人民銀行預(yù)算管理定額標準化體系建設(shè)

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摘要：預(yù)算定額標準已經(jīng)漸漸深入到人民銀行的預(yù)算管理工作中，并在很大程度上提升了人民銀行預(yù)算管理的科學(xué)性、準確性。在實際工作中，預(yù)算定額標準的重要性日益凸顯，完善定額標準化體系勢在必行。通過分析人民銀行預(yù)算定額標準應(yīng)用的現(xiàn)狀，提出了構(gòu)建定額標準化體系的思路：完善科目設(shè)置，為制定預(yù)算定額標準創(chuàng)造條件；分項制定預(yù)算定額標準，為定額標準體系的建立打下良好基礎(chǔ)；理順預(yù)算批復(fù)與實際需求之間的關(guān)系，實現(xiàn)預(yù)算結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化；會計部門與業(yè)務(wù)部門互相配合，提升定額標準的準確性、科學(xué)性；以及將定額標準管理納入考核范圍，以進一步提高管理水平，降低財務(wù)風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：人民銀行；預(yù)算定額標準；標準化體系

一、人民銀行預(yù)算管理模式的演變

人民銀行的預(yù)算管理由粗獷型逐步向精細型轉(zhuǎn)變，從1994年至今，主要經(jīng)歷了四個階段：一是傳統(tǒng)預(yù)算管理模式（1994-2001年）。預(yù)算管理采取基數(shù)加增長的方式，預(yù)算規(guī)模逐年增長，較好保證了各部門資金需求。但該模式造成財政負擔(dān)逐年加重，且預(yù)算不以各部門實際需求為基礎(chǔ)，造成部門經(jīng)費不足或結(jié)余的情況普遍存在，財務(wù)資源未能得到合理配置。二是全賬戶預(yù)算管理模式（2002-2005年）。預(yù)算管理針對每個賬戶設(shè)定控制指標，且各賬戶間不得串用，意在做到資金的專款專用。但由于預(yù)算指標和實際需求不匹配，造成年底硬性調(diào)賬或者變通入賬的問題明顯。三是部門預(yù)算管理模式（2006-2015年）。從2005年，人民銀行開始按照部門預(yù)算的要求編制預(yù)算。預(yù)算管理由“基數(shù)法”向“零基預(yù)算法”轉(zhuǎn)變，一切從實際需求和成本效益出發(fā)編制預(yù)算，體現(xiàn)了處處有預(yù)算的原則。但由于業(yè)務(wù)的變化，要想全面測算預(yù)算需求及變化存在一定困難，導(dǎo)致無預(yù)算有開支或者有預(yù)算無開支的現(xiàn)象存在。四是滾動預(yù)算模式（2016年至今）。該種模式是對部門預(yù)算模式的深化，由單一年度預(yù)算轉(zhuǎn)為編制三年支出規(guī)劃，并與業(yè)務(wù)部門長期規(guī)劃匹配，體現(xiàn)了業(yè)務(wù)發(fā)展的連續(xù)性，預(yù)算編制的科學(xué)性大大提高。但業(yè)務(wù)規(guī)劃的變化可能會影響預(yù)算編制的準確性。

二、人民銀行預(yù)算定額標準的應(yīng)用現(xiàn)狀

2015年以前，由于機制體制問題，各行關(guān)注重點主要在爭取財務(wù)資源方面，預(yù)算管理的規(guī)范程度有待提升，定額標準體系難以建立。機制體制問題初步解決后，各行工作重心逐步向規(guī)范管理、高效使用財務(wù)資源上轉(zhuǎn)變，為定額標準的建立創(chuàng)造了條件。定額標準的應(yīng)用主要體現(xiàn)在：一是公用經(jīng)費支出。劃分16個賬戶，其中差旅費、會議費、培訓(xùn)費和招待費執(zhí)行財政部統(tǒng)一制定的定額管理辦法，對出差、住宿、招待等事項均進行了明確規(guī)定；辦公設(shè)備購置費執(zhí)行財政部關(guān)于辦公設(shè)備家具購置費預(yù)算標準，其他賬戶尚未有明確的定額執(zhí)行標準。二是基建類支出。根據(jù)相關(guān)管理辦法，人民銀行對辦公用房或發(fā)行庫建設(shè)明確了定額標準，對所涉建筑面積、裝修標準及價格區(qū)間進行控制。三是行政事業(yè)類支出。大型會議費和大型培訓(xùn)費參照會議費和培訓(xùn)費管理辦法，電子設(shè)備購置費參照辦公設(shè)備購置費文件執(zhí)行，且大多由總行集中采購，標準較為公開透明。其他項目尚未有統(tǒng)一的定額標準。

三、人民銀行預(yù)算定額標準體系建設(shè)中存在的難題

（一）預(yù)算總量與實際需求間存在偏差人民銀行的預(yù)算編制總量要遠大于預(yù)算批復(fù)總量，主要體現(xiàn)在人員經(jīng)費方面，由于離退休人員經(jīng)費返還不足以滿足其開支，差額部分占用人員經(jīng)費，導(dǎo)致人員經(jīng)費與工資計劃不匹配，人員經(jīng)費標準難以按預(yù)期執(zhí)行。由于各科目間有嚴格的指標控制，不得串用，造成部分項目經(jīng)費不足而部分項目經(jīng)費結(jié)余的現(xiàn)象，使得定額標準的執(zhí)行存在困難。

（二）預(yù)算約束與科目核算內(nèi)容的多樣性定額標準一般是按會計科目進行制定，但人民銀行部分科目核算內(nèi)容多樣，如“交通費”核算燃油費、過路過橋費、維修費等，以科目為基礎(chǔ)制定定額標準往往缺乏科學(xué)性。由于人民銀行預(yù)算執(zhí)行的剛性約束，部分項目經(jīng)費不能滿足實際需求時，往往會在公用經(jīng)費中相近科目進行列支，造成以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的預(yù)算定額標準并不準確和科學(xué)。

（三）組織機構(gòu)多，定額標準的適用性難以保證人民銀行系統(tǒng)包括四級預(yù)算單位，且四級預(yù)算單位的縣級機構(gòu)在分支機構(gòu)中占比最大。定額標準需考慮不同地域分支機構(gòu)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平及特定因素等，制定難度較大，而且不利于標準的跟蹤更新。由于地域跨度較大，可能導(dǎo)致定額標準適用性較差，造成定額標準的應(yīng)用上的困難。

（四）定額標準體系的建設(shè)缺乏業(yè)務(wù)部門的緊密配合定額標準體系的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程。目前，預(yù)算定額標準的研究主要集中在會計財務(wù)部門，僅依據(jù)會計科目確定定額標準，往往不夠準確。由于缺少業(yè)務(wù)部門的參與，定額標準體系的建設(shè)與業(yè)務(wù)規(guī)劃匹配程度不高，導(dǎo)致預(yù)算定額標準的制定缺乏足夠的依據(jù)，預(yù)算定額體系的準確性和科學(xué)性有待提升。

四、構(gòu)建預(yù)算定額標準化體系的整體思路

制定預(yù)算定額標準可視情況而定，對普遍性開支項目可由總行制定統(tǒng)一的定額標準；對于地域化或者受客觀因素影響較大的開支項目，可以省級機構(gòu)為中心，制定一定范圍內(nèi)的定額標準；特殊項目可從省級機構(gòu)向地市級機構(gòu)延伸。由于人員經(jīng)費各開支的定額標準已經(jīng)比較明確，基建類支出涉及辦公用房建設(shè)、發(fā)行庫建設(shè)等項目，總行也有比較明確的建設(shè)標準和開支構(gòu)成，故本部分主要探討公用經(jīng)費和行政事業(yè)類支出定額標準的構(gòu)建思路。

（一）完善科目設(shè)置，為制定預(yù)算定額標準創(chuàng)造條件要根據(jù)人民銀行各項業(yè)務(wù)發(fā)展和財務(wù)狀況要求，同時體現(xiàn)人民銀行業(yè)務(wù)特點和資金性質(zhì)的原則，增設(shè)部分賬戶或者補充部分賬戶核算內(nèi)容。人員經(jīng)費科目應(yīng)根據(jù)人員類別的變化及各類開支金額和比重，確定增設(shè)或者補充相關(guān)賬戶。公用經(jīng)費和項目支出，應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)特點及發(fā)展狀況，確定增設(shè)或補充相關(guān)賬戶。

（二）分項制定預(yù)算定額標準，為定額標準體系的建立打基礎(chǔ)一是公用經(jīng)費。劃分剛性支出和彈性支出。剛性支出涵蓋按制度規(guī)定必須提取或維持業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)的必要開支，應(yīng)按制度規(guī)定或者歷年基數(shù)進行測算；彈性支出主要是受工作量和業(yè)務(wù)量及其他相關(guān)因素影響而有一定變動的支出，應(yīng)以歷史數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，同時考慮可預(yù)見因素進行測算，或采取處室包干的方式，按照定額標準同時考慮特殊事項加以測算。二是行政事業(yè)類支出。部分項目開支是由總行進行集中采購，可按照集中采購確定的價格及需求數(shù)量作為確定定額標準的依據(jù)；隨業(yè)務(wù)量或工作任務(wù)變動的開支，可按照實際支出進行彈性控制。建議采取據(jù)實列支的模式，并參照業(yè)務(wù)量變化對其開支的合理性進行評估。

（三）理順預(yù)算批復(fù)與實際需求之間的關(guān)系，實現(xiàn)預(yù)算結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化人民銀行預(yù)算批復(fù)應(yīng)建立在保障業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)和高效履職的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有經(jīng)費核算體制下，進一步完善人員經(jīng)費與工資計劃、離退休人員開支的匹配程度，防范資金串用風(fēng)險，規(guī)范財務(wù)管理。業(yè)務(wù)開支應(yīng)與業(yè)務(wù)規(guī)劃保持一致，在貫徹厲行節(jié)約、建立高效節(jié)約型機關(guān)的基礎(chǔ)上，保證費用總量不增長，各費用間進行微調(diào)，以切實滿足業(yè)務(wù)變動或不確定因素產(chǎn)生的實際需求，保證賬務(wù)處理的規(guī)范化，為預(yù)算定額標準的制定提供可靠數(shù)據(jù)。

（四）會計部門與業(yè)務(wù)部門相互配合，提升定額標準的準確性、科學(xué)性要從全行的角度出發(fā)，提高會計人員及相關(guān)業(yè)務(wù)人員對定額標準的的認識，充分發(fā)揮矩陣式管理的優(yōu)勢，設(shè)立定額標準制定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，充分調(diào)動業(yè)務(wù)部門參與的積極性，將業(yè)務(wù)知識真正融入定額標準的制定過程，使定額標準更加科學(xué)。業(yè)務(wù)部門全程參與定額標準制定過程，通過對開支影響因素的深入分析，提升定額標準的合理性，結(jié)合第一手的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，保證定額標準的準確性。

（五）將定額標準管理納入考核范圍為更好推動定額標準的建設(shè)和應(yīng)用，應(yīng)制定切實可行的考核辦法，使定額標準的管理有章可循。加強對定額標準制定和應(yīng)用情況的監(jiān)督檢查，設(shè)定合理的激勵機制。通過將定額標準管理與業(yè)務(wù)發(fā)展及考核等相結(jié)合，將定額標準管理真正融入預(yù)算管理、財務(wù)管理中來，進一步提升管理水平，降低財務(wù)風(fēng)險。

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作者：朱夢蝶 單位：中國人民銀行石家莊中心支行