事業(yè)單位國有資產管理問題及對策

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摘要：國有資產是行政事業(yè)單位履行職能、提供基本公共服務的物質保障，國有資產管理成效對于促進市場經濟完善和確保行政事業(yè)單位實現公共服務職能有著舉足輕重的作用。本文從行政事業(yè)單位國有資產管理的內容及重要性入手闡述，通過剖析目前行政事業(yè)單位國有資產管理工作在管理理念、制度建設、實物管理、預算編制、賬務處理及監(jiān)督考核等環(huán)節(jié)存在的問題，提出樹立科學管理理念，培養(yǎng)專業(yè)人才隊伍，構建規(guī)范制度體系，強化預算賬務管理，探索監(jiān)管考核模式等解決方案，以提升行政事業(yè)單位國有資產管理水平。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；國有資產；問題；對策

近年來，國家對行政事業(yè)單位國有資產管理的規(guī)范力度不斷加大，中華人民共和國國務院第738號令頒布的《行政事業(yè)性國有資產管理條例》已于2021年4月1日起全面施行。行政事業(yè)性國有資產的管理和監(jiān)督逐步納入法治軌道，為構建更加公開透明、規(guī)范有效的行政事業(yè)性國有資產管理體制提供了強有力的法規(guī)依據，也為解決目前行政事業(yè)單位國有資產管理工作中存在的問題指引了完善和改進的方向。

一、行政事業(yè)單位國有資產管理概述

（一）行政事業(yè)單位國有資產管理的概念

隨著政府會計改革的實施，行政事業(yè)性國有資產的內涵和外延也發(fā)生了新的變化，它既包含傳統(tǒng)意義上由行政事業(yè)單位占有和使用的資產，也包括傳統(tǒng)意義之外由行政事業(yè)單位經手管理、依法支配的公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房和自然資源資產。本文所討論的行政事業(yè)單位國有資產特指前者，即由行政事業(yè)單位占有、使用的能以貨幣計量的流動資產、固定資產、無形資產、長期投資和其他資產。行政事業(yè)單位國有資產管理的內容涉及預算、購置、使用、維護、處置、清查核實等多項環(huán)節(jié)，適用統(tǒng)一領導、分級管理、責任到人、物盡其用的管理原則。

（二）行政事業(yè)單位國有資產管理的重要性

國有資產的運行狀況是行政事業(yè)單位履行社會管理職能、提供公共服務、促進事業(yè)發(fā)展根本目標能否圓滿實現的重要影響因素，加強行政事業(yè)單位國有資產管理意義深遠、責任重大。首先，做好國有資產管理工作是深化財政體制改革的內在要求。行政事業(yè)單位作為財政體制改革的參與者，其國有資產管理工作的健全完善有利于提升政府公共事業(yè)的管理水平，促進其他各項事業(yè)健康有序發(fā)展。其次，做好國有資產管理工作是建設節(jié)約型政府的必然要求。市場經濟飛速發(fā)展導致財政收支大幅增加，建設節(jié)約型政府勢在必行，要使有限的財政資金發(fā)揮最大的經濟效益，就必須厲行節(jié)約，提高國有資產配置的效率和效果。第三，做好國有資產管理工作可以有效防止國有資產流失，確保資產安全完整。健全完善管理制度，規(guī)范履行審批流程，加強關鍵節(jié)點管控，建立追責問責機制，才能保障國有資產的安全完整和保值增效。

二、行政事業(yè)單位國有資產管理存在的問題

財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產的監(jiān)管部門，對國有資產管理工作提出了“保障需求、盤活存量、安全完整、提高效益”的總體目標，并修訂、出臺了多項加強行政事業(yè)單位國有資產管理的制度和辦法用以規(guī)范國有資產管理行為。雖然行政事業(yè)單位國有資產管理制度體系日趨完善，并逐漸與市場經濟發(fā)展相適應，但是在現階段仍有諸多問題亟待解決。

（一）資產管理意識淡薄

資產管理工作缺乏責任意識及科學配置、厲行節(jié)約的觀念，資產管理機構不健全，使用管理責任不明晰，重購置、輕管理。一些行政事業(yè)單位歷史沿革較長，資產管理工作基礎薄弱，大多沒有專門的資產管理機構，資產使用者責任意識不強，往往形成很多歷史遺留問題。資產管理混亂，底數不清、賬實不符，使用保管粗放、毀損丟失嚴重，資產購置隨意，長期閑置、使用效率低下，報廢處置程序不規(guī)范，使用部門責任不清、追責不利等現象在資產清查工作中較為常見。

（二）制度缺失或執(zhí)行不力

一沒有流程清晰、責任明確、執(zhí)行有效的管理制度，無法規(guī)范指導、有效約束國有資產管理行為；二資產管理制度缺乏適用性和可操作性，沒有結合實際情況，適時調整更新、完善細化，無法真正落實到實際工作中去；三執(zhí)行落實不到位，沒有相應的內部控制和責任機制加以保障，制度形同虛設。在實際工作中，由于制度不健全或執(zhí)行不力，會給資產管理造成諸多不良后果。如登記管理制度不健全，當固定資產使用人或使用部門發(fā)生變化時會形成管理盲區(qū)；定期盤點不到位，無法及時掌握資產的數量質量情況，產生賬實不符風險的幾率也會大大增加；移交、監(jiān)交制度缺失，一旦發(fā)生資產丟失將無法追究責任；資產出租出借行為監(jiān)管不力，可能形成賬外收入或造成國有資產流失；政府采購程序不合規(guī)、暗箱操作，極易誘發(fā)腐敗行為等。

（三）預算編制與資產管理脫節(jié)

一些行政事業(yè)單位不以工作發(fā)展的實際需要及存量資產為基礎編制預算，采購預算不能真正反映資產配置需求，存在預算管理與資產管理“兩張皮”現象。采購預算失實，盲目采購，購置資產與實際工作需要不匹配，資產提前淘汰或更新不及時的情況都有發(fā)生，不僅造成國有資產閑置、損失、浪費，還嚴重影響工作業(yè)務的正常開展。此外，自收自支事業(yè)單位由于沒有財政預算限制，資產購置的約束較預算寬松，資產購置的隨意性增加。

（四）資產管理不規(guī)范

一是產權不清。近些年來隨著機構改革工作的推進實施，部分行政事業(yè)單位合并、重組或撤銷，沒有及時辦理相關國有資產產權變更登記手續(xù)，國有資產尤其是房屋產權不清問題時有發(fā)生。二是流程缺失。部分行政事業(yè)單位購置固定資產或數量大、價值低的辦公用品不履行出入庫手續(xù)，造成領用混亂或庫存底數不清；應收款項長年掛賬不催收，形成呆賬；資產購置或處置缺少必要的審批流程，屬于“三重一大”的事項沒有履行集體決策程序。三是部門之間缺乏配合。資產管理部門與財務部門各行其是，資產管理與財務管理缺乏有機銜接，很難保證資產管理賬賬相符、賬實相符。四是臺賬登記不及時，不能實時反映新增資產入賬、報廢資產銷賬和資產使用人或使用部門變動后的調整情況。五是定期盤點工作落實不力，盤盈盤虧等賬實不符的情況在審計工作中較為常見。

（五）賬務處理不規(guī)范或違反相關規(guī)定

行政事業(yè)單位資產賬務處理不規(guī)范或未按相關規(guī)定要求執(zhí)行，較為常見的情形有：一達到固定資產標準卻不記入固定資產，比如單位價值低但批量購買的書籍、電暖氣等物品，辦公場所改造、增設監(jiān)控報警設備等發(fā)生的支出，往往被做“費用化”處理；二符合無形資產認定條件卻不計入無形資產，如定制開發(fā)或購買的軟件系統(tǒng)直接計入當期業(yè)務活動費用；三已報廢或處置的固定資產賬務核銷不及時，尤其是行政事業(yè)單位實施公車改革后，車輛實物已處置，卻遲遲沒有進行相應的賬務核銷；四未嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理，行政事業(yè)單位固定資產出租出借收益不上繳國庫，計入收入或直接坐支；五未及時落實政府會計改革相關規(guī)定，未對固定資產、無形資產計提折舊或進行攤銷，未按照新舊會計制度轉換要求分別編制決算報告和財務報告。

（六）監(jiān)督考核不全面

一是對行政事業(yè)單位領導干部實施的經濟責任審計或年度工作考核，一般更注重財務收支狀況、預算執(zhí)行情況、黨風廉政建設及年度目標責任完成情況，即使涉及國有資產管理相關內容也大多限于財務角度；專項資產清查工作也基本是在財政部門有任務要求或面臨行政事業(yè)單位改革等特殊時期才會安排開展。對國有資產管理情況缺乏常規(guī)有效的監(jiān)管，極易造成單位負責人對國有資產管理工作的不重視。二是行政事業(yè)單位內部的人員考核也不與其對資產的使用、保管、維護等責任直接掛鉤，資產清查報告中反映的也多是制度、程序、賬務層面的問題，不會落腳在具體的使用人頭上，因此，并不是每一個資產使用人都會嚴格落實自身的資產管理責任。

三、完善行政事業(yè)單位國有資產管理的對策

國有資產管理是行政事業(yè)單位日常管理中重要的基礎性工作，其基本狀況和運行效率從一個側面反映了單位的整體管理水平，全面提升國有資產管理工作質量應從以下幾個方面著手。

（一）樹立科學理念，培養(yǎng)專業(yè)人才

科學構建國有資產管理體系，健全完善國有資產管理機制。首先，領導層應更新管理理念，借鑒先進經驗，創(chuàng)新管理方法，樹立起國有資產管理意識。其次，各部門要明晰監(jiān)督管理職責，切實組織落實好國有資產管理工作。崗位設置科學合理，管理責任明確到位，既要確保不相容崗位分離又要提高各類資產管理的效率與效果。第三，積極推進資產管理人才培養(yǎng)，打造一支素質高、業(yè)務過硬的專業(yè)隊伍。有條件的單位要設置專人專崗，扎實開展專業(yè)培訓及后續(xù)教育，確保資產管理人員熟悉國有資產管理流程及政策要求，能夠熟練操作固定資產管理系統(tǒng)，并不斷提升業(yè)務能力和技術水平。通過領導高度重視，明確職責分工，提高能力水平，形成以資產管理部門為歸口，財務部門、業(yè)務部門和使用人共同參與的資產管理工作格局，保障資產管理工作規(guī)范有序開展。

（二）強化制度建設，保障制度實施

規(guī)范管理，制度先行，制度的健全性和有效性是制度建設的兩個方面。一方面，制度健全可以讓管理行為有章可循；另一方面，有效執(zhí)行制度可以保障管理工作落地。各級行政事業(yè)單位應以國家法律法規(guī)為依據，結合單位工作需要和部門實際情況，從財務預算、政府采購、驗收入庫、會計核算、領用移交、維修保管、清查盤點、出租出借、回收處置等重點環(huán)節(jié)入手，制定并優(yōu)化涉及資產管理各環(huán)節(jié)的內部控制制度，梳理流程，設置權限，明確要求。同時，加強內控制度的實施力度，確保資產管理事項嚴格按照制度要求落實到位。如資產管理部門必須落實固定資產賬卡、領用、處置、清查盤點等日常管理制度，資產使用部門必須指定專人負責本部門固定資產和其他物品的領用、保管、清點等工作。此外，還要加強資產管理部門與政府采購、財務等部門的溝通協(xié)作，形成管理合力。

（三）強化預算管理，規(guī)范資產配置

首先，可以根據實際需要，開展全面資產清查，摸清現有資產的數量與質量，在掌握資產底數的基礎上嚴格把關，以資產的存量情況及配置標準為依據，審核購置需求的合理性。其次，要嚴格遵循“勤儉節(jié)約，從嚴配置”的原則，加強資本性支出的預算管理，提升資產采購預算論證的科學性，確保資產預算及購置計劃既從實際需要出發(fā)，又注意節(jié)約利用，既保證工作需要，又防止積壓浪費。第三，合理確定固定資產的購置規(guī)模，不能一邊出租出借，一邊新增配置，必須購置、建設、租用的，要嚴格執(zhí)行政府采購等法律法規(guī)，確保同等條件下價低質優(yōu)。

（四）強化資產管理，確保安全完整

加強資產管理，應做到權屬清晰、妥善保管、有效利用、防止流失。一是做好權屬管理。夯實產權管理基礎工作，完善土地、房屋、車輛等固定資產的權證手續(xù)，所有權發(fā)生變動時要及時進行變更登記，做到產權明晰、權證完整。二是做好實物管理。固定資產出租出借、對外投資、處置報廢等重大事項要嚴格履行審批程序。嚴格執(zhí)行領用登記、維修保養(yǎng)、離崗移交制度，確保固定資產合理使用、定期維護、及時收回，避免歸屬不清、無人維護或實物流失。三是做好清查盤點。定期全面清理核查資產情況，確保符合準則要求的資產全部納入清點范圍。實物資產定期盤點，確保賬實相符，盤盈盤虧資產規(guī)范處理，達到報廢年限且沒有使用價值的資產及時處置，往來款項定期核對及時催收，長期掛賬的債權債務分析原因報批處理，加強對外投資管理，杜絕資產流失。

（五）規(guī)范賬務處理，提升業(yè)務水平

嚴格落實政府會計準則制度相關要求，規(guī)范資產會計核算和賬務處理。對達到固定資產、無形資產入賬標準的，要做到應計盡計；規(guī)范計提折舊或攤銷，資產發(fā)生增減變動及時進行賬務處理；定期進行賬卡物核對，確保賬實數量一致、賬卡信息相符。明確固定資產處置程序，嚴格按規(guī)定權限報批，處置流程公開化、透明化，嚴禁私下交易、隨意處置。資產處置收入及出租出借收益，要及時全額上繳國庫，納入預算管理，杜絕隱瞞、截留、挪用、坐支現象發(fā)生。此外，政府會計準則制度要求雙分錄雙報告反映單位的收支信息和財務狀況，公共基礎設施、政府儲備物資、文物文化資產、保障性住房和自然資源資產等經管資產也納入資產的核算范圍，這些新的變化都對財務人員提出了更高的要求，必須及時更新知識儲備，快速提升業(yè)務能力，滿足工作需求。

（六）完善責任機制，加強監(jiān)督考核

一是建立領導干部國有資產管理責任制度。將國有資產管理情況作為領導干部任期經濟責任審計的一項重要內容，督促行政事業(yè)單位負責人提升國有資產管理責任意識，提高管好用好國有資產的積極性和主動性，把國有資產管理作為一項重要內容列入本單位工作目標。二是實施資產使用考核制度。樹立全員責任意識，將資產管理與使用人或使用部門考核掛鉤，建立有效的資產使用日常監(jiān)督管理機制，確保資產安全完整與合理使用，避免閑置浪費或過度損耗。三是落實資產損失責任追究機制。對因使用、維護、保管不善等原因造成的資產毀損丟失、應收款項大額呆賬壞賬、重大對外投資損失等情形，進行相應的責任認定，落實損失賠償或責任追究。四是開展國有資產管理績效評價。財政部門或行政主管部門針對行政單位或所屬事業(yè)單位國有資產管理整體情況實施績效評價，從實物管理、制度建設、預算申報、處置規(guī)模、成本效益、信息系統(tǒng)建設等方面設置具體的評價指標，搭建國有資產績效管理評價體系，并將績效評價結果與年度預算或部門預算掛鉤，激勵先進，懲戒落后，督促其正視自身的管理責任，引導國有資產管理工作向科學、全面、信息化方向發(fā)展，使國有資產可以發(fā)揮更大的作用和效益。

四、結語

行政事業(yè)單位國有資產管理工作機制的建立和運行取決于領導層的重視程度與全員的參與程度。只有與時俱進，樹立管理意識，適應管理需求，更新管理手段，夯實管理基礎，增強資產管理工作與預算、財務、政府采購、績效管理等各項工作的有機結合，不斷推動資產管理工作規(guī)范化制度化，才能形成產權清晰、配置科學、使用合理、處置規(guī)范的國有資產管理模式。

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作者:石燕 單位:山西省自然資源事業(yè)發(fā)展中心