煤炭行政管理機制分析
前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了煤炭行政管理機制分析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。
新中國成立以來，煤炭行政管理形成了三大重要特征。一是我國煤炭行政管理體制總體上是中央政府直接管理（“直接管理”類似于我國各級法院對第一審案件的管轄，即對某煤炭生產(chǎn)企業(yè)有管理權(quán)限的各級政府及其管理部門中最低一級政府及其管理部門實施的管理）與地方各級政府直接管理并存，同時上級政府領(lǐng)導并監(jiān)督下級政府。中央煤炭生產(chǎn)企業(yè)由中央政府直接管理，地方國有（含國有控股）煤炭生產(chǎn)企業(yè)依據(jù)隸屬關(guān)系分別由省、市、縣政府直接管理，集體所有、私人所有煤炭生產(chǎn)企業(yè)由縣級政府直接管理。二是有專門的煤炭行政管理機關(guān)相對集中地管理煤炭行業(yè)，尤其是煤炭安全生產(chǎn)。三是煤炭生產(chǎn)企業(yè)國有資產(chǎn)出資人代表的行政層次成為劃分國有煤炭生產(chǎn)企業(yè)隸屬關(guān)系的標準。現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)對包括以上特征在內(nèi)的煤炭行政管理方式和管理經(jīng)驗予以法律化，并保持了與其他經(jīng)濟社會活動的行政管理在層級劃分、管理體制上協(xié)調(diào)一致。
分析研究山西、河南兩省政府各自的煤炭生產(chǎn)企業(yè)兼并重組文件及相關(guān)的煤炭安全生產(chǎn)文件文本，可以看出兩省兼并重組的形式基本相同:一是作為兼并重組主體的大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)成為兼并重組后煤炭生產(chǎn)企業(yè)的控股方;二是作為兼并重組主體的大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)主要是中央或省屬國有煤炭生產(chǎn)企業(yè)，兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)成為大型國有控股企業(yè);三是兼并重組中設(shè)立的大型國有控股煤炭生產(chǎn)企業(yè)具有法人資格，依法獨立承擔民事責任，這與兼并重組主體原有的絕大部分煤炭生產(chǎn)單位——煤礦僅作為“生產(chǎn)車間”在法律上截然不同。兼并重組后，煤炭生產(chǎn)企業(yè)的主要組織結(jié)構(gòu)形式是在大型和特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)下，設(shè)立包含一個或數(shù)個煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)作為子公司;非煤企業(yè)和兼并重組前的中、小型煤炭生產(chǎn)企業(yè)不得控股兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)。兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)若不完全享有法人權(quán)益，不能獨立生產(chǎn)經(jīng)營，不能獨立承擔民事責任，將有利于煤炭行政管理機關(guān)按照兼并重組后的大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)的隸屬關(guān)系，對大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)及其所有煤礦的安全生產(chǎn)實行行政管理。但是，兼并重組后，大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)特別是以煤為主、多業(yè)并舉的大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的安全生產(chǎn)管理層級更多，地域更寬，難度更高，任務(wù)更重，責任更大，兼并重組前的技術(shù)、資金、管理優(yōu)勢會在一段時期內(nèi)有所減弱，大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)特別是其領(lǐng)導人自身遵守各項煤炭安全生產(chǎn)管理規(guī)定的難度加大。按照現(xiàn)行煤炭行業(yè)行政管理原則和傳統(tǒng)，直接管理的層級上移，向省級監(jiān)管主體集中，省級監(jiān)管任務(wù)更重，責任更大，更加凸顯監(jiān)管力量、監(jiān)管方式方法嚴重滯后于新情況、新要求。即使兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)全部為法人，能否沿用或改變原有的行政管理關(guān)系和行政管理權(quán)限，長期形成的煤炭行政管理體制能否做相應(yīng)的改變，也非一言所能。兼并重組后，煤炭生產(chǎn)企業(yè)的所有制形式、組織結(jié)構(gòu)形式、公司治理結(jié)構(gòu)的變化，必然導致兼并重組中設(shè)立的煤炭生產(chǎn)企業(yè)隸屬關(guān)系的變化，進而帶來煤炭行政管理關(guān)系的變化，現(xiàn)有煤炭行政管理機關(guān)的管理權(quán)限隨之發(fā)生重大變化。
2煤炭行政管理體制的重構(gòu)
兼并重組后的煤炭生產(chǎn)企業(yè)所有制形式、隸屬關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)是重構(gòu)煤炭行政管理體制的重要考量因素。面對新情況，應(yīng)抓緊時間研究和解決一些重大問題。
首先應(yīng)當突出研究并確定煤炭行政管理的職能。“行政職能反映行政管理活動的內(nèi)容、實質(zhì)和方向”，“是行政組織設(shè)置和改革、行政決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)”，它“在很大程度上決定了政府組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量以及運行方式”，確定行政職能即明確“應(yīng)該管什么，不應(yīng)該管什么以及管到什么程度”。有數(shù)篇研究文章和學位論文根據(jù)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性，幾乎一致認為:煤炭行政管理機構(gòu)應(yīng)依據(jù)一定的法律法規(guī)和有關(guān)政策對煤炭發(fā)展戰(zhàn)略、煤炭資源規(guī)劃、煤礦安全、礦區(qū)環(huán)境、煤炭資源城市轉(zhuǎn)型等方面進行宏觀管理，加強調(diào)整煤炭經(jīng)濟的運行手段，滿足煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。煤炭行政管理的“主要職能是負責煤炭產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)管理，具體包括資源優(yōu)化配置、市場準入制度安排與審批、安全生產(chǎn)監(jiān)管、行業(yè)標準的頒布、政策研究實施與檢查、信息收集整理與披露、煤炭市場的調(diào)控等?！贝_定煤炭行政管理職能應(yīng)首先沿著煤炭開發(fā)利用過程這一主線選擇并確定行政管理范圍和內(nèi)容，圍繞這條主線上的各管理事項權(quán)衡和確定行政行為，以形成比較完整、嚴密的煤炭行政管理體制。根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律和現(xiàn)代行政職能的核心價值，圍繞煤炭開發(fā)利用的目的，結(jié)合煤炭開發(fā)利用與自然的重要關(guān)系，合理區(qū)分煤炭開發(fā)利用過程中哪些內(nèi)容適宜市場調(diào)整，哪些內(nèi)容需要行政管理，合并、調(diào)整煤炭行政許可事項，減少行政摩擦與沖突，減少企業(yè)負擔。煤炭行政管理的主要內(nèi)容應(yīng)當是煤炭資源勘查與開發(fā)規(guī)劃及實施、煤礦建設(shè)與煤炭生產(chǎn)、煤炭供需平衡、煤炭及伴生資源綜合開發(fā)和利用、礦區(qū)環(huán)境保護與治理。圍繞這些主要內(nèi)容，煤炭行政管理主體應(yīng)實施煤炭法制執(zhí)行、煤炭政策制定與貫徹、煤炭標準制定與實施、煤炭生產(chǎn)技術(shù)研發(fā)與推廣、煤炭生產(chǎn)安全服務(wù)與保障、煤炭信息加工與服務(wù)、煤炭職工特殊保護與培訓、煤炭執(zhí)法檢查與獎懲等。同時，根據(jù)我國行政管理傳統(tǒng)和文化，確定實施與主要事項相關(guān)的全面人事管理、薪酬管理等。煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管任務(wù)艱巨、形勢嚴峻、責任重大，必須把安全和生產(chǎn)緊密結(jié)合起來，防止片面的安全生產(chǎn)觀、機械的安全監(jiān)管行為。安全與生產(chǎn)分而治之，必將浪費行政資源，潛藏安全隱患。
其次應(yīng)當突出研究和確定行政管理主體。煤炭行政管理體制在延續(xù)不斷的歷史過程中變動和發(fā)展。我國煤炭行政管理體制存在著漸變和突變兩種現(xiàn)象，政府機構(gòu)重大變革都會影響煤炭行政管理體制的變化。多數(shù)人尤其是煤炭行政管理者普遍認為煤炭行政管理事項應(yīng)盡可能多地或完全地集中于一個專門的機構(gòu)，形成高度“集權(quán)”的監(jiān)管體制;繼續(xù)實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督三位一體的行政管理模式;對現(xiàn)有與煤炭生產(chǎn)有關(guān)的行政管理機構(gòu)加以改造、轉(zhuǎn)型。煤炭開發(fā)利用過程中需要政府監(jiān)管的事項，分屬于不同的行政機關(guān)雖然不合理、有弊端，但長期以來已形成了監(jiān)管傳統(tǒng)和習慣，并且各行政管理機關(guān)自成體系，積累了比較豐富的監(jiān)管經(jīng)驗。在這種情況下，高度集中煤炭行政管理事項，困難較大。同時，煤炭行政管理事項之間的關(guān)系不都十分緊密，有些煤炭行政管理事項并不能清晰地標明分屬哪個行政管理機關(guān)最適宜，與煤炭有關(guān)的行政管理機關(guān)的職能之間并非涇渭分明。有些重要的煤炭行政管理事項需要多個有關(guān)的行政管理機關(guān)協(xié)同監(jiān)管;需要多個行政管理機關(guān)相互制約，保證監(jiān)管行為合法、合理。所有煤炭行政管理事項完全由一個專門煤炭行政管理機關(guān)獨立、集中監(jiān)管并非理想的監(jiān)管模式。按照我國國家行政組織的基本原則，圍繞“精簡、統(tǒng)一、效能”的行政改革目標，研究、確定對現(xiàn)有的多個煤炭行政管理機關(guān)實施“兼并重組”或者調(diào)整職能，研究、確定合理的監(jiān)管層次和監(jiān)管幅度。煤炭行政管理應(yīng)具體分析監(jiān)管事項的性質(zhì)、監(jiān)管難度、監(jiān)管效率等因素，盡可能地實行集中統(tǒng)一監(jiān)管。對個別需要多機關(guān)分權(quán)制約的重要行政管理事項，應(yīng)堅持并完善分權(quán)制約原則。對于因分權(quán)制約或因暫時沿用不盡合理的職能分工而掣肘的現(xiàn)象，應(yīng)通過合理設(shè)置行政職能、建立機關(guān)協(xié)作機制、加強政府協(xié)調(diào)和督辦來解決。
第三，應(yīng)當突出研究、確定煤炭行政直接管理主體。即研究并確定由哪級政府對煤炭生產(chǎn)企業(yè)或煤礦的生產(chǎn)行為實施直接管理。按照我國行政“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的分級監(jiān)管原則，一要研究、確定行政管理意義上的煤炭生產(chǎn)企業(yè)單位劃分標準及隸屬關(guān)系。研究、確定行政管理能否打破企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，一旦打破，如何處理行政管理與企業(yè)內(nèi)部管理的沖突與調(diào)協(xié)。二要研究和確定直接管理的行政相對人——煤炭生產(chǎn)單位是包含數(shù)個煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)還是只含一個煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)，是煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人還是不對法人、非法人加以區(qū)分，是完整的煤炭生產(chǎn)企業(yè)還是煤炭生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的公司或煤礦，是經(jīng)營多業(yè)的集團公司還是其所屬的煤炭生產(chǎn)企業(yè)子公司，等等。三要研究和確定外省及中央在本省設(shè)立的煤礦或煤炭生產(chǎn)企業(yè)的直接管理主體，研究和確定民營大型、特大型煤炭生產(chǎn)企業(yè)的直接管理主體。四要研究和確定相應(yīng)的行政管理體制和機構(gòu)設(shè)置。
第四，應(yīng)當研究和確定煤炭安全生產(chǎn)行政管理的目標考核體系和標準。研究和制定并分解監(jiān)管目標，通過目標考核把煤炭安全生產(chǎn)監(jiān)管強化為日常管理行為，把目標考核作為政府領(lǐng)導的一項具體職責和方式，為追究監(jiān)管責任提供合法、合理的依據(jù)。
第五，應(yīng)當研究、確定煤炭安全生產(chǎn)行政管理的責任范圍和責任承擔方式。研究、區(qū)分生產(chǎn)事故的企業(yè)責任與行政責任，發(fā)現(xiàn)并運用二者之間的內(nèi)在聯(lián)系。研究、確定生產(chǎn)事故的性質(zhì)、危害程度的標準，研究、確定行政管理行為與事故的關(guān)聯(lián)性、責任范圍、責任大小，研究、確定生產(chǎn)事故的歸責原則和擔責要件，研究、確定生產(chǎn)事故責任的追究原則和方式，研究、區(qū)分生產(chǎn)事故責任的承擔方式。
總之，兼并重組后，煤炭行業(yè)應(yīng)繼續(xù)實行分級監(jiān)管，以具備法人資格并完整行使法人權(quán)益的煤炭生產(chǎn)企業(yè)（只含一個煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人，或包含多個非法人煤礦的煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人，或包含多個煤炭生產(chǎn)企業(yè)法人的集團公司）為一個完整的監(jiān)管對象，按照煤礦和煤炭生產(chǎn)企業(yè)的隸屬關(guān)系、所跨行政區(qū)域，以縣為最低一級直接管理主體，確定直接管理機關(guān)。調(diào)整各行政區(qū)域內(nèi)行政管理機構(gòu)的層級設(shè)置，劃分監(jiān)管職權(quán)、職責，制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度，加強力量薄弱的行政管理機構(gòu)建設(shè)，形成新的煤炭行政管理體制和運行機制。
