福建民辦幼兒教育發(fā)展思考

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分類管理是指對民辦學校按照非營利性與營利性的標準進行差別化管理。民辦學校分類管理政策在我國已醞釀多年，如今已是大勢所趨、呼之欲出。2015年4月，教育部副部長魯昕在非營利性民辦高校聯(lián)盟第二次工作會議上講話指出：“在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務‘雙引擎’的新形勢，為民辦教育改革發(fā)展提供了新的發(fā)展機遇……要構建非營利性和營利性民辦學校分類管理、差別化扶持的政策體系，在財政、稅收、土地等方面突出對非營利性民辦學校支持的導向，引導民辦學校為社會提供更多優(yōu)質(zhì)的公益性教育產(chǎn)品和服務?！保?］分類管理政策的實行將對我國民辦教育發(fā)展產(chǎn)生何種影響？各級民辦教育管理機構要如何應對？本文以福建民辦幼兒教育為例，對這些問題進行深入探討，以期為相關教育決策提供參考。

一、我國實行民辦學校分類管理政策的背景

對民辦學校實行分類管理是國外的通行做法，已形成較為成熟的政策體系。我國則是近十多年來才開始關注并思考民辦學校分類管理的必要性與可行性。我國民辦教育經(jīng)過30多年的長足發(fā)展，雖然取得了顯著的成就，但是原先基于捐資假定而制定的相關法律法規(guī)和政策措施，已經(jīng)背離了當前以投資辦學為主要特征的民辦教育的現(xiàn)實基礎，導致宏觀管理與微觀運行產(chǎn)生激烈沖突。如2002年頒布的《民辦教育促進法》雖然明確民辦教育屬于公益性事業(yè)，但是又規(guī)定，民辦學校在扣除辦學成本、預留發(fā)展基金以及按照國家有關規(guī)定提取其他的必需費用后，出資人可以從辦學的結余中取得合理回報。［2］2004年頒布的《民辦教育促進法實施條例》進一步規(guī)定：出資人根據(jù)民辦學校章程的規(guī)定要求取得合理回報的，可以在每個會計年度結束時，從民辦學校的辦學結余中按一定比例取得回報。［3］國家出臺相關法律法規(guī)的目的是解決民辦學校的合理回報問題，吸引更多社會資金進入教育領域，然而由于我國民辦學校的法人地位屬性不明晰，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，在實際落實中遇到諸多困難，甚至使民辦教育的公益性受到侵害。我國教育界對于民辦學校是否實行分類管理、如何確定分類管理的標準，以及如何設計不同法人屬性民辦學校的差別化扶持政策等問題一直存在較大分歧與爭議。2010年，中共中央、國務院印發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，明確提出：“積極探索營利性和非營利性民辦教育分類管理?！保?］至此，關于民辦學校是否實行分類管理的爭論在政策層面有了定論。同年10月，國家教育體制改革領導小組確定上海市、浙江省、廣東省深圳市、吉林華橋外國語學院作為民辦學校分類管理的試點地區(qū)和學校，先行開展民辦學校分類管理改革實踐，探索營利性和非營利性民辦學校分類管理辦法。2015年1月7日，國務院常務會議審議通過《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等一攬子修正案草案，明確提出對民辦學校實行分類管理，允許舉辦營利性民辦學校，從頂層設計的層面為民辦教育的科學、規(guī)范、持續(xù)發(fā)展掃清法律制度障礙。實行分類管理是我國民辦教育綜合改革的突破口，是解決我國民辦教育錯綜復雜問題的必然舉措和有效路徑。在前期相關理論探討和試點改革實踐的基礎上，教育部將“研究制定民辦學校分類管理配套政策”列為2015年工作要點，這意味著我國民辦學校分類管理政策制定工作已接近尾聲。

二、福建民辦幼兒教育發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，福建民辦幼兒教育得到長足發(fā)展，有效緩解了“入園難”問題，全省適齡幼兒學前三年入園率一直保持在90％以上，位居全國前列，為滿足社會的多元化教育需求做出了重要貢獻。

（一）民辦幼兒園數(shù)量規(guī)模發(fā)展迅速

《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》頒布后，福建在全國率先出臺《關于加快學前教育發(fā)展的意見》，積極鼓勵、扶持民辦幼兒園發(fā)展，民辦幼兒教育數(shù)量規(guī)模取得快速發(fā)展。至2014年，民辦幼兒園數(shù)占全省民辦學校總數(shù)的94．50％，占全省園數(shù)的70．57％，約為公辦幼兒園數(shù)的2．4倍；民辦在園幼兒數(shù)占全省民辦學校在校生數(shù)的57．70％，占全省在園幼兒數(shù)的54．37％；民辦幼兒園專任教師數(shù)占全省民辦學校專任教師數(shù)的58．85％，占全省幼兒園專任教師數(shù)的64．54％。

（二）大力扶持普惠性民辦幼兒園

福建目前仍未對民辦幼兒園實行分類管理，對民辦幼兒教育的政策導向主要是扶持民辦幼兒園向普惠性方向發(fā)展，保障民眾的入園需求。政府通過購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供優(yōu)質(zhì)普惠的教育服務，在審批登記、分類定級、評估指導、教師培訓、職稱評定、資格認定、表彰獎勵等方面給予普惠性民辦幼兒園與公辦幼兒園同等的地位。自2010年起，福建進一步加大對民辦幼兒教育發(fā)展的財政支持力度，省級財政對入園幼兒人均月收費在150元（不含伙食費）以下的普惠性民辦幼兒園，按上學年末在園幼兒園數(shù)予以100元／年•人補貼，用于民辦園購置設施設備、教玩具、安防維護設施等。［6］同時，對民辦幼兒園實行一系列的稅費優(yōu)惠政策，進一步加快民辦幼兒教育發(fā)展。這種對所有民辦幼兒園一視同仁的做法有失公平，容易導致一些“搭便車”現(xiàn)象產(chǎn)生。

三、福建民辦幼兒園分類管理路徑

民辦幼兒園分類管理是一項復雜的、系統(tǒng)的改革工程，涉及利益調(diào)整、制度重建等多個方面。福建民辦幼兒園數(shù)量多、規(guī)模大，推行分類管理具有一定的難度，因此各級教育行政部門要加強與其他相關部門的協(xié)同合作，理順關系，積極穩(wěn)妥地推進民辦幼兒園分類管理工作。

（一）明確分類標準與依據(jù)，引導民辦幼兒園

分流、轉(zhuǎn)型發(fā)展教育行政部門要以“辦學是否追求合理回報，辦學結余是否進行分配”為分類標準，對現(xiàn)有的和即將舉辦的民辦幼兒園實行嚴格的法人登記注冊制度與歸口管理。非營利性民辦幼兒園由教育行政部門審批，在民政部門注冊為民辦事業(yè)單位法人；營利性民辦幼兒園由教育行政部門與工商管理部門共同審批，在工商管理部門注冊為民辦企業(yè)法人。在分類管理過程中，要注意以下三點：一是不能以辦學者的申報為分類標準，而要以其行為（辦學利潤和剩余資產(chǎn)的最終歸屬）為標準；二是不能以是否有盈利為分類標準，例如公辦幼兒園也可能有盈利，但不能將之確定為營利性機構；三是不能以收取學費的高低為分類標準，學費的高低受成本、區(qū)域、供求等多種因素影響，不應簡單地以學費的多少作為劃分營利性和非營利性民辦幼兒園的標準。無論是營利性還是非營利性民辦幼兒園，都是幼兒教育事業(yè)的有機組成部分，都有其存在的價值與意義。非營利性幼兒園主要滿足民眾普惠性教育需求，營利性幼兒園以滿足多樣化、選擇性教育需求為主。各級教育行政部門要在充分尊重辦學者意愿，允許民辦幼兒園自主選擇辦學類型與方式的前提下，引導民辦幼兒園分流、轉(zhuǎn)型發(fā)展。既要大力倡導和積極鼓勵舉辦非營利性民辦幼兒園，也要為營利性民辦幼兒園創(chuàng)造發(fā)展的環(huán)境與空間，從而實現(xiàn)分類管理的平穩(wěn)過渡。此外，民辦幼兒園的分類歸屬并不是永久不變的，教育行政部門應根據(jù)審計和稅務部門每年對民辦幼兒園的財務和財產(chǎn)審計結果，對民辦幼兒園的分類歸屬進行適時變更和調(diào)整。

（二）堅持公益性導向，促進民辦幼兒園良性

競爭、共同發(fā)展教育既是公共產(chǎn)品、公共服務，也是公益事業(yè)。無論是營利性還是非營利性民辦幼兒園，都要回歸教育的公益屬性。公益性體現(xiàn)在改善教育服務質(zhì)量、維護師生權益等諸多方面。營利性與公益性并不是一對矛盾的概念，營利性不等于非公益性。各級教育行政部門在實行分類管理時要堅持公益性導向，尤其是對民辦幼兒園的扶持與優(yōu)惠政策要把公益性作為一項重要指標加以考量。民辦幼兒園分類管理要遵循公平原則，不能對營利性民辦幼兒園存在制度排斥和政策歧視，不僅要大力扶持非營利性民辦幼兒園的發(fā)展、提倡捐資辦學，而且要落實營利性幼兒園的辦學自主權，充分發(fā)揮市場機制的作用，激發(fā)社會力量投資辦學的活力，使兩者在良性競爭中實現(xiàn)共同發(fā)展，促進民辦幼兒教育質(zhì)量的提高。在國外，民辦學校仍以非營利性為主，營利性學校只占少數(shù)。因此，各級教育行政部門要適當控制二者的數(shù)量、規(guī)模比例，保障民辦幼兒教育發(fā)展的正常秩序。

（三）完善配套制度，推動民辦幼兒園規(guī)范、有序發(fā)展

各級教育行政部門對民辦幼兒園實行分類管理，必須加快制定和完善一系列相關配套制度，主要包括以下四個方面。

第一，建立完善民辦幼兒園分類審批制度。教育行政部門要切實加強當?shù)亟逃聵I(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)學齡人口變化和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，加大民辦幼兒園布局結構調(diào)整力度，在分類管理的背景下，依法嚴格審批民辦幼兒園。對不符合當?shù)亟逃l(fā)展需求的，要向申請者講明教育發(fā)展形勢和要求，防止盲目建設和資源浪費。對符合當?shù)亟逃l(fā)展需求的，要在實施分類管理的政策指導下，參照同級同類公辦學校的設置標準，加強對舉辦者法定條件、經(jīng)費保障、規(guī)劃用地、學校章程、決策機構等進行審查，并組織專家委員會評議，充分聽取專家委員會提出的咨詢意見。不符合辦學條件或未經(jīng)專家委員會評審的不得予以審批設立。

第二，健全完善民辦幼兒園財務監(jiān)管制度，加強對民辦幼兒園收入、支出等情況的監(jiān)管。民辦幼兒園要堅持優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、公開透明的收費原則，非營利性民辦幼兒園參照公辦幼兒園執(zhí)行，營利性民辦幼兒園須報價格主管部門備案并公示后執(zhí)行，所收取的費用應主要用于教育教學活動和改善辦學條件。同時，要推進民辦幼兒園資產(chǎn)和財務信息公開，接受政府、社會和學校教職工的監(jiān)督，強化董事會對幼兒園年度財務預算、決算的審議。

第三，完善民辦幼兒園財務會計制度。教育行政部門可以與民政、稅務等相關部門共同協(xié)商制定適合民辦幼兒園的財務會計制度，明晰民辦幼兒園的辦學成本構成、產(chǎn)權歸屬，明確規(guī)定提留教育發(fā)展基金的比例（用于學校再發(fā)展）、辦學風險基金比例、福利獎勵基金比例以及用于合理回報的比例。民辦幼兒園要委托會計師事務所依法進行審計，并公布審計結果。

第四，完善民辦幼兒園法人治理結構，加強對民辦幼兒園的過程監(jiān)管。非營利性民辦幼兒園可以借鑒日本等國的經(jīng)驗，設立監(jiān)事會，作為董事會的制衡機構。為防止非營利性民辦幼兒園的家族化傾向，可規(guī)定學校舉辦者的人數(shù)不得超過董事會全體成員的三分之一，教職工和社會人士代表的比例不得低于三分之一，園長及學校關鍵管理崗位實行親屬回避制度。同時，可通過派駐審計員和會計師等辦法，加大對非營利性民辦幼兒園財務收支情況的監(jiān)督，防止牟利行為的發(fā)生。營利性民辦幼兒園可以按照“股份合作制”的做法，成立股東會、董事會、校長、監(jiān)事會，規(guī)范董事會與園長的職責和權限劃分，充分發(fā)揮董事會、園長、教師在民辦幼兒園內(nèi)部管理中的作用。在尊重其辦學自主權的前提下，教育行政部門也要加大監(jiān)督和管理力度。

作者：吳麗仙