīng)驗，制定適合我國需要的政策性農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險法》及其實施細則，是促進我國農(nóng)業(yè)保險體系健全和持久發(fā)展的重要內(nèi)容。

（六）農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品向“菜單式”模式發(fā)展

在今后的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品設(shè)計中，借鑒日本經(jīng)驗，可考慮采取“菜單式”模式。具體而言，提供給農(nóng)民可以選擇的一系列菜單，每個菜單承保一種災(zāi)害風險，不同風險區(qū)劃的費率有所不同，由農(nóng)民根據(jù)自己的需求按菜單自主選擇?！安藛问健鞭r(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品不僅有利于降低農(nóng)業(yè)保險費率，而且更符合不同風險區(qū)劃農(nóng)民的差異化需求。（本文作者：鮑文 單位：成都信息工程學院）