旅游行政管理論文
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一、擴權(quán)升格：云南旅游行政管理體制改革的主要模式
旅游產(chǎn)業(yè)這種特有的綜合性和聯(lián)動性要求其必須進行一攬子管理。筆者根據(jù)“擴權(quán)升格”的深度廣度要求，將云南旅游管理體制改革模式分為三種：一是部分?jǐn)U權(quán)、地位不變。在傳統(tǒng)旅游局職能的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方特色和旅游發(fā)展需要，旅游與風(fēng)景、商貿(mào)、體育、文化、園林等部分職能融合的行政管理模式。例如，騰沖縣將全縣翡翠和旅游出租車管理職能以及對賓館酒店、餐飲行業(yè)的規(guī)劃建設(shè)審核職能全部劃歸旅游局，明確要求全縣投入實施的工農(nóng)業(yè)項目必須征求旅游局意見，充分體現(xiàn)了全縣經(jīng)濟社會圍繞旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路和理念。二是部分?jǐn)U權(quán)、地位升級。除擴大了職能范圍以外，上下級旅游局之間形成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。例如，西雙版納州三個縣市探索實行垂直管理的新模式，縣市旅游局局長兼任州旅游局黨組成員，縣市旅游局局長的任命，由州旅游局和縣委組織部共同考察后，由州旅游局黨組直接任命。三是全方位擴權(quán)、地位升級。在保留或撤銷傳統(tǒng)旅游局的基礎(chǔ)上，成立級別更高的、整合各部門功能的旅游委員會模式。國內(nèi)成立的各種旅游委員會有如下幾種性質(zhì)：①議事機構(gòu)，如桂林市保留旅游局，另外成立行政級別更高、成員單位更多、管理范圍更廣的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)委員會，下設(shè)辦公室，為常設(shè)機構(gòu)，直接對市委、市政府負(fù)責(zé)；②半實質(zhì)執(zhí)行機構(gòu)，如杭州在原有旅游局職能的基礎(chǔ)上成立旅游委員會，賦予了旅游主管部門對園林文物、貿(mào)易、工商、旅游度假區(qū)、商業(yè)資產(chǎn)公司、旅游集團、西湖博覽會辦公室等機構(gòu)的協(xié)調(diào)功能、風(fēng)景區(qū)管理職能、資源整合功能；③實體性機構(gòu)，如上海組建了中共上海市旅游事業(yè)工作委員會和上海市旅游事業(yè)管理委員會，政府下轄的旅游局、商業(yè)局、交通辦、園林局和新亞集團等單位，均為旅管會成員，上海市副市長兼任旅管會主任，旅游局和各相關(guān)局的負(fù)責(zé)人任副主任或委員等。云南學(xué)習(xí)借鑒了上述省市的經(jīng)驗做法，在省級層面，根據(jù)旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈長、涉及面廣、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作量大的產(chǎn)業(yè)特性，積極開展旅游行政管理機制改革創(chuàng)新并取得重大歷史性突破，實現(xiàn)了三次大的飛躍。2013年2月，云南省旅游局正式更名為云南省旅游發(fā)展委員會，標(biāo)志著云南旅游行政管理體制改革邁出了關(guān)鍵的一步；2013年8份，省委正式任命配備了10個部門的兼職副主任，標(biāo)志著省旅發(fā)委由一個單一的經(jīng)濟職能部門轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€綜合協(xié)調(diào)部門；2014年6月份，中編辦正式批準(zhǔn)同意省旅發(fā)委成為政府組成部門，標(biāo)志著旅游業(yè)在云南省經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用得到進一步認(rèn)可和強化。在州市層面，昆明、大理、迪慶、普洱、紅河、玉溪、版納7個州市參照省里的作法，從強化旅游行政管理部門的綜合協(xié)調(diào)和服務(wù)職能出發(fā)先后組建了旅發(fā)委。除云南，北京市、海南省、江西省也相繼完成了這一過程。如2009年，海南省在全國率先成立實體性的“旅游發(fā)展委員會”，并列入省政府25個組成部門之一，而且在政府組成部門的排序上居顯著位置。云南、海南旅發(fā)委作為省政府組成部門，可以參加政府全體會議并進行表決，而傳統(tǒng)旅游局作為政府直屬機構(gòu)，其負(fù)責(zé)人只能在涉及本部門事項的會議時才能列席。另外，組成部門的一把手是由政府主要領(lǐng)導(dǎo)提名、同級人大通過任命，而直屬機構(gòu)的負(fù)責(zé)人則由政府直接任命。顯然，這種改革要比非實質(zhì)性的、協(xié)調(diào)性的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)委員會、旅游事業(yè)管理委員會在權(quán)力方面有了更高的提升。
二、旅游行政管理體制改革的本質(zhì)：權(quán)力運作與旅游建構(gòu)
中國政治體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)特點是：政黨居于中心位置，由內(nèi)向外依次是行政系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、司法系統(tǒng)，構(gòu)成一個同心圓。黨的組織對各種權(quán)力機構(gòu)的滲透和有效控制，使中國政治系統(tǒng)中各個部分具有高度的同構(gòu)性和重疊性，而云南推進的旅游行政管理體制改革就是在保持同構(gòu)性的基礎(chǔ)上增加一定的自主性，通過“擴權(quán)升格”提升自己在權(quán)力場中的相對位置，由邊緣走向主流。第一，旅游管理體制的“擴權(quán)升格”與當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的主導(dǎo)地位、國家政策導(dǎo)向有著重要關(guān)聯(lián)。旅游在權(quán)力場的重要性由其在地方政府業(yè)務(wù)流程中的重要性而決定，如旅游一把手工程、旅游強縣/市/省，并隨著國家的經(jīng)濟體制、行政體制、社會體制的發(fā)展變化而變化。例如，2010年初，海南省正式獲批成為海南國際旅游島，并上升至國家戰(zhàn)略層面，對于海南這樣一個旅游經(jīng)濟特區(qū)來講，其管理機制的設(shè)置自然應(yīng)凸顯出旅游業(yè)對區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)地位。云南作為旅游資源大省，其旅游管理體制改革同樣直接受益于這一時代變遷：歷屆省委省政府都高度重視旅游業(yè)的發(fā)展，始終堅持把它作為支柱產(chǎn)業(yè)加以培育，近幾年又確立了“旅游強省”的目標(biāo)和思路，加上一直推進的旅游綜合改革試點工作和黨的十八屆三中全會做出的全面深化改革的決定，為云南旅游行政管理體制改革提供了助力。第二，旅游管理部門利用種種策略來捍衛(wèi)或提升他們在權(quán)力場中的位置，并強加一種對自身所擁有的資本最為有利的等級化原則。例如，與其他省份不同，云南旅發(fā)委還牢牢掌握著財政大權(quán)，省旅游發(fā)展資金在現(xiàn)有每年2億元的基礎(chǔ)上，從2013年起每年再增加1億元，到2017年達到7億元；旅游宣傳促銷經(jīng)費在現(xiàn)有2000萬元的基礎(chǔ)上，從2013年起每年增加1000萬元，到2017年達到7000萬元，各地州市縣的旅游總體規(guī)劃、十三五旅游規(guī)劃、旅游城市綜合體規(guī)劃、智慧旅游等費用都需要到省旅發(fā)委申請，而這些資金的審批、下放和核查都由省旅發(fā)委監(jiān)控，這有利于由上到下、由省級到州市逐步推進基層旅游管理體制改革。第三，長期存在于權(quán)力場內(nèi)的規(guī)則是以重復(fù)博弈的方式進行的，而博弈規(guī)則是由參與人策略互動內(nèi)生的，存在于參與人的意識之中，也是可自我實施的，這使得旅游管理體制改革面臨很多障礙。例如，云南省旅發(fā)委地位的提升在體制創(chuàng)新上邁出了重要一步，但“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、精簡高效”的旅游統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機制和“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一保護、統(tǒng)一管理”的旅游產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展的運行機制尚未真正建立，職能分散、審批程序復(fù)雜、多頭管理的情況依然突出，旅游發(fā)展委員會的綜合協(xié)調(diào)職能未能得到很好的發(fā)揮，權(quán)力爭奪而導(dǎo)致其他部門在工作配合上存在陽奉陰違的現(xiàn)象。第四，從行業(yè)層面來講，政府行政管理并不是旅游業(yè)管理的唯一手段。云南旅游業(yè)需要規(guī)范的行業(yè)制度和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，這需要通過多層次的管理網(wǎng)絡(luò)體系來制定，不能單純的依靠旅游管理部門。西方國家的行業(yè)協(xié)會是在市場推動下，同業(yè)經(jīng)營者基于共同利益的需要實行聯(lián)合的組織，絕大多數(shù)企業(yè)都是相關(guān)行業(yè)協(xié)會的會員。而云南目前的行業(yè)協(xié)會大都是在政府的主導(dǎo)下成立的，旅游協(xié)會實屬政府的附屬機構(gòu)，因此加入的企業(yè)也是十分有限。要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，就必須加快市場化的改革步伐，行業(yè)協(xié)會與行政機構(gòu)脫鉤，實行自收自支，政府應(yīng)逐漸的將一些權(quán)限如資格考試與培訓(xùn)、旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作等授權(quán)給協(xié)會。我國香港的旅游業(yè)由香港旅游協(xié)會按照市場經(jīng)濟的原則進行管理，旅協(xié)理事會的委員一半由政府委任，一半由會員推選，既有行業(yè)自律，又有政府權(quán)威，香港旅游協(xié)會因其卓有成效的管理被譽為全球最成功的旅游業(yè)主管機構(gòu)之一，對云南下一步的旅游管理體制改革也有一定的參考價值和啟示作用。
三、結(jié)論
在全國旅游業(yè)發(fā)展過程中，由于資源和能力的不同，各旅游主管部門仍然扮演著差異化的組織角色。旅游業(yè)不同于其他產(chǎn)業(yè)，某些特殊的專業(yè)知識或管理訣竅，很難具體化，又多半與組織融為一體，轉(zhuǎn)移困難且無法通過市場交易獲得。因此，這導(dǎo)致某些結(jié)合于區(qū)位專有知識的旅游管理部門，雖然和其他地區(qū)的旅游部門處于同一層次，但由于區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不同，于是獲得較高的地位。另外，在這種旅游活動的區(qū)域分工中，旅游管理部門由于所從事旅游的復(fù)雜程度、旅游市場對地方經(jīng)濟貢獻的重要程度并不一致，導(dǎo)致在同一層次的部門中，當(dāng)一部門的利益在政府高一層次的決策機構(gòu)充分表現(xiàn)出來的時候，該部門比其他同一層次的部門具有更高的位置。該位置的核心性與否導(dǎo)致旅游管理部門對權(quán)力場內(nèi)的其他成員的行為影響和控制能力的不同，其執(zhí)行功能被替代的程度也不同，云南旅游管理體制改革由此實現(xiàn)了質(zhì)的提升。需要指出的是，現(xiàn)行的云南旅游管理體制還是一種典型的政府主導(dǎo)型，權(quán)利過大且缺乏制約；旅游行政管理體制改革走向更是主要取決于一把手的組織與決策能力、旅游對權(quán)力場的貢獻程度。在市場經(jīng)濟體制下的政府在旅游管理過程中也應(yīng)遵循市場法則，轉(zhuǎn)變過去過多干預(yù)旅游經(jīng)濟及旅游市場的行為，要將政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)方面來，從“全能政府”向“有限政府”、“管制型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。
作者：秦巖 代志鵬 單位：云南民族大學(xué)
