農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度實踐優(yōu)化

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摘要：廣東省南海區(qū)嘗試通過首創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備制度，來解決南海農(nóng)村土地量大分散、產(chǎn)業(yè)用地空間缺乏的難題，實踐初步取得一定成效，但進(jìn)展緩慢，效果有待提升。文章首先厘清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備制度的概念內(nèi)涵，然后分析南海農(nóng)村歷程及指出土地整備制度提出的基礎(chǔ)依據(jù)，繼而從理論上剖析南海農(nóng)村土地整備運作機(jī)制并通過案例來評價其實施效果，最后對南海農(nóng)村土地整備制度的發(fā)展優(yōu)化提出建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市；土地整備；實踐效果；優(yōu)化

2015年2月，廣東南海入選為33個農(nóng)村土地制度改革試點區(qū)域之一，主要就集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面展開探索。根據(jù)第二次土地調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)廣東南海農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地量大塊小、主權(quán)分散特點明顯，面積在25畝以下的地塊超過80%，約有57萬畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)掌握在全區(qū)2304個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織手里。這與南?，F(xiàn)代化用地規(guī)模不相適應(yīng)，為此廣東南海政府創(chuàng)全國之先河，首創(chuàng)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備制度并加以實踐。當(dāng)前無論對相關(guān)案例的實際操作經(jīng)驗層面，還是對該制度理論的研究層面都十分欠缺。文章在分析南海農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地整備內(nèi)涵和運作機(jī)制的基礎(chǔ)上，對南海農(nóng)村土地整備案例的實踐效果加以分析，從而指出南海土地整備的實施困境及提出未來完善方向，旨在為我國其他城市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度變革和土地整備制度的探索完善提供參考。

一、土地整備內(nèi)涵分析

土地整備一詞并不是南海首創(chuàng)，早在2011年的深圳政府文件《深圳市人民政府關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見》中已然出現(xiàn)。深圳市的土地整備主要是為了解決城市存量土地的再開發(fā)而提出；而南海的土地整備是針對農(nóng)村存量土地，為了解決農(nóng)村土地量大塊小分散而提出的。全國首個針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地而成立的土地整備中心產(chǎn)生于南海，具體掛牌時間是2016年10月17日，并于20日《佛山市南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備管理試行辦法》；該文件所述的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整備是指按照土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級集體土地整備中心采用托管形式，對存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地整合和開發(fā)，一并招商和入市的行為。南海農(nóng)村土地整備模式的最大特色是集體土地屬性不變；村集體經(jīng)濟(jì)組織僅僅是把集體建設(shè)用地“托管”給鎮(zhèn)街政府或區(qū)政府的土地整備中心，并由其代為處置或經(jīng)營管理。而由土地整備中心托管農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的最大好處就是能把細(xì)碎的地塊整合起來，這種做法能給予投資方更多的信心，同時也大大降低了投資方的對接談判成本，改變了從過去的與諸多村集體的溝通對接到整備后的與土地整備中心的對接，也能減少糾紛的發(fā)生，并以此來實現(xiàn)引進(jìn)優(yōu)商優(yōu)資，推動產(chǎn)業(yè)升級的目的。南海農(nóng)村土地整備模式的最主要目標(biāo)是實現(xiàn)村民和地方政府雙贏。一方面村民持續(xù)獲得穩(wěn)定的租金收入，主要體現(xiàn)在通過集體土地整備，改變過去低端產(chǎn)業(yè)載體變?yōu)楦叨说漠a(chǎn)業(yè)園區(qū)，租金收入長期來說穩(wěn)中有增。另一方面地方政府也能得到一定比例的稅收收入并逐步擺脫土地財政。

二、土地整備制度提出的基礎(chǔ)

南海的土地整備制度并不是一夜之間就出現(xiàn)，而是在對農(nóng)村制度不斷探索不斷演化的基礎(chǔ)上提出的。南海集體土地制度的演進(jìn)脈絡(luò)主要是沿著家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營方式的改革、土地規(guī)模經(jīng)營試驗、集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村股份合作制的創(chuàng)造、最后到土地整備制度的提出。南海政府在不改變集體土地屬性的前提下，通過成立農(nóng)村土地整備中心，由政府出面對低效用地進(jìn)行統(tǒng)籌運營管理，從而引進(jìn)更優(yōu)質(zhì)企業(yè)、形成先進(jìn)產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)稅基朝健康方向發(fā)展。

三、土地整備運作機(jī)制

機(jī)制一詞的含義很豐富，這里是指一個工作系統(tǒng)的組織與組織或者部分與部分之間的相互作用的過程方式，具體到農(nóng)村土地整備運作機(jī)制，既包括為保證土地整備順利開展而設(shè)立的機(jī)構(gòu)及賦予的相應(yīng)職能，也包括各機(jī)構(gòu)為履行職能而形成的各種溝通協(xié)作關(guān)系。由于南海農(nóng)村土地整備制度屬全國獨創(chuàng)，沒有現(xiàn)成的案例作為參考，從現(xiàn)有的相對成熟的國有土地的整備制度獲取一些啟發(fā)和經(jīng)驗，從土地整備運作的范圍、運作主體、運作流程、運作資金籌措及土地收益等方面加以分析。

（一）土地整備的范圍經(jīng)調(diào)研得知南海農(nóng)村土地整備的地塊中既存在還沒入市的地塊，也存在已經(jīng)入市的地塊，其中還沒入市的地塊主要包括四種類型：一是地塊當(dāng)前功用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、城鄉(xiāng)規(guī)劃相悖；二是提前連片整備以滿足各類重大需求用地；三是與空間優(yōu)化相悖的用地；四是農(nóng)村集體申請整備的地塊。另一個則是已經(jīng)入市的地塊，該類地塊如果存在爭議或問題，則應(yīng)先收回使用權(quán)并妥善解決相關(guān)問題再從新申請整備。

（二）土地整備運作主體從南海的實踐來看，農(nóng)村地塊涉及的利益主體也相對較多，權(quán)屬錯綜復(fù)雜，借鑒城市土地整備中心的做法，成立區(qū)、鎮(zhèn)街兩級農(nóng)地整備中心，通過土地整合、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、前期開發(fā)、招商引資等環(huán)節(jié)，促進(jìn)農(nóng)村土地更順利入市。南海土地整備運作主體就是區(qū)、鎮(zhèn)（街）集體土地整備中心。

（三）土地整備運作流程南海農(nóng)村集體土地整備制度的運作流程，主要包括三個步驟：第一個是托管，村集體把土地托給整備中心，讓其對土地使用權(quán)進(jìn)行運營管理，并通過協(xié)議分享土地收益；第二個是整備中心對集體土地的前期整理開發(fā)，主要包括拆遷、平整、歸并整理和建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施等工作，最終形成可供入市的土地；第三個是整備土地的入市，由整備中心按照相關(guān)計劃及規(guī)劃實施招商和入市環(huán)節(jié)，并負(fù)責(zé)后續(xù)運作管理。

（四）運作資金籌措問題由于南海農(nóng)村土地整備中心定性為非盈利性質(zhì)的事業(yè)單位，其整備過程中所需的資金主要來源于區(qū)財政年度預(yù)算，但要求整備中心按整備計劃向區(qū)財政部門申報，同時資金的使用去向必須接受財政和審計部門的監(jiān)督。

（五）土地收益的分配南海農(nóng)村土地的收益是按村集體組織和整備中心簽訂的協(xié)議的比例來分配的。村集體組織可以選擇一次性取得收益，也可在土地托管期間分期獲得，還可以按特定比例在土地入市后取得的實際收益來分配。整備中心則按托管協(xié)議獲得相應(yīng)的托管費用。

四、案例實施評價及對策

（一）案例實施評價2016年10月我國第一個農(nóng)村集體土地的整備中心在佛山南海區(qū)成立，隨后其下轄的各鎮(zhèn)街先后成立鎮(zhèn)街土地整備中心。但集體整備中心建立后的推廣進(jìn)程并不是十分樂觀，建立的第一年沒有一例成功整備案例；2017年僅有九江鎮(zhèn)有所突破，涉及119畝農(nóng)村集體土地的整備；2018年丹灶鎮(zhèn)獲得突破，長江氫能源汽車整車項目的落戶所采用的1000畝土地就是通過整備而來的。其中九江鎮(zhèn)整備的地塊位于九江大道河清段道路旁，涉及兩個村集體，該地塊此前是大小不一的交織連片的魚塘，九江鎮(zhèn)土地整備中心以1萬元/畝的租金價格取得這片土地的開發(fā)權(quán)；丹灶鎮(zhèn)的長江氫能源汽車整車項目所需的1000畝大規(guī)模連片土地也是通過整備而來的，涉及多個土地權(quán)屬主體。集體土地整備之所以先后在九江鎮(zhèn)和丹灶鎮(zhèn)得以實施，主要是與這兩個鎮(zhèn)的地理位置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，兩個鎮(zhèn)都不是在南海區(qū)的中心位置，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對落后，農(nóng)村集體土地價值還不是很高，村民對產(chǎn)權(quán)的重視程度及不上其他鎮(zhèn)街，村與村之間的矛盾相對容易調(diào)和。南海土地整備的推進(jìn)盡管較為緩慢，但其發(fā)展思路符合了新時期南海區(qū)的用地需求。整備制度看上去很美，但實際執(zhí)行起來難度非常大，經(jīng)對村民的訪談得知，桂城、大瀝、里水等鎮(zhèn)街的村民對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)非常看重，他們對更加開放的市場和更加順暢的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更感興趣，但對政府主導(dǎo)的統(tǒng)籌與規(guī)劃積極性不高，也就是說村民不希望把土地委托給集體土地整備中心。另外在東中部鎮(zhèn)街的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于各個村集體都擁有一定比例的集體用地，不同的村因所處的區(qū)位不同、面積連片程度不同而形成的不同經(jīng)營單位巨大的收益差距，不同村之間的功能劃分難以分配，公共服務(wù)設(shè)施也難以落地；整備連片農(nóng)村集體土地都得按照一定的規(guī)劃落實公益性項目、公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施用地，但村集體和村民基本都不愿意把自己村的集體用地用來建設(shè)公共配套設(shè)施。

（二）實踐中遇到的困難1.南海村集體托管土地意愿差異不同的村因所處的區(qū)位不同、面積連片程度不同而形成的不同經(jīng)營單位巨大的收益差距；加上不同鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平差異較大；導(dǎo)致村集體托管土地的意愿差異很大。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)東部鎮(zhèn)街村集體托管土地的意愿較弱，西部鎮(zhèn)街的相對較強(qiáng)。2.托管年限到期后土地產(chǎn)權(quán)及其上蓋物的處置矛盾整備中心對村集體委托的土地按相應(yīng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃實施連片開發(fā)，并落實建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施，因此就會出現(xiàn)不同村集體土地上的上蓋物各不一樣的問題，有的可能是高聳的辦公大樓、有的可能是低矮的工業(yè)用房、有的可能是道路或綠地、也有的可能是垃圾中轉(zhuǎn)站或污水臨時儲備處等。由于按照南海現(xiàn)行規(guī)定農(nóng)村集體用地出讓出租到期后，土地上蓋物歸村集體，但是如此一來集體土地使用方在投資使用過程中會有所束縛，不同村之間關(guān)于自己村的土地是用什么用途也會特別注重，因此村與村之間的矛盾難以調(diào)和。3.土地整備成本過高按規(guī)定，集體土地整備中心與村集體是通過簽訂托管協(xié)議來分配收益的，而在集體土地整備過程中涉及的配建基礎(chǔ)設(shè)施及其他相關(guān)公益用地將會使整備中心用于對外供應(yīng)的土地面積小于集體最初托管的土地面積，再加上依照現(xiàn)行的稅法規(guī)定，整備中心將要交納土地增值稅、印花稅、企業(yè)所得稅、土地增值收益調(diào)節(jié)金等稅費，如此形成的土地整備成本將相當(dāng)高昂。

（三）對策建議1.保障村集體收益穩(wěn)步增長調(diào)查村集體和村民托管土地意愿發(fā)現(xiàn)，較發(fā)達(dá)的南海東部鎮(zhèn)街的土地價值較高，村集體和村民在已有的土地流轉(zhuǎn)中收益已然較高，他們不希望托管土地，主要是害怕失去土地的掌控權(quán)，也擔(dān)心托管后的收益會比原來低。針對這種情況，建議政府部門要加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)調(diào)土地所有權(quán)依然是集體的，突出農(nóng)村土地整備的長遠(yuǎn)好處，并制定出相應(yīng)機(jī)制來確保農(nóng)村集體在土地整備后收益的穩(wěn)步增加和土地價值的長遠(yuǎn)發(fā)展。2.設(shè)立股份機(jī)制，分配托管土地及上蓋物收益針對托管后村與村之間的土地界限的打破及托管期滿后因上蓋物價值不一樣帶來的權(quán)屬收益和歸屬問題，政府部門可以從三方面加以解決，首先是在托管前對土地的原始價值進(jìn)行評估并折股到村集體。第二是托管到期后，按股份比例來分享土地上蓋物的收益。第三，托管到期后要么續(xù)約，要么通過村集體共同引進(jìn)專業(yè)公司進(jìn)行運營管理，收益按股份多少進(jìn)行分配。3.降低財務(wù)成本，并一定程度上對整備中心進(jìn)行補(bǔ)貼按照（南府復(fù)〔2016〕635號）文件得知南海土地整備中心被認(rèn)定為非盈利性組織，可以獲得相應(yīng)的稅費優(yōu)惠，這為整備工作的順利開展和加快推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，也大大降低了整備中心的運營成本。農(nóng)村集體土地整備中心實際上是依靠政府統(tǒng)籌資源的優(yōu)勢，從長遠(yuǎn)上謀劃農(nóng)村土地的更大價值，若要整備中心更順利進(jìn)行，其整備成本得進(jìn)一步降低甚至需要政府對其進(jìn)行補(bǔ)貼，以確保村集體的利益不降甚至能穩(wěn)步增加。

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作者：吳彩容 單位：佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院