行政管理學(xué)科建設(shè)的進路淺論
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摘要：行政管理學(xué)科旨在通過立足理論研究和人才培養(yǎng)兩個維度，為政府行政實踐中的問題做出有效解答來確立其合法性。當前法治政府建設(shè)實踐，需要行政管理學(xué)科承擔起法治理論創(chuàng)新和法治人才培養(yǎng)的雙重任務(wù)?；诟咝Ｐ姓芾韺I(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，對標現(xiàn)實需求，現(xiàn)階段行政管理學(xué)科建設(shè)面臨著理論創(chuàng)新滯后、課程體系不完備、實踐機制存在障礙與就業(yè)渠道不暢等挑戰(zhàn)，可嘗試通過聚焦研究主體、純化學(xué)科屬性、堅持現(xiàn)實取向、完善師資保障、明確職業(yè)定位等路徑加以優(yōu)化。
關(guān)鍵詞：法治政府；行政管理；學(xué)科建設(shè)
行政管理是在行政實踐中產(chǎn)生和發(fā)展的科學(xué)，在各種管理中起著領(lǐng)導(dǎo)、主管作用，其是否科學(xué)、有效，直接影響著國家和社會的發(fā)展[1]。在我國全面推進依法治國和建設(shè)法治政府的偉大實踐和現(xiàn)實背景下，如何立足行政管理學(xué)科的實際，適應(yīng)偉大時代、偉大實踐的要求，適時地加強行政管理學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展，是高校行政管理專業(yè)師生所必須思考的現(xiàn)實問題。
1行政管理學(xué)科建設(shè)現(xiàn)狀
行政管理學(xué)科早在20世紀30年代就已被引入我國，但它真正蓬勃發(fā)展則是在改革開放之后。[2]行政管理學(xué)的合法性在于它能提供解決當前現(xiàn)實中公共問題的有效方案[3]。伴隨著行政體制改革發(fā)展進程，我國逐漸形成了一支規(guī)范的行政管理科研隊伍，成立了專門的研究機構(gòu)，并在普通高校、中央及地方黨校中開設(shè)行政管理專業(yè)。經(jīng)過長期的學(xué)科專業(yè)化教育，行政管理學(xué)科作為管理學(xué)門類中公共管理一級學(xué)科下的二級學(xué)科，已基本建立起比較完備的行政管理學(xué)科教育體系。
1.1專業(yè)開設(shè)院校廣泛分布
我國現(xiàn)有343所院校開設(shè)行政管理本科專業(yè)，分布于31個省級行政區(qū)（港澳臺除外）。其中，廣東省開設(shè)行政管理專業(yè)的院校有31所，位居首位；20～30所的省份為江蘇（25所）和山東（23所）；10～20所的區(qū)域包括湖北（19所）、北京（18所）、浙江（18所）、陜西（17所）、四川（17所）、河南（17所）、上海（16所）、湖南（14所）、福建（12所）、遼寧（12所）、河北（10所）、山西（10所）；10所以下的區(qū)域包括云南（9所）、吉林（9所）、天津（8所）、貴州（8所）、廣西（8所）、安徽（7所）、內(nèi)蒙古（6所）、江西（5所）、重慶（5所）、黑龍江（5所）、青海（3所）、甘肅（3所）、海南（2所）、寧夏（2所）、新疆（2所）、西藏（2所）。從分布來看，全國各區(qū)域均有開設(shè)行政管理專業(yè)的院校，東部沿海省份由于經(jīng)濟開放和改革進程啟動較早，分布密度最大；西部及少數(shù)民族地區(qū)分布密度較小。
1.2高層次、多方向教師隊伍日益擴大
在當前階段，高校行政管理專業(yè)教師隊伍的準入門檻基本設(shè)定在博士層次，已在職的教師中博士占比也處于較高水平。由于行政管理學(xué)科發(fā)展起步相對較晚，以往教師的學(xué)科背景往往集中在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)方向，近年來隨著行政管理學(xué)科教育的發(fā)展，高層次人才培養(yǎng)碩果累累，一批本專業(yè)博士畢業(yè)生已經(jīng)逐步加入高校教師隊伍?？傮w來看，行政管理學(xué)科教師隊伍的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)正在不斷優(yōu)化。
1.3多元化教學(xué)課程體系不斷豐富
行政管理學(xué)是一門應(yīng)用性學(xué)科，因此高校在設(shè)置專業(yè)課程時大多突出了學(xué)科的交叉性。梳理我國高校行政管理專業(yè)課程設(shè)置的相關(guān)情況可以發(fā)現(xiàn)，教學(xué)領(lǐng)域的課程呈現(xiàn)出多元化的特點：一方面，課程設(shè)置仍舊以政治學(xué)、管理學(xué)為主體，例如核心課都包括了政治學(xué)原理、比較政治制度、公共管理學(xué)、行政管理等課程；另一方面，受到社會發(fā)展的影響，各交叉學(xué)科也進入行政管理課程中，諸如經(jīng)濟學(xué)、行政法學(xué)、社會學(xué)、哲學(xué)、物流管理等課程也被許多高校納入專業(yè)教學(xué)范圍。這也意味著，行政管理教育在研究方法上逐漸從以質(zhì)性分析為主轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄙ|(zhì)與定量并重，開始用數(shù)學(xué)模型等工具來支撐研究的可信度與準確性。
1.4本、碩、博相銜接的人才培養(yǎng)體系完整建立
伴隨著行政改革實踐的推進以及學(xué)科自身的發(fā)展，行政管理專業(yè)教育層次也逐漸深化。20世紀80年代，各大高校的行政管理專業(yè)開始招收本科生，并在同時期開始研究生培養(yǎng)的探索，現(xiàn)已形成職業(yè)教育、?？?、本科、碩士、博士等多階段的培養(yǎng)層級，博士后流動站建設(shè)也不斷完善。根據(jù)中國研究生招生信息網(wǎng)的數(shù)據(jù)，我國行政管理碩士點共有94個，其中擁有行政管理碩士點的院校數(shù)量為88所，涵蓋綜合類、理工類、師范類、農(nóng)林類、政法類、醫(yī)藥類、財經(jīng)類、藝術(shù)類等多類院校；擁有行政管理碩士點的黨校（行政學(xué)院）數(shù)量為6所。擁有行政管理博士點的院校共19所，多為綜合類、師范類院校?？梢钥吹?，本科階段的專業(yè)分布由于學(xué)科快速擴張而遍及各類型院校，進入更高層次的專業(yè)培養(yǎng)階段后，綜合類、師范類高校在專業(yè)培養(yǎng)上更具優(yōu)勢。同時，畢業(yè)生規(guī)模逐年增長。從宏觀的角度來說，教育是用來分層的，以便為細化了的社會分工提供人力支持。高校的行政管理教育旨在培養(yǎng)具有一定行政學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、傳播學(xué)等方面理論研究素養(yǎng)和實際工作能力,能在黨和國家機關(guān)、事業(yè)單位及公共部門，從事政策咨詢與分析、組織人事管理、機關(guān)管理和文秘等行政管理工作的專門人才。截至2020年12月，全國普通高校行政管理專業(yè)本科畢業(yè)生規(guī)模在20000～22000人，男女比例約為3∶7，已成為一支數(shù)量龐大的專業(yè)隊伍①。
2法治政府建設(shè)中行政管理專業(yè)的職責定位
法治政府作為一種公共行政范式，是建設(shè)服務(wù)型政府的基石，也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)[4]。它要求政府在行使權(quán)力、履行職責的過程中堅持法治原則，嚴格依法行政，政府的各項權(quán)力都要在法治軌道上運行，用“良法”來推動“善治”，以助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)[4]。法治政府包含了價值理性和工具理性兩個層面：法治理論和法治思想為法治政府建設(shè)貢獻價值依據(jù)，諸如政府行政必須致力于追求平等、公正、公共利益等社會價值；法治體系則為法治政府建設(shè)提供了具體的運作路徑，憲法和法律把價值具化為行為規(guī)范和權(quán)責機制，要求政府依法行政。這就對高校行政管理教育提出了理論和人才兩方面的需求。
2.1為法治政府建設(shè)提供理論支撐
法治政府是一個系統(tǒng)的實踐課題，必須有學(xué)術(shù)思想做理論支撐，為其提供合理性解釋、具體制度構(gòu)建以及長遠的戰(zhàn)略策劃。高校從來不只是單純的人才培養(yǎng)“車間”，而應(yīng)是理論創(chuàng)新的生力軍，應(yīng)當在人才的培養(yǎng)過程中通過教育活動使各種學(xué)術(shù)思想積極碰撞、摩擦，從而踴躍出新思想?！白h事者身在事外，宜悉利害之情?！弊鳛閷W(xué)術(shù)研究的第三方，高校行政管理專業(yè)教育以政府為主要研究對象，在洞察政府行政改革領(lǐng)域的問題上更具天然優(yōu)勢，更能在理論的層面上高屋建瓴地為法治政府建設(shè)貢獻學(xué)術(shù)智慧。
2.2為法治政府建設(shè)培養(yǎng)專業(yè)行政人才
法治政府說到底離不開人的因素，政府需要一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍來執(zhí)行相關(guān)政策、落實相關(guān)體制機制，這就與行政管理專業(yè)教育的培養(yǎng)目標高度契合。政府行政人員應(yīng)當知法、懂法、守法、用法，具備法治思維，而行政管理專業(yè)人才的培養(yǎng)是在廣泛吸收政治、法律和管理哲學(xué)知識的基礎(chǔ)上建立的，學(xué)生在思想意識上對政府行政、公共價值有更為深刻的理解，所以高校更能夠培養(yǎng)真正具有服務(wù)意識、法治思維的人才，為法治政府提供專業(yè)化的人力資源儲備。
3法治政府建設(shè)中行政管理專業(yè)面臨的挑戰(zhàn)
當前我國的行政管理教育在理論創(chuàng)新和人才培養(yǎng)兩方面與法治政府建設(shè)的需要仍存在較大差距。行政管理要保持學(xué)科的合法地位，其教育目標就必須契合政府行政實踐需求。但長期以來，高校行政管理學(xué)科的理論研究和教學(xué)與政府行政之間存在一道明顯的“屏障”，使得理論教育和專業(yè)現(xiàn)實脫節(jié)，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。
3.1學(xué)科理論研究落后于行政實踐
法治政府要求政府的行政行為必須在法治框架下進行，這就要求政府構(gòu)建起一整套與之相適配的制度，包括政策制定、行政執(zhí)法等一系列體制機制的建設(shè)。高校行政管理教育雖然也注重現(xiàn)實、緊跟社會熱點，開設(shè)了有關(guān)行政改革、公務(wù)員制度、公共案例分析等方面的課程，但受限于課堂的模擬討論，只能用已有的理論框架分析中國的行政實踐，并沒有形成較為系統(tǒng)的具有中國特色的行政理論。理論應(yīng)用的簡單重復(fù)也在不同年級的教學(xué)中延續(xù)，很多教學(xué)材料和課程任務(wù)都是“陳年佳釀”。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的創(chuàng)新成果沒有及時引入，學(xué)生往往被框定在以往的理論體系中審視當前復(fù)雜多變的政府實踐，二者的相互隔離，使得理論研究陷入缺乏清晰主體認知的尷尬局面。此外，教學(xué)中對概念化的問題討論較多，對概念的具體操作及概念間相互關(guān)系的分析不足，很少應(yīng)用規(guī)范化的科學(xué)方法去驗證理論，因此很難做到理論的再創(chuàng)造。
3.2課程培養(yǎng)體系的學(xué)術(shù)性和價值性不足
我國高校行政管理學(xué)科在研究方向、師資力量上呈現(xiàn)單一化傾向。[5]現(xiàn)有的行政管理教學(xué)課程常將研究視角集中在政府行政改革、公共治理、公共服務(wù)、政策分析以及公共人力資源管理等領(lǐng)域的具體社會現(xiàn)象上，并熱衷于運用西方既有理論、模型和框架進行應(yīng)用性分析，缺乏對學(xué)術(shù)理論規(guī)范性、適用性及價值性的再思考，與我國行政實踐不能有效耦合。一是在課程設(shè)置上，具有中國特色的學(xué)科課程和涉及我國政府運作與法治思想內(nèi)容的課程較少，有些院校的課程設(shè)置求博而不求精，相關(guān)研究往往浮于問題表面，導(dǎo)致學(xué)生精力分散，雜而不專，難以對我國治國理念、政府治理、社會治理模式的演變進行深入了解，難以運用所掌握的公共行政知識解決中國面臨的實際問題。二是在教育師資方面，在職教師數(shù)量、國際教師數(shù)量和教授比例要低于國外高校，沒有真正形成知識和理論的創(chuàng)新環(huán)境。三是課程中關(guān)于公共服務(wù)價值觀念和法治精神的培育不足，學(xué)生缺乏法治意識和服務(wù)觀念，不能有效回應(yīng)法治政府建設(shè)要求。
3.3協(xié)同實踐教學(xué)存在機制障礙
作為從公共行政實踐中誕生的學(xué)科，行政管理的理論發(fā)展應(yīng)當反哺行政實踐。但現(xiàn)實中高校的行政管理教育往往更重視理論的研究，對學(xué)生實踐能力的培養(yǎng)不到位。校園內(nèi)單一的課堂教學(xué)形式無法使學(xué)生全面了解理論知識，而院校搭建的專業(yè)實踐平臺又較為有限且不穩(wěn)定。校內(nèi)實驗基地,如實驗室、教研室、案例庫等基礎(chǔ)設(shè)施配備不健全,使得許多實踐課程形同虛設(shè)；校外實踐基地可用范圍狹窄,實踐教學(xué)基地建立困難并難以保證長期穩(wěn)定,且學(xué)生到實踐單位不能夠立刻熟悉工作流程,等到熟悉后實習時間已所剩無幾,不但無法幫助實踐單位處理事務(wù)反而增加了實踐單位的工作量,使得實習流于形式[6]。研究生階段的培養(yǎng)重點也大多集中在科研項目和論文寫作上，有關(guān)政府的數(shù)據(jù)很少是一手資料，因此其學(xué)術(shù)成果常與政府行政實踐存在較大差距，很難得到采納?？傮w來看，多數(shù)高校培養(yǎng)的行政管理專業(yè)畢業(yè)生專業(yè)優(yōu)勢和特長不明顯，在就業(yè)市場上容易被同質(zhì)化，在競爭中常處于劣勢地位。
3.4就業(yè)渠道的公私界限存在隔閡
畢業(yè)生的就業(yè)情況往往是一個衡量專業(yè)教育成果的關(guān)鍵指標，對學(xué)生就業(yè)方向、就業(yè)質(zhì)量的考察能夠反映該專業(yè)培養(yǎng)體系的成效。我國行政管理專業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)方向是相對明確的，具有顯著的機關(guān)傾向，主要是各層級“一府兩院”（政府、法院、檢察院）單位公務(wù)員、事業(yè)單位人員，還有的進入國企、私企從事行政、文秘及人力資源崗位，也有部分自謀職業(yè)者，從事與行政管理無關(guān)的工作。需要明確的是，雖然行政管理專業(yè)的學(xué)生大都希望進入國家公務(wù)員隊伍，但在準入通道上并不具備優(yōu)勢，也需要參加公務(wù)員招錄考試。從近幾年公務(wù)員招錄情況來看，國家機關(guān)對行政管理專業(yè)人才的需求量很少，也就是說，畢業(yè)后真正進入機關(guān)隊伍的畢業(yè)生仍是少數(shù)，多數(shù)人仍將到企業(yè)工作，這對于專業(yè)資源和教育成本都是一種浪費。而高校有關(guān)行政管理專業(yè)學(xué)生的職業(yè)規(guī)劃教育并不完善，在沒有暢通就業(yè)渠道的現(xiàn)狀下，對學(xué)生就業(yè)理念的矯正沒有形成一套成熟的糾偏方案。
4法治政府建設(shè)中行政管理學(xué)科建設(shè)和發(fā)展路徑
在全面推進法治政府建設(shè)的過程中，行政管理學(xué)科要積極應(yīng)對面臨的各種挑戰(zhàn)，突出專業(yè)的獨特性、實踐性和價值性，將研究主題聚焦在政府領(lǐng)域，探討相關(guān)的制度、政策、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關(guān)系等議題；不斷完善學(xué)科教育資源，培養(yǎng)適應(yīng)社會需要的行政人才；在借助交叉學(xué)科研究成果的同時堅定行政管理學(xué)的核心屬性，做到綱舉目張。
4.1聚焦研究主體，實現(xiàn)教學(xué)中的理論創(chuàng)新
高校行政管理教育應(yīng)當以破解體制難題、促進市場發(fā)展、提高行政法合法性為導(dǎo)向，積極開展一系列具有針對性、前瞻性、戰(zhàn)略性的理論研究。理論創(chuàng)新的源泉在于實踐和交流，只有通過實踐檢驗和學(xué)科交流的碰撞才能實現(xiàn)學(xué)術(shù)的再創(chuàng)造。這要求高校要在扎實開展行政學(xué)既有理論成果教育的同時，搭建高層次、高質(zhì)量的專業(yè)實踐基地和學(xué)術(shù)交流通道。針對政府這一主要研究對象，高校應(yīng)當充分整合教育資源，開拓學(xué)生和教師直面行政工作的觀察和參與渠道，在行政實踐中檢驗理論的正確性；同時要總結(jié)出西方理論應(yīng)用到中國公共行政進程中的局限性，培養(yǎng)出問題意識。此外，高校還應(yīng)定期開展更大范圍的學(xué)術(shù)交流活動，打造本研一體化的培養(yǎng)模式，通過跨學(xué)科、跨院校、跨領(lǐng)域的交流碰撞，對政府治理從多個角度開展討論，刺激思考，激發(fā)新觀點，實現(xiàn)行政理論的本土化創(chuàng)新。
4.2純化學(xué)科屬性，構(gòu)建專業(yè)化課程體系
要培養(yǎng)符合法治政府建設(shè)需求的學(xué)術(shù)型行政人才，必須構(gòu)建起具有中國特色和核心學(xué)科支撐的課程教學(xué)體系。行政管理學(xué)科雖然是一門與眾多其他學(xué)科存在交叉的應(yīng)用型學(xué)科，但在建設(shè)過程中必須堅持學(xué)科核心屬性，即以政府行政制度、政策等方面的研究為根本，保持專業(yè)自身的獨立性而非一味擴張學(xué)科界限，成為雜而不精的“四不像”。高?？筛鶕?jù)地域文化、學(xué)校專業(yè)優(yōu)勢和地方政府行政傳統(tǒng)對教學(xué)體系進行調(diào)整，形成“基礎(chǔ)培養(yǎng)”與“模塊培養(yǎng)”的立體化專業(yè)課程體系。通過精細選擇的專業(yè)基礎(chǔ)課和公共管理類通識課，使學(xué)生在獲取學(xué)科專業(yè)知識的同時具備合格“職業(yè)人”的素質(zhì)；通過專業(yè)核心課程和素質(zhì)拓展課程鍛煉行政管理專業(yè)人才的理論素養(yǎng)和職業(yè)技能，并使其根據(jù)自身素質(zhì)以及發(fā)展狀況來決定未來更深層次的研究方向。
4.3堅持現(xiàn)實取向，豐富研究的方法論
理論和實踐相結(jié)合是推動學(xué)科發(fā)展的根本途徑，高校行政管理學(xué)科建設(shè)也必須堅持“兩條腿走路”。一方面，高校要從前人理論成果的基礎(chǔ)上出發(fā)，通過專業(yè)課程教育使學(xué)生掌握學(xué)科基本理論和社會研究方法，引導(dǎo)和訓(xùn)練學(xué)生“從大處著眼”“從小處入手”，提高對現(xiàn)實的深刻分析能力和洞察力，保證學(xué)術(shù)研究的科學(xué)性、規(guī)范性和可行性。另一方面，高校應(yīng)加強實踐課程的設(shè)置，積極與政府、公共組織等專業(yè)相關(guān)實體建立良好的合作互動關(guān)系，設(shè)立常態(tài)化的實踐培養(yǎng)基地，為學(xué)生實習實踐創(chuàng)造條件，以便于學(xué)生理論聯(lián)系實際，提升專業(yè)素養(yǎng)和能力水平。此外，高校應(yīng)當豐富和深化行政管理學(xué)科教育中的方法論，開展定量研究的教育培訓(xùn)，做到質(zhì)性研究真正揭示問題本質(zhì)，量化研究結(jié)論科學(xué)、準確、可證偽，使學(xué)生充分具備社會調(diào)查意識、數(shù)據(jù)收集和分析技能、總結(jié)及解決問題的能力。
4.4完善師資保障，優(yōu)化教師隊伍結(jié)構(gòu)
師者，傳道授業(yè)解惑也，教師在教育系統(tǒng)中的作用是不言而喻的。教師隊伍建設(shè)以及教師的綜合素質(zhì)直接影響到行政管理專業(yè)人才培養(yǎng)的成效。高校行政管理學(xué)科要想滿足法治政府建設(shè)提出的理論與人才要求，就必須在教師資源上做好保障工作。一是強化教師的再培訓(xùn)，時刻關(guān)注行政管理專業(yè)的前沿問題和現(xiàn)實指向。許多高校教師本身就是政府智庫成員，要將政府改革動向和職能優(yōu)化等信息傳遞給學(xué)生，引導(dǎo)學(xué)生對行政領(lǐng)域的新變化做出敏銳判斷。二是優(yōu)化教師隊伍的教育背景結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，在鞏固行政領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的基礎(chǔ)上吸收交叉學(xué)科的教育者，要注重培養(yǎng)和提升行政管理專業(yè)教師尤其是青年教師的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力與實踐教學(xué)技能[7]，形成老、中、青比例協(xié)調(diào)的教育團隊，通過外聘教授、線上授課等方式使學(xué)生接觸到更優(yōu)質(zhì)的教育資源。
4.5明確職業(yè)定位，提升法治思維意識
“師傅領(lǐng)進門，修行在個人?！备咝Ｒ囵B(yǎng)行政管理專業(yè)學(xué)生對專業(yè)定位和就業(yè)方向的獨立思考能力。通過開展定期的專題講座和社會實踐活動，消除學(xué)生對行政管理學(xué)科定位、專業(yè)歸屬、就業(yè)規(guī)劃等方面的模糊認知，使學(xué)生明確自己在專業(yè)學(xué)習過程中能學(xué)到什么，畢業(yè)后可以勝任何種工作?？梢酝ㄟ^一對一的就業(yè)指導(dǎo)使學(xué)生在具備行政管理核心素養(yǎng)的基礎(chǔ)上結(jié)合自身特點形成獨特的競爭優(yōu)勢，引導(dǎo)學(xué)生正確看待公務(wù)員考試，適度開展相關(guān)的公考培訓(xùn)工作。高校對于行政管理學(xué)科的建設(shè)要傾注正確的價值觀，其中以政治觀最為關(guān)鍵，應(yīng)當注重從理論高度、思想高度、現(xiàn)實教育等多方面塑造學(xué)生的法治思維意識，促進其將來能更好地在國家行政崗位上發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，以法治精神行政執(zhí)法，推動法治政府的構(gòu)建。
5結(jié)語
“人們之所以被吸引去從事公共服務(wù)，是因為他們被公共服務(wù)的價值觀所吸引?！北M管行政管理學(xué)科在很長時間里被認為是一門服務(wù)于政治的學(xué)科，但事實證明，公共行政者并不能總是恪守工具人的執(zhí)行要求，執(zhí)行政策的過程其實是價值和工具的統(tǒng)一體。因此，行政管理學(xué)科建設(shè)要堅持服務(wù)人民的價值取向，在法治和價值的框架內(nèi)追求行政活動的效率，通過不斷完善高校行政管理專業(yè)的人才培養(yǎng)模式，來應(yīng)對政府行政實踐帶來的學(xué)科挑戰(zhàn)。
作者:趙炳涵 單位:東北師范大學(xué)政法學(xué)院
