文化軟實力建設(shè)思路
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對于文化建設(shè)而言，公共財政的首要功能是矯正公益性文化事業(yè)發(fā)展的市場失靈現(xiàn)象，提供體現(xiàn)民族國家文化精神、保障公民基本文化權(quán)益的文化產(chǎn)品和服務(wù)。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，文化產(chǎn)品及其服務(wù)是一項特殊的公共品。其公共性表現(xiàn)為：其一，具有顯著的正外部性，如文化館、公共圖書館等，它的受益范圍可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越某個人或是某個群體，以至于除政府之外沒有人愿意或是有能力無償為其他人提供；其二，消費(fèi)的非競爭性，每一個社會成員都有均等的機(jī)會享用此項產(chǎn)品或服務(wù)，增加一個人的消費(fèi)或享用，并不妨礙（或在一定限度內(nèi)不妨礙）其他社會成員的消費(fèi)或享用；其三，受益的非排他性，某個社會成員享用這些產(chǎn)品或服務(wù)，并不排斥其他社會成員同時享用，或者排斥根本沒有必要，或者從技術(shù)上而言是不可行的。當(dāng)一項社會產(chǎn)品成為公共品（或準(zhǔn)公共品）時，市場配置資源的功能失靈，此時，需要政府介入，以彌補(bǔ)或矯正由于外部性所導(dǎo)致的額外成本（或額外收益）。公益性文化事業(yè)的本質(zhì)屬性在于公益性，其主要目的在于為社會成員無償提供滿足其生存和發(fā)展所需的精神文化產(chǎn)品和服務(wù)，以滿足社會公共需要，促進(jìn)社會的全面發(fā)展。因此，公益性文化事業(yè)的公共品特性為政府介入提供了必要前提，而公共財政的資源配置職能決定了其成為政府介入的優(yōu)先手段。
黨的十七大報告和國家的“十二五”規(guī)劃均指出，中國下一階段的重點(diǎn)任務(wù)是改善民生，實現(xiàn)公民在享受教育、醫(yī)療、文化、社會保障等基本公共服務(wù)方面的均等。從政治學(xué)的視角來看，公共文化服務(wù)體系建設(shè)是一項國家層面的民生工程。著力改善民生，建設(shè)和諧社會，不僅要保障公民在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的基本生存需求，也要積極滿足公民在教育、文化方面的基本權(quán)益和發(fā)展需求。既要讓人民過上殷實富足的物質(zhì)生活，又要讓人民享有健康豐富的文化生活。無物質(zhì)匱乏之虞，享有體面尊嚴(yán)的生活，內(nèi)心安定，富有信念，這是社會主義文明的題中之義。分稅制改革以來，在經(jīng)濟(jì)高速增長的背景下，中國的財政收入出現(xiàn)了持續(xù)的超高速增長，有力地推動了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，為推進(jìn)國家各項改革事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，中國市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和財政收入的持續(xù)增加為公共文化服務(wù)體系的建設(shè)奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，客觀上保證我們有較為充裕的財力投入到這項文化民生工程的建設(shè)之中。
國際實踐表明，文化產(chǎn)業(yè)是具有文化創(chuàng)新與科技創(chuàng)新雙引擎的戰(zhàn)略性新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，對于改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、促進(jìn)就業(yè)、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展都具有明顯的促進(jìn)作用。近年來，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為眾多發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)。2008年，英國、美國和意大利的文化產(chǎn)業(yè)占GDP的比重就已分別達(dá)到10％、12％和25％。①十六大以來，中國文化產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)也在日益上升，2004－2008年間，文化產(chǎn)業(yè)法人單位增加值年均增長23．3％，高于同期GDP年均增速近5％。根據(jù)國家統(tǒng)計局2011年9月16日的報告，2010年中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)法人單位增加值達(dá)11052億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2．75％。因此，根據(jù)發(fā)達(dá)國家文化產(chǎn)業(yè)對其經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)的經(jīng)驗以及中國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度不難看出，中國的文化產(chǎn)業(yè)大有可為。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及文化體制改革的日益深化，文化產(chǎn)業(yè)將逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱性產(chǎn)業(yè)，并成為增強(qiáng)國家軟實力和維護(hù)國家文化安全的重要力量。文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以市場為主導(dǎo)，發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎(chǔ)作用。但是，中國的文化產(chǎn)業(yè)是在文化市場發(fā)展不充分的情況下成長起來的，還要面臨國際發(fā)達(dá)文化產(chǎn)業(yè)的沖擊和挑戰(zhàn)，因此，公共財政需要積極而合理的介入，通過推動文化體制機(jī)制改革，培育文化要素市場，建立財政投融資機(jī)制，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，吸引民間資本參與文化產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局，以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的健康和快速發(fā)展。
社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，促進(jìn)文化的發(fā)展與繁榮，要以社會主義核心價值體系作為引領(lǐng)，充分發(fā)揮公共財政的資源配置職能，努力發(fā)展公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性文化產(chǎn)業(yè)，健全文化市場，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。
1．建立穩(wěn)定的財政投入機(jī)制
近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的加速轉(zhuǎn)型和國際社會文化領(lǐng)域競爭的加強(qiáng)，文化建設(shè)日益引起國家的高度重視，文化領(lǐng)域的財政投入隨之逐年增加。根據(jù)2002－2006年《中國財政年鑒》的數(shù)據(jù)，2001－2005年，財政文化事業(yè)費(fèi)撥款占當(dāng)年財政支出的比率分別為0．40％、0．38％、0．35％、0．40％和0．39％?！笆晃濉逼陂g，各級財政對文化的投入繼續(xù)大幅增加，從2006年的685億元增加到2010年的1528億元，年均增長22．2％。雖然財政投入的絕對值和相對比率都在不斷增長，但是與教育（年均14％）、衛(wèi)生（年均4％）、科技（年均4％）等相比，文化投入在國家財政投入所占的比重仍然偏低，與民眾快速增長的文化需求相比，文化產(chǎn)品和服務(wù)的供給有較大差距。同時，與英、美、日等實施文化戰(zhàn)略的發(fā)達(dá)國家相比，中國的文化投入規(guī)模總體偏低。隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展，民眾的文化需求日益高漲，國內(nèi)文化投入的不足與國外文化產(chǎn)品的大舉進(jìn)入已經(jīng)形成令人觸目的映照。因此，財政扶持文化建設(shè)，首先需要增加投入規(guī)模，而為了確保投入規(guī)模的穩(wěn)定增長，需要建立穩(wěn)定、規(guī)范的財政投入機(jī)制。因為政府的每一筆資金都需要通過預(yù)算管理，所以需要通過預(yù)算系統(tǒng)的支持保障財政資金對文化建設(shè)的支持力度。
2．創(chuàng)新財政投入方式
中國文化體制改革的過渡性特點(diǎn)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐決定了中國的文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)在實踐中是水乳交融的：文化事業(yè)的發(fā)展可以優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，為文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供平臺與資源；文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以充分激活和利用各類文化資源與人才，增強(qiáng)文化創(chuàng)新能力，解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力，豐富文化供給，滿足民眾的多樣性文化需求。因此，國家財政對于文化領(lǐng)域的投入，不可簡單地將事業(yè)投入和產(chǎn)業(yè)投入獨(dú)立開來，而需要根據(jù)文化體制改革的轉(zhuǎn)型特點(diǎn)創(chuàng)新投入方式，從大文化經(jīng)濟(jì)視野，協(xié)調(diào)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，對事業(yè)的投入要考慮對產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用，對產(chǎn)業(yè)的投入要考慮文化的意識形態(tài)和公共屬性，建立事業(yè)－產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動投入機(jī)制，解放和發(fā)展文化生產(chǎn)力，實現(xiàn)文化的大發(fā)展大繁榮。
3．健全文化要素市場
由于受長期以來的意識形態(tài)導(dǎo)向和計劃體制的影響，中國的文化產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為一種自上而下的單一發(fā)展模式，政府投資，政府控制。市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種模式的缺陷日益顯現(xiàn)：由于缺乏廣泛的民眾基礎(chǔ)和社會參與，且投資主體單一、意識形態(tài)管制嚴(yán)重，文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力嚴(yán)重不足，在國外文化產(chǎn)品的大規(guī)模強(qiáng)力沖擊下，單調(diào)、匱乏的國內(nèi)文化產(chǎn)品日益難以招架。從而，一方面，國家用于支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政負(fù)擔(dān)日感沉重，另一方面，能夠滿足民眾日益增加的精神文化需求的優(yōu)秀文化產(chǎn)品和服務(wù)卻嚴(yán)重短缺。成熟的市場機(jī)制下，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要發(fā)揮市場在資源配置方面的基礎(chǔ)作用。但是，中國的文化產(chǎn)業(yè)起步較晚，文化市場不健全。因此，這就需要政府從過泛的文化事業(yè)領(lǐng)域適當(dāng)收縮投入范圍，將財政資金主要投入到公共文化服務(wù)領(lǐng)域。對于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展要放松市場管制，發(fā)揮財政資金的杠桿作用，培育多渠道、多主體的投融資模式，建立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，培育龍頭品牌企業(yè)，為文化產(chǎn)業(yè)培育成熟的要素市場，塑造更富活力的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。
4．改革稅收政策
發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)還要充分運(yùn)用稅收政策的調(diào)節(jié)作用。目前，中國的稅收優(yōu)惠政策以貨物勞務(wù)稅優(yōu)惠為主，這種以直接優(yōu)惠為主的方式不利于科技含量高、供給彈性較大的文化產(chǎn)品供給，從而不利于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。貨物勞務(wù)稅的政策效應(yīng)主要通過價格機(jī)制發(fā)揮作用，文化產(chǎn)品如電影、音樂等技術(shù)含量高、資本有機(jī)構(gòu)成低，供應(yīng)彈性相對較大，市場經(jīng)濟(jì)條件下，供應(yīng)者有較強(qiáng)的價格維持能力，這種情況下，通過價格機(jī)制傳導(dǎo)的貨物勞務(wù)稅優(yōu)惠政策的作用力有限。而所得稅以間接優(yōu)惠為主，尤其是稅基優(yōu)惠，方式多樣（例如捐贈扣除、加速折舊、研發(fā)費(fèi)用加計扣除等），激勵效應(yīng)具有較強(qiáng)的擴(kuò)張性。因此，文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠方式應(yīng)減少貨物勞務(wù)稅優(yōu)惠，以所得稅稅基優(yōu)惠為主，輔之以其他稅種的優(yōu)惠。
對策與建議
公共財政支持文化建設(shè)，需要針對中國現(xiàn)階段文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與特點(diǎn)，理順發(fā)展思路，在深入推進(jìn)文化體制改革的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動公共財政的功能，通過建立預(yù)算系統(tǒng)支持的長效機(jī)制，采取事業(yè)－產(chǎn)業(yè)聯(lián)動投入方式，綜合運(yùn)用財政、稅收和金融政策，推進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的積極、健康發(fā)展。
1．建立預(yù)算系統(tǒng)支持
政府的每一筆公共開支均需要通過預(yù)算批準(zhǔn)和撥付，因此增加財政投入規(guī)模，建立穩(wěn)定的財政投入機(jī)制，首先需要預(yù)算系統(tǒng)的支持。公共預(yù)算不僅是政府施政的利器，同時也應(yīng)成為政府促進(jìn)文化發(fā)展和繁榮的長效機(jī)制。確保預(yù)算在文化建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)性和積極性作用，首先需要政策與預(yù)算建立直接聯(lián)系。通過將資金優(yōu)先配置于政府的政策重點(diǎn)和戰(zhàn)略優(yōu)先性領(lǐng)域，預(yù)算對政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)起著關(guān)鍵性的支撐作用。運(yùn)用預(yù)算系統(tǒng)支持文化建設(shè)需要從兩方面著手：一是建立覆蓋文化發(fā)展戰(zhàn)略的中期預(yù)算框架；二是建立相應(yīng)的中期支出限額。促進(jìn)文化的發(fā)展和繁榮是政府的長期規(guī)劃與政策目標(biāo)，中期預(yù)算框架的最大優(yōu)勢就是能夠?qū)㈩A(yù)算資源分配與相對長遠(yuǎn)的政策目標(biāo)考慮充分結(jié)合起來，這是當(dāng)前的年度預(yù)算無法做到的。同時，預(yù)先規(guī)定中期支出限額可以作為一個有效的平衡機(jī)制發(fā)揮作用，一旦規(guī)定了文化建設(shè)預(yù)算的支出限額，就不能將文化建設(shè)撥付的資金輕易調(diào)低或挪用。鑒于科技和人才對文化建設(shè)的重要性，文化建設(shè)的預(yù)算要增列科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)科目，并加大資金撥付力度。文化產(chǎn)品的魅力在于其吸引力，而科技創(chuàng)新是點(diǎn)亮文化創(chuàng)意、外化文化產(chǎn)品吸引力的內(nèi)核。因此，要加大對文化產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新的投入力度，提高文化產(chǎn)業(yè)的科技含量及創(chuàng)新能力，并及時利用傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的最新科技成果，將其轉(zhuǎn)化為文化產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力。同時，文化發(fā)展對人才的需求是多元的，文化領(lǐng)域的領(lǐng)軍人才、文化產(chǎn)品創(chuàng)意人才、掌握現(xiàn)代傳媒技術(shù)的專業(yè)人才以及懂經(jīng)營善管理的復(fù)合型人才都必不可少。與文化發(fā)展水平較高的國家相比，中國屬于后起之秀，文化人才相對匱乏。因此，需要加大人才培育和引進(jìn)的財政投入，以集聚文化人才為我所用。
2．采用事業(yè)－產(chǎn)業(yè)聯(lián)動投入機(jī)制
改革現(xiàn)行的投入方式，采取事業(yè)－產(chǎn)業(yè)聯(lián)動投入，在總體上保持國家對文化事業(yè)投入不斷增長的基礎(chǔ)上，逐步減少固定投入比例，增加動態(tài)投入比例，財政補(bǔ)助逐步從對文化事業(yè)單位及從業(yè)人員的一般投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐皂椖客度霝橹?。逐步建立和完善政府采購制度，對國家有特殊要求和重點(diǎn)支持的文化活動、文化設(shè)施建設(shè)、科研課題實行招投標(biāo)制度和中介評估制度。加強(qiáng)績效評估和管理，提高資金使用效率。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，形成中央與地方、政府與市場、直接與間接結(jié)合的聯(lián)合投入格局。對提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的公益性文化機(jī)構(gòu)和需要特殊保護(hù)的文化事業(yè)單位，給予相對足夠的經(jīng)費(fèi)保證；對于準(zhǔn)公益性文化事業(yè)單位，區(qū)別情況予以扶持；對于經(jīng)營性的文化事業(yè)單位，重視市場的力量，主要采取政策性質(zhì)的扶持和引導(dǎo)，通過公共財政的導(dǎo)向作用吸引多種資助手段和資金。
3．拓寬融資渠道
著眼于文化產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，需要在保證公益性文化事業(yè)、提供必要的文化公共品的前提下，發(fā)揮公共財政的經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向作用，積極拓寬融資渠道，設(shè)立文化發(fā)展基金，加大信貸優(yōu)惠，吸引民間資本進(jìn)入，建立合理的發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的投融資機(jī)制，促進(jìn)文化資源與資本市場的有機(jī)結(jié)合，形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局。為此，需要通過財政對文化資產(chǎn)的有效集中配置，做大做強(qiáng)若干文化產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)；健全融資服務(wù)平臺，支持社會資本設(shè)立各類文化產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司、小額貸款公司，鼓勵金融和保險機(jī)構(gòu)開發(fā)面向文化產(chǎn)業(yè)的金融產(chǎn)品；通過投資基金的杠桿作用，吸引并帶動廣泛的社會資本進(jìn)入文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，增強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資本實力和發(fā)展活力；發(fā)揮中小企業(yè)投資引導(dǎo)資金的孵化機(jī)制，培育和扶持中小型文化企業(yè)的發(fā)育和成長，完善文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場生態(tài)。
4．發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用
首先，針對文化企業(yè)所處的不同發(fā)展階段建立動態(tài)的稅收優(yōu)惠方式。企業(yè)初創(chuàng)階段，研究成本和創(chuàng)意成本較高，可以考慮對企業(yè)購買無形資產(chǎn)（版權(quán)、專利權(quán)等）的進(jìn)項稅額準(zhǔn)予抵扣；企業(yè)發(fā)展階段，企業(yè)主要依靠信貸等間接融資手段獲取資金，應(yīng)考慮實施貸款優(yōu)惠政策；企業(yè)步入成熟階段后，適當(dāng)減少優(yōu)惠，為其創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境即可。其次，針對不同類型和不同社會效益的文化產(chǎn)業(yè)以及文化服務(wù)，實行不同的稅收優(yōu)惠。對于重點(diǎn)扶持的文化產(chǎn)業(yè)，允許其稅前據(jù)實扣除各類準(zhǔn)備金和加速折舊；對資金暫時周轉(zhuǎn)困難的文化企業(yè)，在一定的期限內(nèi)，暫緩征收稅款或者以稅利返還形式設(shè)立各種文化基金或?qū)ｍ椯Y金，解決其資金短缺問題；對科技含量高的文化產(chǎn)品在不違背WTO規(guī)則的基礎(chǔ)上提高出口退稅率或免征關(guān)稅；對文化企業(yè)在境外提供文化服務(wù)取得的境外收入免征營業(yè)稅。最后，針對中小文化企業(yè)出臺相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。增值稅方面，可適當(dāng)降低中小文化企業(yè)的一般納稅人標(biāo)準(zhǔn)，使更多中小文化企業(yè)獲得一般納稅人資格，也可考慮適當(dāng)提高增值稅起征點(diǎn)；所得稅方面，對于對中小文化企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資，可以按投資額的一定比例抵扣創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的應(yīng)納稅所得額，如投資遭到損失，可以部分沖抵其一般收入；對中小文化企業(yè)研究創(chuàng)新所獲得的獎勵，免征或減征個人所得稅；對中小文化企業(yè)技術(shù)入股而獲得的股權(quán)收益，適當(dāng)免征個人所得稅。（本文作者：劉再杰、魏鵬 單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院、中央財經(jīng)大學(xué)文化創(chuàng)意研究院）
