應急指揮體系建設(shè)策略淺析

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摘要：從國情看，人口規(guī)模、國土規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模疊加條件下的超大治理規(guī)模，決定了中國特色大國應急管理體系應重點強化應急指揮體系建設(shè)。作為應急管理系統(tǒng)“神經(jīng)中樞”的應急指揮體系發(fā)揮著快速響應和處置功能，能夠?qū)崿F(xiàn)多部門、多區(qū)域、多層級、多主體高效協(xié)同，意義重大。本文對加強應急指揮體系建設(shè)的相關(guān)策略進行了分析與思考，對進一步促進構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的應急指揮體系提出見解。作為應急管理“神經(jīng)中樞”，應急指揮體系是承擔突發(fā)事件先期處置、信息接報、啟動響應、組織指揮等職責的關(guān)鍵部位，承擔著信息樞紐和指揮處置樞紐的重要角色，在現(xiàn)代化應急管理體系建設(shè)中具有重要作用。2018年深化黨和國家機構(gòu)改革，新組建了應急管理部門，應急指揮體系在新的應急管理體制中得到系統(tǒng)性重構(gòu)、整體性提升。如何進一步加強應急指揮體系建設(shè)，成為當前和今后構(gòu)建中國特色大國應急管理體系、推進國家治理現(xiàn)代化的一個重要課題。

一、加強應急指揮體系綜合化與協(xié)同化

應急指揮是突發(fā)事件緊急狀態(tài)下的指揮活動，對突發(fā)事件應對相關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)、相關(guān)單位具有較高程度的綜合化、協(xié)同化要求。深化黨和國家機構(gòu)改革以來，新組建的應急管理部門整合了以往分散于11個部門13項不同領(lǐng)域的應急管理職責。應急指揮、應急管理綜合化程度顯著提升，突發(fā)事件應急處置的合力顯著增強。新的應急管理體制為應急指揮體系綜合化、協(xié)同化發(fā)展奠定了堅實的組織基礎(chǔ)、管理基礎(chǔ)。從發(fā)展趨勢看，自然災害、事故災難等各類公共突發(fā)事件具有明顯的次生性、衍生性特征，事件應對的融合性、混合性和復雜性進一步增強。要滿足“全災種、大應急”的應急管理發(fā)展需求，必須構(gòu)建更加綜合化、協(xié)同化的應急指揮體系。在應急指揮部門內(nèi)部協(xié)同方面。從新組建的應急管理部門內(nèi)部看，承擔應急指揮功能的機構(gòu)有：應急指揮中心、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)（防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部、安全生產(chǎn)委員會、國家森林草原防滅火指交流探討揮部、減災委員會）。（見圖1）現(xiàn)有應急指揮體系主要是一種統(tǒng)分結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合的運行模式，應急指揮中心承擔日常綜合應急指揮功能、專業(yè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔單一災種的指揮協(xié)調(diào)功能。在“全災種、大應急”的應急管理發(fā)展趨勢下，應進一步重點加強應急管理部門內(nèi)部指揮體系建設(shè)，提高應急指揮體系綜合化、協(xié)同化水平。一是，厘清應急指揮中心、專業(yè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在應急指揮中的職責定位、厘清綜合協(xié)調(diào)指揮與專業(yè)協(xié)調(diào)指揮的職責定位，運用清單化管理機制，分清指揮職責歸屬、指揮職責主次關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，健全應急管理部門內(nèi)部指揮協(xié)調(diào)機制，推進部門內(nèi)部應急指揮機制綜合化、協(xié)同化。比如，2021年7月發(fā)生的河南鄭州“7·20”特大暴雨災害應急中，鄭州市設(shè)置了防汛抗旱指揮部、城市防汛指揮部、氣象災害防御指揮部、突發(fā)地質(zhì)災害應急指揮部等4個指揮機構(gòu)。辦公室分別設(shè)在應急局、城管局、氣象局、資源規(guī)劃局。防汛抗旱指揮部下又設(shè)了防辦、河湖水利防辦、城防辦、黃河防辦4個辦公室，分別設(shè)在應急局、水利局、城管局、黃河河務局。面對暴雨災害，應急指揮機構(gòu)重疊、職能重復、工作重合，嚴重影響了統(tǒng)一應急指揮效能的發(fā)揮。二是，厘清上、下應急指揮權(quán)責關(guān)系，自下而上探索推進基層應急指揮機制的內(nèi)部整合。在上下指揮權(quán)責關(guān)系上，中央層面指揮體系應側(cè)重動員協(xié)調(diào)，地方層面可更多承擔具體決策指揮職能。按照上、下同構(gòu)的理念，地方和基層建立了許多具有指揮協(xié)調(diào)功能的機制（指揮部、委員會、小組等），應急指揮職責的重疊交叉現(xiàn)象在基層體現(xiàn)突出。應利用應急管理部門組建的整合優(yōu)勢，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣自下而上因地制宜、試點推進，逐步探索將安全生產(chǎn)委員會、森林防火指揮部、防汛防旱指揮部、減災救災委員會、防震減震委員會整合為應急管理委員會，在應急管理委員會下設(shè)安全生產(chǎn)、森林防火、防汛防旱、減災救災、防震減震等專業(yè)委員會。三是，加強各級應急指揮中心機構(gòu)建設(shè)，更好發(fā)揮應急指揮中心的綜合協(xié)調(diào)指揮功能。專項議事協(xié)調(diào)機制運行歷史長，形成了成熟的指揮協(xié)調(diào)機制。相比而言，應急指揮中心的指揮協(xié)調(diào)機制建設(shè)還需強化。在應急管理體系中，應急指揮的本質(zhì)是應急決策，應急決策指揮是應急管理的核心職能。只有在決策指揮核心職能上體現(xiàn)出更高程度的綜合化、協(xié)同化，才能推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應急管理體制。在應急指揮體系跨部門協(xié)同方面。機構(gòu)改革后，應急管理部門整合了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全四類突發(fā)事件中近兩類突發(fā)事件的應急管理職能。從“全災種、大應急”角度看，整體應急指揮體系在黨委政府領(lǐng)導下，仍然由多個指揮子體系組成。（見圖2）在新的應急管理體制下，“全災種、大應急”的應急管理發(fā)展趨勢還需要應急指揮體系提高跨部門跨系統(tǒng)的綜合化、協(xié)同化水平。一方面，加強與公共安全突發(fā)事件指揮協(xié)調(diào)機制的協(xié)調(diào)聯(lián)動（包括政法系統(tǒng)平安建設(shè)的指揮體系、公安主導的110指揮聯(lián)動體系等）?；ヂ?lián)網(wǎng)信息化發(fā)展新時代，公共突發(fā)事件不可避免地衍生出網(wǎng)絡輿情風險，自然災害類突發(fā)事件應急指揮、安全生產(chǎn)類突發(fā)事件應急指揮都與公共安全指揮協(xié)調(diào)呈現(xiàn)出密不可分的發(fā)展態(tài)勢。另一方面，加強與公共衛(wèi)生事件指揮協(xié)調(diào)機制的協(xié)調(diào)聯(lián)動。在公共衛(wèi)生應急指揮中，跨部門聯(lián)防聯(lián)控機制取代政府應急指揮部成為常用模式。此外，針對重大突發(fā)事件應對，加強跨軍地、跨區(qū)域、跨行業(yè)聯(lián)合應急指揮機制建設(shè)。

二、推進應急指揮體系規(guī)范化與標準化

習近平總書記對國家治理體系和治理能力進行了明確定義：國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系。國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力。因此，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是實現(xiàn)“制度之治”。作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成，應急管理體系和應急指揮體系現(xiàn)代化建設(shè)也應遵循“制度之治”的總方向，不斷增強制度供給，強化制度體系建設(shè)。從脆弱性理論和韌性理論看，制度缺失、制度供給不足，往往產(chǎn)生脆弱性，從而導致管理風險。強化制度建設(shè)，增強韌性能夠提高治理體系應對突發(fā)事件挑戰(zhàn)的韌性。作為應急管理體系的“中樞”部位，應急指揮體系建設(shè)必須高起點、高標準、高質(zhì)量強化制度建設(shè)，引領(lǐng)應急管理體系、國家治理體系增強應對突發(fā)事件風險挑戰(zhàn)的制度韌性。

（一）加強應急指揮配套保障制度建設(shè)

我國應急指揮體系是超大規(guī)模國家治理體系多層級、寬領(lǐng)域的一個有機系統(tǒng)。應急指揮體系整體效能的發(fā)揮還需要建立統(tǒng)一、高效的應急指揮制度，才能有效處理“上、下、左、右”的條塊應急關(guān)系。首先，強化國家層面應急指揮協(xié)調(diào)的制度建設(shè)、法治建設(shè)。其次，及時把應急指揮實踐的好經(jīng)驗上升為制度安排?？偨Y(jié)突發(fā)事件應急指揮實踐中的經(jīng)驗做法，對于具有普遍性、推廣性的做法，應予以確認，并形成制度安排。再次，積極推進應急指揮體系建設(shè)的地方、基層試點試驗，從局部改革試點獲取全局性制度建設(shè)的經(jīng)驗。大國應急管理體系建設(shè)像大國國家治理一樣，重視試點機制，降低制度改革的試錯成本?；谠圏c試驗的實踐成果，形成制度性成果，變分散化的試點改革“盆景”為制度建設(shè)“風景”。

（二）打造標準化的應急指揮體系

縱觀發(fā)達國家應急指揮體系建設(shè)實踐，標準化是現(xiàn)代應急指揮系統(tǒng)建設(shè)的基本原則之一。美國在突發(fā)事件應急指揮上建立了標準化的“事故應急指揮系統(tǒng)(ICS)”，體系化提高應急實戰(zhàn)能力。發(fā)達國家在上世紀70-80年代期間制定了適合自己國家應急管理體制的應急指揮體系標準。從我國一些地方實踐看，有的地方在應急指揮過程中還欠缺標準化，應急指揮容易變成了臨場指揮，應急管理現(xiàn)代化水平有待提升。一是，推進應急指揮體系“硬件”的標準化。從軟硬件配備、生活保障措施配備等方面，指導應急指揮體系建設(shè)的標準化、規(guī)范化。二是，推進應急指揮體系“軟件”的標準化，從指揮術(shù)語、指揮行動方案、信息管理、調(diào)度等方面入手，提高應急指揮的標準化水平。三是，推進現(xiàn)場指揮部的標準化建設(shè)。針對不同類型的突發(fā)事件，建立規(guī)范化標準化的現(xiàn)場指揮部機制，包括現(xiàn)場指揮部的基本要素、現(xiàn)場指揮部的基本職責、現(xiàn)場指揮部的基本流程、現(xiàn)場指揮部的基本流程等。四是，推進地方各級指揮部的標準化。按照突發(fā)事件大小，除國家層面建立總部指揮機制外，地方相應成立指揮部，負責突發(fā)事件指揮協(xié)調(diào)。要按照《“十四五”國家應急體系規(guī)劃》的要求，建立國家應急指揮總部指揮機制，省、市、縣建設(shè)本級應急指揮部，形成上下聯(lián)動的應急指揮部體系。

三、提高應急指揮體系數(shù)字化與專業(yè)化

隨著人類社會向高風險社會發(fā)展，各類公共突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)。相比較于傳統(tǒng)突發(fā)事件風險，現(xiàn)代突發(fā)事件風險的復雜性明顯增強。有效處置和應對現(xiàn)代突發(fā)事件，必須提高應急指揮體系的專業(yè)化水平，以應急管理專業(yè)化、應急指揮專業(yè)化的確定性應對突發(fā)事件的不確定性。應急管理部門組建以來，在政府層面，我國有專門從事應急管理的專業(yè)職能部門，應急管理、應急指揮專業(yè)化水準顯著提升。面對構(gòu)建現(xiàn)代化應急管理體系、現(xiàn)代化應急指揮體系的目標，應進一步突出專業(yè)化建設(shè)，提高應急指揮體系數(shù)字化、專業(yè)化水平。

（一）堅持數(shù)字賦能原則，強化應急指揮平臺建設(shè)

信息是應急決策指揮的基礎(chǔ)和依據(jù)，應急指揮體系的有效性很大程度上取決于應急信息獲取的有效性。在互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)發(fā)展日新月異的條件下，應急指揮體系建設(shè)具有難得的時代條件。習近平總書記指出：要適應科技信息化發(fā)展大勢，以信息化推進應急管理現(xiàn)代化，提高監(jiān)測預警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰(zhàn)能力和社會動員能力。應堅持科技賦能、數(shù)字賦能的原則，以應急指揮平臺建設(shè)為重點，加強數(shù)字化、智能化應急指揮體系建設(shè)，最大程度解決應急處置存在的各方信息不對稱問題。首先，按照有效性原則，推進應急指揮數(shù)字化平臺建設(shè)。其次，按照協(xié)同性原則，打通各類應急指揮平臺、應急信息平臺。最后，按照經(jīng)濟性原則，避免出現(xiàn)應急信息平臺重復建設(shè)。

（二）提高現(xiàn)場應急指揮的專業(yè)化水平

現(xiàn)場指揮是應急指揮體系的“神經(jīng)末梢”，是決定應急指揮體系效能的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。提高應急指揮體系的專業(yè)化水平，必須把立足點放到現(xiàn)場應急指揮體系建設(shè)上。2011年3月11日，日本東北部海域發(fā)生里氏9.0級強烈地震，引發(fā)海嘯及福島第一核電站核泄漏事故。事后，日本國會福島核電站事故獨立調(diào)查委員會披露：“首相辦公室直接向東電總部和事故現(xiàn)場發(fā)號施令，使指揮陷入混亂?！比毡靖u核泄漏事故處置的這一教訓表明，現(xiàn)場應急指揮在應急指揮體系中具有基礎(chǔ)性作用，現(xiàn)場應急指揮的專業(yè)性必須得到保障。首先，在應急處突能力建設(shè)中，要加強對領(lǐng)導干部應急現(xiàn)場指揮能力的培訓和教育，強化科學指揮、專業(yè)指揮的理念，提高領(lǐng)導干部的應急指揮專業(yè)化素養(yǎng)。2021年7月發(fā)生的河南鄭州“7·20”特大暴雨災害應急處置中，關(guān)鍵時刻無市領(lǐng)導在指揮中心坐鎮(zhèn)指揮、掌控全局，市所屬區(qū)縣（市）黨委政府領(lǐng)導也普遍缺乏應急指揮意識和經(jīng)驗。該事件處置的教訓表明，加強領(lǐng)導干部應急指揮能力建設(shè)非常必要。加強應急指揮理論研究，發(fā)展應急指揮學，為應急指揮體系專業(yè)化發(fā)展提供堅實的理論支撐。其次，采取“人腦”與“電腦”相結(jié)合的原則，加強現(xiàn)場應急指揮專家?guī)旖ㄔO(shè)、案例庫建設(shè)，提高現(xiàn)場研判和指揮的專業(yè)化水準。再次，加強對應急救援專業(yè)力量的指揮協(xié)調(diào)機制建設(shè)。在機構(gòu)改革后，綜合性消防救援隊伍與地方應急管理部門存在一定的協(xié)調(diào)障礙和壁壘。應建立健全指揮協(xié)調(diào)機制，充分運用各類消防救援的專業(yè)化力量。地方應培育和發(fā)展專業(yè)化的應急救援類社會組織，建立健全政府購買公共服務機制，強化社會力量對應急指揮的保障與支撐。

（三）加強應急指揮專業(yè)人才隊伍建設(shè)

現(xiàn)代社會，人力資源是第一資源,人力資源也是應急管理體系建設(shè)、應急指揮體系建設(shè)的第一資源。加強人力資源建設(shè)、人才隊伍建設(shè)是專業(yè)化應急指揮體系建設(shè)的重要方向。首先，按照“專業(yè)事由專業(yè)人做”的原則，培養(yǎng)專業(yè)化應急指揮人才。目前，專業(yè)化應急指揮人才相對缺乏。在應急管理人才培養(yǎng)中，應突出應急指揮人才的培養(yǎng)，造就一批專業(yè)化、高水平的現(xiàn)代應急指揮人才。比如，在高校應急管理學科建設(shè)和人才培養(yǎng)中，重點突出應急指揮專業(yè)人才和研究方向。在人才使用上，嚴格制定標準，選拔應急指揮專業(yè)人士到應急指揮機構(gòu)崗位上擔當重任。其次，加強對應急指揮工作人員和指揮干部的教育培訓。目前，靠經(jīng)驗應急指揮問題相對突出，應急指揮人員的專業(yè)化理論和知識尚需進一步提升。針對應急指揮工作的業(yè)務需求，應開展任前培訓、在職培訓等專業(yè)化培訓，提高應急指揮人員的專業(yè)化素養(yǎng)，著力解決應對重特大突發(fā)事件的本領(lǐng)恐慌問題。再次，加強應急“指揮長”、“指揮員”隊伍建設(shè)，推進應急指揮隊伍的專職化。應急指揮工作任務重、勞動量大，應建立相應的激勵保障機制，提高崗位吸引力。

作者:賴先進 單位:中央黨校