鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理問題及對(duì)策研究

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摘要：目前，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、稅費(fèi)制度改革、農(nóng)村綜合改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展不平衡、財(cái)力不充分、管理不規(guī)范日漸突出，而改善民生、服務(wù)三農(nóng)、推動(dòng)發(fā)展的任務(wù)壓力越來越大，本文針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理面臨的現(xiàn)狀，通過對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理存在問題的原因進(jìn)行深入剖析，提出發(fā)展理念、管理機(jī)制、監(jiān)管體系等多視角的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財(cái)政管理；

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基礎(chǔ)管理

1．收支不匹配，限制了地區(qū)發(fā)展

（1）財(cái)政增收途徑匱乏。一是收入結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中，非稅收入、上級(jí)補(bǔ)助收入占財(cái)政總收入的比例較高，但這些收入由主要受國(guó)家的宏觀環(huán)境和上級(jí)政策調(diào)整因素影響，財(cái)政收入不具有持續(xù)性，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要是財(cái)政補(bǔ)助或轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)。二是稅收增長(zhǎng)乏力。主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，受地域的限制，除少數(shù)有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊鎮(zhèn)工業(yè)比較發(fā)達(dá)、房地產(chǎn)業(yè)比較興旺，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)落后，服務(wù)業(yè)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后收入近于零增長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收收入增長(zhǎng)緩慢，財(cái)政收入趨緩、后勁不足，可支配收入較少。三是財(cái)政收入來源較少。特別是隨著國(guó)家減稅降負(fù)政策的推進(jìn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收費(fèi)和罰款項(xiàng)目被取消或減少，除了一些規(guī)模較大企業(yè)之外，大量小微企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)零稅收，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政吃緊的局面。（2）剛性支出逐年增加。一是政策性支出壓力較大。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，在保障民生、鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境改善、推動(dòng)發(fā)展方面承擔(dān)著大量的工作，財(cái)政經(jīng)費(fèi)在民生方面的支出持續(xù)加大。二是工資性支出增長(zhǎng)較快。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)人員工資持續(xù)提高，相應(yīng)工資支出不斷增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)性工作越來越多，人員經(jīng)費(fèi)等基本支出逐年提高。三是配套資金需求增長(zhǎng)較快。相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，在進(jìn)行專項(xiàng)資金項(xiàng)目分配時(shí)，省、市、區(qū)并不是全額撥付，而是需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌一部分資金，如農(nóng)業(yè)扶貧項(xiàng)目建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)利用項(xiàng)目等，都一定程度上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出壓力。（3）政府歷史債務(wù)較多。一是政府投資舉債較多，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了“出政績(jī)”“樹形象”，盲目上馬新項(xiàng)目、新基建，超越自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不得不舉債度日，還本付息壓力大。二是歷史債務(wù)壓力較大。由于本身財(cái)稅收入有限，歷史上教育、醫(yī)生、鎮(zhèn)辦企業(yè)等職工工資、取暖費(fèi)、公積金欠帳較多，日積月累形成了沉重的歷史債務(wù)包袱，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能。三是挪用截留欠賬較多。特別是一些經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，東借西拉拆東墻補(bǔ)西墻，有的通過村帳鎮(zhèn)管截留村里的、借用企業(yè)的，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門“鋌而走險(xiǎn)”，通過流轉(zhuǎn)土地維持運(yùn)轉(zhuǎn)，如果國(guó)家對(duì)土地出讓實(shí)施限制政策，土地出售不出去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政將停擺。

2．財(cái)經(jīng)管理制度落實(shí)不到位

（1）預(yù)決算執(zhí)行不嚴(yán)。一是部門預(yù)算編制不全面。預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，超預(yù)算、隨意變更資金用途事件時(shí)有發(fā)生，追加預(yù)算沒有報(bào)經(jīng)上級(jí)財(cái)政上級(jí)財(cái)政部門、同級(jí)人大部門的批準(zhǔn)。預(yù)算執(zhí)行沒有得到有效監(jiān)督。二是年底決算編制脫離實(shí)際，為了保證年底“決算”好看，截留上級(jí)撥付資金，隱匿支出、虛列支出，為了收支平衡，有的決算中虛列支出，造成決算與實(shí)際支出不一致；有的通過往來結(jié)算虛列支出，人為將多余的資金通過往來科目列支出去，隨意調(diào)節(jié)單位的收支結(jié)構(gòu)，躲避財(cái)政檢查。三是專項(xiàng)資金使用不規(guī)范。預(yù)算中安排的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在安排實(shí)施中，往往會(huì)挪作他用，在一些查處案件中可以看到專項(xiàng)資金用于發(fā)放人員支出、彌補(bǔ)辦公經(jīng)費(fèi)不足等。（2）《政府采購(gòu)法》沒有得到貫徹執(zhí)行。一是政府采購(gòu)預(yù)算質(zhì)量不高，不能充分估計(jì)、論證采購(gòu)項(xiàng)目。二是超預(yù)算采購(gòu)，很多單位隨意采購(gòu)，未嚴(yán)格執(zhí)行無預(yù)算不采購(gòu)規(guī)定。三是不嚴(yán)格按照政府采購(gòu)流程進(jìn)行采購(gòu)，隨意變更采購(gòu)形式。一些人將政府采購(gòu)看作是個(gè)人牟利的工具，為了讓某人中標(biāo)而實(shí)施暗箱操作，采購(gòu)程序不規(guī)范甚至違法。（3）收支分離制度實(shí)施不到位。一是非稅收入、罰沒款等財(cái)政收費(fèi)不能及時(shí)、足額上繳國(guó)庫。當(dāng)交款人繳存的是現(xiàn)金時(shí)，財(cái)務(wù)人員不能及時(shí)到銀行進(jìn)行繳存、留存現(xiàn)金在辦公室或私存在財(cái)務(wù)人員卡上，有的甚至直接坐支，資金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)非常大。二是支出列支不規(guī)范。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)按規(guī)定實(shí)行專款專用，一些單位卻安排用于發(fā)放人員工資津補(bǔ)貼、彌補(bǔ)日常公用不足，甚至列支超預(yù)算的三公經(jīng)費(fèi)、違規(guī)發(fā)放加班費(fèi)、福利費(fèi)等，致使專項(xiàng)資金不能真正發(fā)揮作用。三是專項(xiàng)資金未能單獨(dú)核算。支出核算不準(zhǔn)確，專項(xiàng)支出與日常支出混用，不能對(duì)轉(zhuǎn)向支出進(jìn)行合理、精準(zhǔn)的分析、評(píng)估、控制。

3．會(huì)計(jì)管理水平有待提高

（1）會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不夠規(guī)范。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位信息管理水平不高，個(gè)別還停留在手工記賬階段，賬簿未按規(guī)定設(shè)置賬簿，賬套、憑證未能按年度套打裝訂，會(huì)計(jì)科目使用不準(zhǔn)確，賬務(wù)處理不正確，憑證摘要過于簡(jiǎn)單，會(huì)計(jì)處理存在漏洞。（2）會(huì)計(jì)人員執(zhí)業(yè)能力弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)由于編制、體制、工作量等問題，人員流動(dòng)性較低，人員有限，普遍存在一人多崗混崗混編使用現(xiàn)象；人員年齡偏大、外出培訓(xùn)機(jī)會(huì)較少，不能及時(shí)學(xué)習(xí)新的會(huì)計(jì)知識(shí)、財(cái)經(jīng)法規(guī)，這就導(dǎo)致日常會(huì)計(jì)核算不準(zhǔn)確問題。

4．內(nèi)控制度不夠健全

（1）財(cái)務(wù)監(jiān)管缺位。一是部分單位未嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)法規(guī)要求，對(duì)不相容會(huì)計(jì)崗位進(jìn)行分離，存在由一人多崗、多人一崗等問題，從業(yè)人員不能做到相互制約、相互監(jiān)督。二是“一言堂”問題突出。“三重一大”問題研究時(shí)，班子成員不能暢所欲言，更多遵循一把手的“旨意”，民主掩蓋下的集中，往往凸顯一把手個(gè)人意愿，這就導(dǎo)致很多決策不能達(dá)到預(yù)期效果，有的甚至出現(xiàn)偏差錯(cuò)誤等問題。（2）內(nèi)部控制僅止于制度。內(nèi)部控制管理往往只是停留在紙面上、文件上，未能真正落實(shí)到工作。財(cái)政內(nèi)部的資金往來、收支審核、資產(chǎn)清查、項(xiàng)目審批等具體環(huán)節(jié)職責(zé)分工不明確，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制不到位，不能有效的發(fā)揮內(nèi)控在防范舞弊、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)中的作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政運(yùn)行管理的建議

1．堅(jiān)持科學(xué)聚財(cái)用財(cái)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要充分利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源環(huán)境和優(yōu)惠政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，增強(qiáng)產(chǎn)品檔次，重視招商工作，扶持地方重點(diǎn)企業(yè)發(fā)展，根據(jù)地方企業(yè)特點(diǎn)，進(jìn)行規(guī)模整合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增強(qiáng)企業(yè)實(shí)力，培育、創(chuàng)新新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，從而帶動(dòng)整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要注重監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委首先要摸清自己的家底，同時(shí)要對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化配置，逐層落實(shí)責(zé)任主體，并將資產(chǎn)管理及保值增值與年底績(jī)效相掛鉤，確保集體資產(chǎn)能夠經(jīng)營(yíng)好、使用好、管理好，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)要因地制宜、量力而行。領(lǐng)導(dǎo)班子在進(jìn)行項(xiàng)目決策時(shí)，必須要因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，根據(jù)實(shí)際財(cái)力決定投資規(guī)模，切不可因?yàn)橐恍┬б娴拖碌摹靶蜗蠊こ獭薄ⅰ罢?jī)工程”或是超能力的“優(yōu)質(zhì)工程”使地方財(cái)政整體負(fù)債經(jīng)營(yíng)。我們?cè)趯?shí)施項(xiàng)目時(shí)，要嚴(yán)格遵循市場(chǎng)準(zhǔn)則，聘請(qǐng)專家、技術(shù)等人員對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，嚴(yán)格依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行投資決策，并層層分解、落實(shí)責(zé)任，定期進(jìn)行項(xiàng)目考核并與年底考核相掛鉤。

2．強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督管理

一是要堅(jiān)決貫徹實(shí)施新《預(yù)算法》。應(yīng)嚴(yán)格比照新《預(yù)算法》要求，科學(xué)合理編制部門預(yù)算，全口徑編報(bào)收入、支出，嚴(yán)格落實(shí)政府會(huì)計(jì)核算要求，按照政府收支分類標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化支出，嚴(yán)肅對(duì)待預(yù)算編制工作，落實(shí)預(yù)算編制的主體責(zé)任，預(yù)算編制應(yīng)逐層分解細(xì)化，所有支出要求上報(bào)支出依據(jù)，所有項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，提高項(xiàng)目支出的準(zhǔn)確性。二是要重視預(yù)、決算公開和項(xiàng)目績(jī)效考核。每年預(yù)決算都要求部門進(jìn)行公開，接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)要對(duì)相關(guān)支出進(jìn)行說明，大額支出要進(jìn)行績(jī)效考核，我們可以外部聘請(qǐng)專業(yè)人員對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況及資金使用情況進(jìn)行績(jī)效考核，并將此結(jié)果呈報(bào)政府，作為考核部門領(lǐng)導(dǎo)班子的重要依據(jù)，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理水平。三是要加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管。秉持“集中有限資金辦大事”原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)部門都應(yīng)納入部門預(yù)算編報(bào)范圍內(nèi)，合理配置有限資源，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在資金監(jiān)管方面的職能，發(fā)展優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，提高資金使用效率。積極落實(shí)“村級(jí)財(cái)務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為管理”制度，規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)支出，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管。

3．建立健全內(nèi)控制度

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政各部門應(yīng)嚴(yán)格按照《會(huì)計(jì)法》要求好會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，提升會(huì)計(jì)核算質(zhì)量，同時(shí)應(yīng)切實(shí)履行監(jiān)管職能，加強(qiáng)對(duì)其他部門會(huì)計(jì)的指導(dǎo)和監(jiān)督。二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)綜合服務(wù)平臺(tái)，從預(yù)算編制、下達(dá)，到財(cái)政資金的使用、決算編制、資產(chǎn)的管理都實(shí)行網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金全流程審批、監(jiān)管，一方面提升財(cái)政內(nèi)部、財(cái)政與各職能部門之間的辦事效率，另一方也能更有效的對(duì)部門資金使用情況監(jiān)督，有利于節(jié)約資金，杜絕浪費(fèi)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門人員配置要科學(xué)合理，人員分工明確，實(shí)現(xiàn)崗位、人員間相互牽制，各部門領(lǐng)導(dǎo)重視財(cái)務(wù)工作，調(diào)配合適的人員，防范因崗位混亂導(dǎo)致的會(huì)計(jì)舞弊。四是加強(qiáng)財(cái)政自我約束，重點(diǎn)財(cái)政支出項(xiàng)目，都要聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管、審計(jì)，提升財(cái)政資金使用質(zhì)量。

4．提升財(cái)政干部素質(zhì)

一是重視基層財(cái)務(wù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)重視基層財(cái)務(wù)工作，合理設(shè)置會(huì)計(jì)崗位，并根據(jù)規(guī)定配備相關(guān)人員，為確保會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)的連續(xù)性，考慮會(huì)計(jì)崗位的專業(yè)性，我們不能隨意變更會(huì)計(jì)人員，特別是一些關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如預(yù)決算編審等，減少人員的崗位變動(dòng)、外借，保證財(cái)務(wù)人員安心做好本職工作。二是提高財(cái)務(wù)人員的職業(yè)水平。近年來新《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》、《行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理辦法》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度》推行，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，基層財(cái)務(wù)人員應(yīng)注重新知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷進(jìn)行充電，滿足基本業(yè)務(wù)需求；另外還要加強(qiáng)職業(yè)道德學(xué)習(xí)，提升職業(yè)道德水平，嚴(yán)守職業(yè)底線。最后要適應(yīng)新形勢(shì)新要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門作用政策的推行者有責(zé)任、有義務(wù)對(duì)轄區(qū)內(nèi)會(huì)計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，為他們解讀相關(guān)的政策精神，推動(dòng)新政推廣，提升財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平，幫助財(cái)務(wù)人員準(zhǔn)確理解、掌握新知識(shí)，提升整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理水平。

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作者：耿北嶺 單位：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)