PPP模式中地方政府信用風險思考

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【摘要】本文以ppp模式中地方政府信用與責任為切入點，系統(tǒng)分析了地方政府信用風險出現(xiàn)的原因，并對PPP項目中如何規(guī)避政府信用風險提出了相關(guān)政策建議：要加快推進PPP立法；要構(gòu)建PPP項目動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機制；要規(guī)范政府PPP項目中的行政行為；要強化政府部門違約追責力度。

【關(guān)鍵詞】PPP模式；地方政府；信用風險

一、引言

政府與社會資本合作模式（PPP）最早興起于英國，并逐漸在世界范圍內(nèi)被廣泛應用。2014年，為穩(wěn)定經(jīng)濟增速預期，提振民間投資，同時進一步降低地方政府債務率，財政部出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP作為有效的融資和管理模式迅速推廣到項目周期長、資金需求大的基礎設施公共項目，有效地發(fā)揮了提高投資管理效率，滿足項目建設資金需求，減輕政府財政壓力的作用。然而，項目實施過程中，由于各參與主體的資源稟賦差異及其對風險的控制能力不同，PPP項目運作過程中多個層面都暴露出風險，加劇了風險管理的復雜性。在PPP項目建設過程中，政府既作為平等的市場主體參與項目運作，又必須履行監(jiān)管者的職責：既作為項目的建設主體要考慮項目風險與收益的平衡，又要作為行政部門對項目的運行進行全方位監(jiān)管。雖然整個項目的推進過程中，政府并未缺乏信用，但由于項目參與主體眾多、投資規(guī)模大、周期較長等特點，客觀上來看，政府信用風險仍然是導致PPP項目無法落地甚至走向失敗的重要原因之一。因此，研究和解決政府信用風險問題能夠最大限度降低PPP項目的違約風險，為推進PPP項目落地實施提供重要理論和實踐支持。

二、PPP模式中地方政府信用與責任

政府信用包括政府能力和政府態(tài)度兩個部分。政府能力主要指政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控力,對公共服務的供給能力，以及償還自身債務的能力；政府態(tài)度主要包括政府信息公開程度、公務員廉潔自律情況，以及政府依法行政水平，整體上表現(xiàn)為政府提高服務能力和建設服務型政府的態(tài)度。從宏觀層面而言，政府信用要求政府保持政策的穩(wěn)定性，而不是朝令夕改，避免對政策進行隨意的撤銷和變更。從微觀層面而言，政府信用要求政府能夠從社會上融到足夠的資金進行各項建設，并且擔保有能力按時償還。綜合來看，政府信用不僅是對各種債務償還義務的履行程度，同時涵蓋了政府對各種政策制定、規(guī)則慣例、經(jīng)濟交易合同等契約和承諾的履行程度。PPP模式下，政府與社會資本作為地位平等的主體通過簽署合同開展合作，雙方具有平等的民事法律關(guān)系。因此，一方面政府作為合同當事人，需要按照合同約定嚴格履約，承擔違反合同的違約責任，并與社會資本共同承擔項目風險。另一方面，政府依然履行提供公共產(chǎn)品和服務的根本責任，當社會資本追求經(jīng)濟利益與公共產(chǎn)品和服務的公益性之間發(fā)生沖突時，政府進行必要的協(xié)調(diào)處理。同時政府賦有對PPP項目行政監(jiān)督管理職能，包括對相關(guān)參與方的合同履約情況、相關(guān)審批部門審批工作的合規(guī)性、公共產(chǎn)品和服務價格和質(zhì)量問題等進行全方位實時監(jiān)管，確保整個PPP項目按時按質(zhì)完工。具體來說，地方政府在PPP項目中的職責主要包括：第一是項目前期的可行性分析。在PPP項目的籌備階段，地方政府需要對項目進行科學、客觀、充分的可行性分析，盡可能吸納專業(yè)機構(gòu)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膶I(yè)意見，包括對項目可行性、規(guī)范性、融資可能性、收益性、潛在風險等問題的研究分析。對于政府付費項目，要充分考慮、重點評估政府自身的財政承受能力，對于使用者付費項目，則應重點評估項目自身的可行性及相關(guān)風險因素。第二是明確談判相關(guān)準則及實施細則。在招投標階段，地方政府應遵循公開、公平基本原則擇優(yōu)選擇符合條件的優(yōu)質(zhì)社會資本方作為中標者，與社會資本方約定合理的風險分擔機制，明確項目合作的相關(guān)準則及合同實施細則，確保程序的完整性、公平性和規(guī)范性。第三是維護好項目實施的外部環(huán)境。投融資階段，地方政府需要營造穩(wěn)定、良好的投融資環(huán)境和法律環(huán)境，積極出臺相關(guān)扶持政策。為項目投資者適當減免稅收、提供一定數(shù)量的貸款擔保，為項目建設者提供必要的配套工程設施等，同時確保不隨意對法規(guī)政策做出變更和撤銷，影響項目的正常建設和運營。第四是嚴格按合同履行約定。項目實施階段，地方政府應按照合同約定積極履行承諾，尤其是兌現(xiàn)有關(guān)資金方面的約定和承諾，包括對資本金注入、付費和補助等，對于政府付費和可行性缺口補助項目按合同規(guī)定承擔相應責任，并對項目和社會資本方進行監(jiān)督管理，實現(xiàn)社會效益最大化。

三、PPP模式中的地方政府信用風險

PPP項目周期較長，項目跨度一般為15-30年。一般的PPP項目從立項到落地完工，需要歷經(jīng)數(shù)屆政府。政府作為PPP項目主體的職責和使命不會改變，但具體負責人卻可能常常更換。出于政績和急于招商引資，留住社會資本的客觀需要，PPP項目前期，地方政府往往愿意允諾以較為可觀的投資回報，甚至允許提高財政補貼額度或者收費價格，推動項目盡快落地。但是對于下一屆政府而言，要完全承擔由于上屆政府承諾的PPP項目高額利潤所導致的公共服務價格過高以及巨大的財政負擔，卻無法享受PPP項目立項、投資帶來的政績嘉獎。因此，對于上屆政府遺留的不合理的PPP項目，簽訂的難以兌現(xiàn)的承諾，本屆政府具備了違背PPP項目契約的意愿和能力。出于城市發(fā)展的現(xiàn)實考慮，地方政府傾向于按照最新的政策要求和發(fā)展規(guī)劃，對PPP項目合約進行調(diào)整和修改。盡管調(diào)整的更多的是項目購買價格、補貼額度、利潤回報及施工方案，但事實上卻背離了合同契約精神，違背了政府信用，影響了PPP項目的順利推進。綜合來看，PPP模式中影響地方政府信用風險的原因主要有以下三種。第一是地方政府行政能力不足和腐敗導致的風險。由于地方政府部門官員缺乏操作經(jīng)驗，對PPP項目預估和合同簽訂不夠?qū)I(yè)，為了通過上級部門審批，獲得盡可能多的融資額并吸引社會資本投資，往往對項目預計收益過于樂觀，在合同簽訂允諾更多利潤。同時，如果PPP項目負責人有貪腐問題，存在向社會資本方提供信息或輸送利益的情況，必然導致政府部門在整個談判階段處于弱勢地位。而社會資本方則會具體利用專業(yè)和信息上的不對稱優(yōu)勢贏得相對利益，事實上造成了不公平，導致地方政府潛在的毀約風險。第二是社會資本過度逐利或經(jīng)營不善導致的風險。出于利潤最大化的目的，社會資本在PPP項目談判中會盡可能提高利潤，縮減項目周期，迫使地方政府在項目中讓渡相關(guān)利潤，一定程度導致了后續(xù)進程中地方政府失去繼續(xù)履約的動力和興趣。同時，如果由于市場風險或社會資本經(jīng)營風險，導致公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)問題，進而引發(fā)社會輿情，地方政府則會迫于財政和輿論壓力被迫中止合約。雖然責任由社會資本承擔，但最終結(jié)果卻可能演變?yōu)檎畣畏矫娼Y(jié)束項目的信用風險。第三是政策環(huán)境的變化導致的風險。在PPP項目立項和項目運營過程中，由于相關(guān)法律法規(guī)變更，項目的合法性、收費標準、市場需求等發(fā)生變化，導致PPP項目出現(xiàn)造價成本過高、程序性不完善等問題，地方政府不得不就某些要素與社會資本重新進行談判，甚至出現(xiàn)態(tài)度頻繁改變、不積極聯(lián)合社會資本方解決問題等情況，導致項目停滯，直至項目失效。此外，由于經(jīng)濟周期波動或相關(guān)政策限制，導致地方財政收入大幅減少，債務風險加劇，地方財力難以支撐約定給予社會資本的財政補貼，導致項目因收益不足而難以繼續(xù)推進，最終導致政府信用危機。

四、政策建議

PPP項目成功的關(guān)鍵在于滿足收益與風險在多方參與者中合法、公平、合理的分配，有賴于一套科學的風險評估體系和分配機制來保障風險防控和治理，更需要項目各方高度的契約精神和完備的立法保障。第一要加快推進PPP立法。過往PPP模式失敗案例中，由于缺乏完善的法律法規(guī)體系，如果出現(xiàn)項目合約與最新的政策文件不符，地方政府則不得不終止項目，這既損害了社會資本方的合法權(quán)益也對政府信用造成嚴重傷害。因此，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為遵循，按照共治共享理念，加快制定完善PPP項目的相關(guān)法律，將PPP項目的各個環(huán)節(jié)納入法制之中，明確地方政府和社會資本方等相關(guān)參與主體的權(quán)利義務，構(gòu)建規(guī)范合理、權(quán)責明晰的法律體系，是有效規(guī)避政府信用風險的前提和基礎。第二要構(gòu)建PPP項目動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機制。PPP項目投資規(guī)模大，周期跨度長，項目訂立時難以對項目后續(xù)情況做出準確預估。隨著社會經(jīng)濟政治環(huán)境不斷變化，中長期項目合約由于受環(huán)境因素影響很可能喪失公平和可行特質(zhì)，政府迫于各方壓力存在信用違約的風險。因此，項目合約應設立相應的時間周期進行動態(tài)優(yōu)化調(diào)整，既符合客觀實際情況的變化，又提高了契約的公正性和合理性，降低政府信用違約風險。同時，為防止政府在合約審查和修正階段的不合理要求，項目調(diào)整應由獨立第三方與上一級政府聯(lián)合開展，并引入媒體、專業(yè)人士及社會公眾參與監(jiān)督。第三要規(guī)范政府PPP項目中的行政行為。由于政府在PPP項目中與其他參與主體地位的非對稱性，其對項目的干預、管制等行政行為對PPP項目有效落地實施具有重要影響。合理規(guī)范政府行政行為是PPP項目順利推進的重要前提。因此，地方政府在PPP項目推進過程中，要合理把握PPP的應用邊界，既要堅持“負面清單”的思維規(guī)制，又要按照“正面清單”目錄動態(tài)管理，發(fā)揮指導者、監(jiān)督者的職能，堅守“管辦分離”的原則。同時科學劃定政府部門對PPP項目進行財政補貼或支持的上限，既保證項目不過分依賴政府補貼，又保證政府財力能夠長期可持續(xù)助推PPP項目。第四要強化政府部門違約追責力度。地方政府在PPP項目實施中違約成本低于履約成本，甚至違約成本過低是出現(xiàn)政府信用風險的主要原因之一。因此提高政府部門違約成本，加大違約追責和懲處力度，是規(guī)避政府信用風險的有效舉措。一方面，加大相關(guān)責任部門對PPP項目的全面系統(tǒng)學習和典型案例剖析，既要深刻領(lǐng)會失誤教訓，也要掌握對違約行為的追責處罰措施。另一方面，將PPP項目政府信用風險納入年終考核和績效考評，建立違約追責機制，將PPP項目立項、招標、合約簽訂、建設、運營等環(huán)節(jié)落實到具體負責人，避免PPP項目全流程出現(xiàn)尋租行為以及盲目強行上馬的“拍腦袋”工程。

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作者：李鵬飛 單位：中共云南省委黨校