動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法問題思考

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摘要：本文對入滬指定通道動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中關(guān)于主體資格、事實認定與法律適用和執(zhí)法程序等方面存在的困惑進行分析。主體資格方面：執(zhí)法主體應明晰與有關(guān)執(zhí)法部門的職權(quán)邊界，依法履行動物衛(wèi)生監(jiān)督職責，案件查辦中應清晰認定違法行為人；法律適用方面：應依據(jù)調(diào)查實證確定執(zhí)法案由，對違反《動物防疫法》《上海市動物防疫條例》的違法行為準確定性，確保法律規(guī)范適用準確；執(zhí)法程序方面：應區(qū)分簡易程序和一般程序簡易化操作行為，合理處置非因動物疫病造成的途亡動物，慎重實施動物（動物產(chǎn)品）入滬勸退以及通過微信、支付寶等新型支付手段收繳罰款行為。以期上述思考對官方獸醫(yī)依法開展監(jiān)督執(zhí)法活動提供參考。

關(guān)鍵詞：公路動物防疫監(jiān)督檢查站；指定通道；監(jiān)督執(zhí)法；辦案程序

1主體資格

1.1關(guān)于執(zhí)法主體與權(quán)限

近年來，“注水肉”、“瘦肉精”檢測陽性、獸藥殘留超標等食品安全問題備受關(guān)注，涉案動物產(chǎn)品有部分即是從入滬指定通道運入。對于是否應該在指定通道開展相關(guān)檢測工作，作者認為沒有必要。一是按照依法行政要求，指定通道只能從事與動物疫病防控有關(guān)的監(jiān)督執(zhí)法活動，不能越權(quán)執(zhí)法。二是根據(jù)我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的職責分工，農(nóng)業(yè)部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品從種植、養(yǎng)殖到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品進入食品批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后的監(jiān)管。一旦“注水肉”、獸藥殘留超標等問題畜禽產(chǎn)品流入市場，食品藥品監(jiān)管部門為適格執(zhí)法主體，而問題根源和責任則在產(chǎn)地。當然，對跨省調(diào)運進入上海屠宰場供屠宰的畜禽，須由農(nóng)業(yè)執(zhí)法機構(gòu)加強監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題應依法查處。在指定通道發(fā)現(xiàn)超過保質(zhì)期的動物產(chǎn)品，也應依法移送食品藥品監(jiān)管部門。

1.2關(guān)于違法行為人的確定

在指定通道或非指定公路道口，執(zhí)法人員面對的往往是來自于外埠的車輛。在確定主體時，經(jīng)常出現(xiàn)貨主、承運人、駕駛員三者間無法清晰認定的問題。作者認為，要辦“鐵案”，必須調(diào)查清楚真正的違法行為人，否則動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)面臨行政訴訟風險。

1.2.1貨主

貨主是指動物或動物產(chǎn)品的所有權(quán)人。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第23條規(guī)定，動產(chǎn)物權(quán)的設立和轉(zhuǎn)讓，自從交付時發(fā)生效力。運輸中的動物或動物產(chǎn)品尚未交付至買方，因此除買方自行運輸外，其所有權(quán)一般應屬于出賣方。同時，根據(jù)《動物防疫法》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第2號公告規(guī)定，申報產(chǎn)地檢疫并依許可進行調(diào)運是畜禽養(yǎng)殖者的法定義務。公路檢查站執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)動物檢疫相關(guān)違法行為后，要根據(jù)所有權(quán)關(guān)系和檢疫義務的歸屬來確定真實“貨主”，而不能僅依據(jù)動物檢疫證明中“貨主”一欄內(nèi)容，來認定違法行為人。

1.2.2承運人

承運人是指承擔動物或動物產(chǎn)品運輸任務的單位或個人，而駕駛員只是受雇于承運人（運輸公司）[1]。根據(jù)《中華人民共和國民法總則》〈最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見〉和相關(guān)法學理論，企業(yè)職工因職務行為造成違法的，企業(yè)法人應承擔相應法律責任。因此，“貨主以外的承運人”應以運載工具行駛證上法定車主名稱或名字來認定，而不應以駕駛證上的自然人來認定。建議在辦理承運人和駕駛員不一致的行政處罰案件時，應讓駕駛員所在單位出具《授權(quán)委托書》，避免違法主體認定錯誤。

2事實認定與法律適用

2.1關(guān)于執(zhí)法案由

根據(jù)《動物防疫法》規(guī)定，公路檢查站在執(zhí)法實踐中，查處的違法行為主要有2類：經(jīng)營（運輸）依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫的動物（動物產(chǎn)品）、經(jīng)營（運輸）動物（動物產(chǎn)品）未附檢疫證明?！耙婪☉敊z疫而未經(jīng)檢疫”與“未附檢疫證明”性質(zhì)不同[2]，前者是動物或動物產(chǎn)品離開產(chǎn)地前，貨主未按《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》等有關(guān)規(guī)定申報檢疫，取得動物檢疫合格證明，此種行為嚴重違反了動物檢疫監(jiān)管秩序，且可能造成疫情發(fā)生和傳播，因此相應的法律責任較重。而“未附檢疫證明”則是法定義務人依法申報并取得了動物檢疫證明，但行為人因故未依法附具或無法提供，違反的是動物（動物產(chǎn)品）憑證運輸?shù)谋O(jiān)管秩序，與“依法應當檢疫而未經(jīng)檢疫”相比，法律責任要輕。盡管在入滬指定通道執(zhí)法辦案和實施補檢難度較大，但絕不能以操作難度大小而隨意確定案由，唯有根據(jù)調(diào)查取證鎖定案件事實來確定。為加強省際動物移動監(jiān)管和動物產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)防疫監(jiān)管，2002年，上海市建立了動物與動物產(chǎn)品指定通道運入制度。目前，全市入滬指定通道共8個，有執(zhí)法人員90人，實行24小時監(jiān)督檢查?！渡虾Ｊ袆游锓酪邨l例》第37條和第45條規(guī)定，“未經(jīng)指定通道運載動物、動物產(chǎn)品進入的，對承運人處一千元以上一萬元以下的罰款；接收未經(jīng)指定通道運入的動物、動物產(chǎn)品，對接收單位或者個人予以警告，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。”由此可見，在入滬指定通道監(jiān)管制度中，違法行為和違法主體也是兩類，未經(jīng)指定通道運入動物（動物產(chǎn)品）的違法主體為承運人，接收未經(jīng)指定通道運入的動物（動物產(chǎn)品）的違法行為人為接收者，二者之間往往非同一主體。但如果同一行為人實施以上兩個行為對此應該處罰？（如上海某市場主體未經(jīng)指定通道運入了活動物產(chǎn)品）作者認為，未經(jīng)指定道口運入動物或動物產(chǎn)品的違法行為，必然導致該行為人接收未經(jīng)指定通道運入動物或動物產(chǎn)品的違法行為，前行為是“因”，后行為是“果”，因此應按未經(jīng)指定通道運入動物（動物產(chǎn)品）定案處罰[3]。

2.2關(guān)于法律適用

在入滬指定通道查獲的案件或公安、路政部門在非指定通道發(fā)現(xiàn)并移交的案件中，往往同時存在多種違法行為。在執(zhí)法辦案過程中，為防止涉事駕駛員逃逸，確保案件快速辦理，執(zhí)法人員可能會選擇處罰較輕的案由來定性。對此，作者認為不妥。案件性質(zhì)應以違法事實為依據(jù)，不應以涉案貨值大小、情節(jié)輕重、危害后果或辦理難易程度來確定，案由一旦認定錯誤，隨之是法律適用錯誤，當事人的法律責任就會迥異。執(zhí)法人員要學會判定違法行為的性質(zhì)，只有在正確定性的基礎上，才能適用法律規(guī)范準確。動物檢疫類違法行為和入滬指定通道類違法行為是不同位階的法律規(guī)范所確定的違法行為，也是不同性質(zhì)的違法行為，彼此之間不存在吸收或競合關(guān)系[4]。如果同時存在上述行為的，則違法行為人破壞的是兩個不同的監(jiān)管秩序，應分別依照《動物防疫法》《上海市動物防疫條例》有關(guān)罰則實行并罰。如果同時存在跨省調(diào)運種用乳用動物未經(jīng)審批等違法行為的，也應分別立案查處。

3執(zhí)法程序方面

3.1關(guān)于一般程序簡易化操作

在公路檢查站執(zhí)法實踐中，處罰金額往往超過《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規(guī)定的適用簡易程序的上限。而如果適用一般程序，辦案過程則較為煩瑣冗長，執(zhí)法人員操作難度較大。因此，如何依法適用“一般程序簡易化操作”顯得尤為重要。作者認為，執(zhí)法人員要正確區(qū)分簡易程序和一般程序簡易化操作的概念，不能出現(xiàn)程序錯誤。根據(jù)《行政處罰法》第33條規(guī)定，違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定，即適用簡易程序。而“一般程序簡易化操作”在性質(zhì)上仍屬一般程序，只是在某些步驟上實行簡便操作?！掇r(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第40條規(guī)定，“一般程序簡易化操作”只是在立案報批、調(diào)查結(jié)論和案件處理意見審查方面可以通訊方式報批，同時將一般程序中當事人的陳述、申辯期限由3天壓縮至“當場”。要判斷某個案件能否依法適用“一般程序簡易化操作”，關(guān)鍵在于當?shù)貙π枰w討論的重大案件的標準，對于必須集體討論的案件，不得采用簡易化操作方式。

3.2關(guān)于勸退措施

在公路檢查站是否可以勸退運入動物（動物產(chǎn)品）的運輸者，有執(zhí)法人員存在困惑。從法律層面講，法無授權(quán)不可為之，《動物防疫法》沒有規(guī)定公路檢查站可以實施勸退行為；從疫病防控的角度，勸退不利于動物疫病防控，且被勸退的車輛往往通過各種非法途徑再次進入，一旦運輸?shù)膭游铮▌游锂a(chǎn)品）染疫，則會造成疫情傳播，尤其在當前非洲豬瘟疫情防控期間，絕對不允許實施勸退措施；從勸退實踐來看，執(zhí)法人員有被追責風險。為此，作者建議公路檢查站嚴格按照《動物防疫法》依法行政，不存在疫病發(fā)生傳播風險、執(zhí)法人員追責風險和當事人提起行政訴訟的風險。

3.3關(guān)于途亡動物的具體處置

《動物防疫法》和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部第2號公告規(guī)定，運輸過程中的染疫畜禽及其排泄物、病死或死因不明的畜禽尸體，應當委托途經(jīng)地病死畜禽無害化處理場進行處理，所需費用由貨主承擔。運載工具中的畜禽排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物，應當在畜禽卸載后進行無害化處理。公路檢查站發(fā)現(xiàn)非因動物疫病造成死亡的動物尸體如何處理并無明確規(guī)定。目前處理方式主要有三種：一是當事人在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的監(jiān)督下，自行送往當?shù)刂付ǖ臒o害化處理中心進行處理；二是當事人委托各公路檢查站進行無害化處理，各動檢站須與當事人簽訂委托處置協(xié)議（承運人須告知貨主并征得同意），集中進行處置；三是現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)的途亡動物確實無法卸載時，由駐屠宰場的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員監(jiān)督銷毀。作者認為，公路檢查站執(zhí)法人員在征得當事人同意的前提下，負責收集并臨時存放死亡動物尸體，并統(tǒng)一由專用收集車輛送至無害化處理中心處置的做法，這既沒有增加當事人的負擔，也是一種便民行為，值得肯定。

3.4關(guān)于罰款繳納問題

隨著微信、支付寶等電子支付手段的普及，極大地方便了人們的生活。在公路檢查站或非指定通道查獲的案件中，會遇到一些當事人或駕駛員未攜帶現(xiàn)金或現(xiàn)金不足的情況，其提出使用微信或支付寶轉(zhuǎn)賬給執(zhí)法人員，再由執(zhí)法人員墊付現(xiàn)金的做法。對此，作者認為應謹慎。雖然《行政處罰法》規(guī)定邊遠、水上、交通不便地區(qū)可以當場收繳罰款。但此類操作中，存在執(zhí)法人員代替當事人支付罰款的情形，以及相對人通過微信或支付寶向執(zhí)法人員還款的民事行為，該做法嫌疑違法。罰款是一種財產(chǎn)罰，這種處罰手段主要目的是通過收取違法行為人的合法財產(chǎn)（金錢），從而起到懲戒其違法行為的目的。法律上，金錢實行“占有即所有”的制度，如果執(zhí)法人員墊付現(xiàn)金，就等于執(zhí)法人員繳納了罰款，而不是違法行為人執(zhí)行了行政處罰決定。另外，執(zhí)法人員和當事人之間發(fā)生了民事借款的法律行為，即便是2名以上執(zhí)法人員在場、有轉(zhuǎn)賬記錄截屏、全過程執(zhí)法記錄也不妥當?！缎姓幜P法》規(guī)定了在這種情況下可以當場收繳，并不意味著必須當場收繳。違法行為人在執(zhí)行行政處罰決定時，由于自身原因無法做到當場繳納，只能由其承擔不利后果，在15日內(nèi)到指定銀行繳納。即便采用微信或支付寶等手段方便當事人繳納罰款，也必須由執(zhí)法單位和代收機構(gòu)之間簽訂協(xié)議，改進罰款繳納方法。

參考文獻：

[1]安建，張穹，尹成杰.中華人民共和國動物防疫法釋義[M].北京：法律出版社，2008.

[2]唐孝東，海繼鋒.對一起未附檢疫證明經(jīng)營運輸動物案處置的商榷[J].中國動物檢疫，2017，34（11）：54-55.

[3]羅秋.一案中有多個違法行為該如何處理[J].中國食品藥品監(jiān)管，2016(12)：55-56.

[4]陳曉燕.一起行政處罰案件中出現(xiàn)多個違法行為如何處理[N].中國國門時報，2017-08-21（3）.

作者：劉金才 單位：上海市動物衛(wèi)生監(jiān)督所