水源地生態(tài)敏感區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

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摘要：生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)際上又稱作生態(tài)系統(tǒng)／環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES），在生態(tài)敏感區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)并對(duì)其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償尤為重要。論文通過對(duì)國(guó)內(nèi)外典型的流域及水源地有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)踐及生態(tài)補(bǔ)償案例進(jìn)行研究，并對(duì)現(xiàn)有的有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策和補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探討，針對(duì)中國(guó)南水北調(diào)工程沿線等水源地生態(tài)敏感區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，提出幾點(diǎn)合理化政策建議：（1）水源區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)納入流域生態(tài)補(bǔ)償政策規(guī)劃體系；（2）分區(qū)制定生態(tài)補(bǔ)償政策，更靈活多樣，避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的單一化；（3）發(fā)揮利益相關(guān)方的積極作用，選好中間“人”，建立各利益相關(guān)者共同參與的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制；（4）建立生態(tài)補(bǔ)償信用制度體系，強(qiáng)化政府監(jiān)管下的多元化約束機(jī)制。

關(guān)鍵詞：水源地；生態(tài)敏感區(qū)；有機(jī)農(nóng)業(yè)；生態(tài)補(bǔ)償；外部性

1水源地生態(tài)敏感區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)的必要性

眾所周知，化肥、農(nóng)藥等人工化學(xué)品的過量使用所造成的農(nóng)業(yè)面源污染已成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)化面臨的主要問題和挑戰(zhàn)?！熬G色革命”以來(lái)，以石油農(nóng)業(yè)為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，大幅度提高單位面積產(chǎn)量并帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也產(chǎn)生了明顯的負(fù)外部性影響。20世紀(jì)初期，美國(guó)學(xué)者富蘭克林•金訪問了東亞中日朝三國(guó)，認(rèn)為東方農(nóng)耕是世界上最優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)，并著成《四千年農(nóng)夫：中國(guó)、朝鮮和日本的永續(xù)農(nóng)業(yè)》一書[1]，認(rèn)為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是保持土壤的肥沃，東方農(nóng)耕的核心技術(shù)是豆科綠肥、人畜糞便還田和多熟種植等。東方農(nóng)耕類似于有機(jī)農(nóng)業(yè)，有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)強(qiáng)調(diào)生物動(dòng)力驅(qū)動(dòng)而非人工物質(zhì)與能量，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物福利、食品安全和人體健康、資源可持續(xù)利用、社會(huì)公信目標(biāo)時(shí)，有機(jī)農(nóng)業(yè)是解決農(nóng)業(yè)負(fù)外部性問題的一個(gè)途徑[2]。雖然有機(jī)農(nóng)業(yè)的理念重新出現(xiàn)在20世紀(jì)初期，但直到80年代才受到各國(guó)重視。僅靠消費(fèi)者的青睞和支持并不能從根本上促進(jìn)有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，它主要還是依賴政府的政策扶持和引導(dǎo)。歐盟理事會(huì)1991年EC法規(guī)第20929/1號(hào)首次在歐洲確立了有機(jī)生產(chǎn)、有機(jī)產(chǎn)品標(biāo)識(shí)和檢測(cè)的大體法律框架[3]。受益于得力的政策，歐洲的有機(jī)農(nóng)業(yè)在20世紀(jì)90年代增長(zhǎng)率超過了75%。美國(guó)農(nóng)業(yè)部1980年編寫并了《關(guān)于有機(jī)農(nóng)業(yè)的報(bào)告與建議》，1985年農(nóng)業(yè)法案制訂農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃，1990年明確發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)和認(rèn)證制度。日本民眾從20世紀(jì)70年代開始就在實(shí)踐有機(jī)農(nóng)業(yè)，并在“產(chǎn)消合作（提攜）”原則的基礎(chǔ)上建立了生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間的信任關(guān)系，但90年展起來(lái)的種植標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證卻沒有歐美嚴(yán)格[4]。20世紀(jì)90年代，現(xiàn)代有機(jī)農(nóng)業(yè)開始引入中國(guó)[5]，但常規(guī)農(nóng)業(yè)化學(xué)投入品仍居高不下，2010年全國(guó)的化肥施用量達(dá)到了5460萬(wàn)噸，而農(nóng)藥的施用量平均每年140多萬(wàn)噸，其中主要是化學(xué)農(nóng)藥，占世界施用總量的1/3。2015年，國(guó)家農(nóng)業(yè)部公布了“一控兩減三基本”政策，并計(jì)劃在2020年實(shí)現(xiàn)化肥、農(nóng)藥兩個(gè)“零增長(zhǎng)”?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生態(tài)化轉(zhuǎn)型是中國(guó)實(shí)施綠色經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一，在生態(tài)敏感區(qū)發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)并對(duì)其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，解決生態(tài)敏感區(qū)的負(fù)外部性問題尤為重要。徐留福等[6]提出了農(nóng)田、水源地、海岸帶、河岸帶、城鎮(zhèn)5種主要生態(tài)敏感區(qū)類型。對(duì)于水源生態(tài)敏感區(qū)的水質(zhì)保護(hù)而言，減少或改變農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入是核心。同時(shí)，有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展與水源生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)安全維護(hù)息息相關(guān)，科學(xué)合理地對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，是促進(jìn)水源地有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要激勵(lì)手段[7]。以南水北調(diào)沿線水源區(qū)為例，為保證一江清水北上，2014年出臺(tái)的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》提出了“三先三后”的原則，即“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”。南水北調(diào)丹江口水庫(kù)庫(kù)區(qū)主要有兩類水污染：一為工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)生活污水排放；二為化肥農(nóng)藥使用、畜禽養(yǎng)殖和農(nóng)村居民生活污水排放[8-9]。前者是點(diǎn)源污染，易于發(fā)現(xiàn)和監(jiān)控；后者是面源污染，難以防治。按照《河南省淮河流域、“南水北調(diào)”中線工程沿線區(qū)域農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查工作方案》，南陽(yáng)市從2005年開始就對(duì)淅川、桐柏、鎮(zhèn)平、方城、鄧州、宛城、臥龍、西峽8個(gè)縣的化肥、農(nóng)藥等農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)、畜禽養(yǎng)殖廢棄物、農(nóng)村生活廢棄物和水產(chǎn)養(yǎng)殖廢棄物等造成的農(nóng)業(yè)面源污染進(jìn)行了調(diào)查，并逐步在水源區(qū)開展了有機(jī)農(nóng)業(yè)示范工程[10-11]。2015年的《丹江口水庫(kù)（河南轄區(qū)）飲用水水源保護(hù)區(qū)劃》規(guī)定了陶岔取水口至上游中線距離10千米為一級(jí)保護(hù)區(qū)水域，還分別規(guī)定了二級(jí)保護(hù)區(qū)及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的水域和陸域，湖北省也制訂了相應(yīng)規(guī)劃和保護(hù)方案。2016年河南省南水北調(diào)水源區(qū)的淅川縣、西峽縣、內(nèi)鄉(xiāng)縣和盧氏縣被劃入國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，把發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)作為重點(diǎn)方向，但水源生態(tài)敏感區(qū)的有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償才剛剛起步。

2國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展

生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)際上又稱作生態(tài)系統(tǒng)／環(huán)境服務(wù)付費(fèi)（PES），是一種使外部成本內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)、補(bǔ)償多少、如何補(bǔ)償是其核心問題。Wunder[12]認(rèn)為PES應(yīng)包含以下幾方面內(nèi)容：一種自愿的交易行為；能夠很好地被定義的生態(tài)系統(tǒng)／環(huán)境服務(wù)（ES）；至少有一個(gè)ES的購(gòu)買者；至少有一個(gè)ES的提供者；確保ES的提供。2007年，關(guān)于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢惱獖W會(huì)談[13]達(dá)成一致意見，即流域生態(tài)補(bǔ)償中的下游服務(wù)使用者從上游土地利用實(shí)踐中獲益，這會(huì)確保諸如土壤免受侵蝕和河流穩(wěn)定性等服務(wù)的供給。Pigou提出政府干預(yù)是解決經(jīng)濟(jì)外部性帶來(lái)的市場(chǎng)失靈的一種手段，比如稅收和補(bǔ)貼金。Coase[14]認(rèn)為外部性問題的實(shí)質(zhì)在于雙方產(chǎn)權(quán)界定不清，出現(xiàn)了行為權(quán)力和利益邊界不確定的現(xiàn)象。要解決外部性問題，必須明確產(chǎn)權(quán)。在國(guó)際環(huán)境與發(fā)展研究所（IIED）的研究著作中，Landell-Mills&Porras[15]對(duì)PES做了分類，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了政府和市場(chǎng)的作用以及它們之間互相依賴并合作的關(guān)系。其先驅(qū)性工作對(duì)之后的研究有著極大影響和借鑒。補(bǔ)償主體不僅是政府，還有供水公司、基金會(huì)、非政府組織以及用水戶，而受償主體有上游種植戶，包括村委會(huì)、社區(qū)，還有地方政府。要實(shí)現(xiàn)諸如好的水質(zhì)和健康的環(huán)境等正外部性，避免市場(chǎng)失靈，當(dāng)實(shí)際行為不可盈利的情形下，政府需出面以逐步達(dá)成雙贏狀態(tài)。多元化的項(xiàng)目發(fā)起人和中間“人”也是有力保障。在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，特別是關(guān)于南水北調(diào)水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究較多。王金南等[16]指出，狹義而言，生態(tài)補(bǔ)償指國(guó)際上生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的行為，或者增加污染者付費(fèi)和受益者補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容；廣義而言，指有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，不僅包括對(duì)生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化的手段，也包括與自然地域環(huán)境相關(guān)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策。俞海和任勇[17]認(rèn)為由于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定或權(quán)利的初始分配不同，造成了流域上下游發(fā)展權(quán)利事實(shí)上的不平等，這就需要一種補(bǔ)償來(lái)彌補(bǔ)這種權(quán)利的失衡以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的正外部性。朱桂香[18]闡述了生態(tài)補(bǔ)償主體的范疇，包括對(duì)生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償、對(duì)生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)者給予補(bǔ)償、對(duì)在生態(tài)破壞中的受損者進(jìn)行補(bǔ)償、對(duì)減少生態(tài)破壞者給予補(bǔ)償和對(duì)個(gè)人或區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。俞海和任勇[17]指出南水北調(diào)中線工程下游沿線享受生態(tài)服務(wù)的中央、地方政府應(yīng)當(dāng)是提供補(bǔ)償?shù)闹黧w，而上游水源涵養(yǎng)區(qū)的地方政府、企業(yè)法人與社區(qū)居民等是接受補(bǔ)償?shù)闹黧w。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶ㄉ鷳B(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失等。如何建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是流域生態(tài)補(bǔ)償研究的主要方向和核心內(nèi)容。Brouwer等[19]對(duì)世界47個(gè)案例的分析表明，服務(wù)提供者的選擇、社區(qū)參與、量化目標(biāo)的監(jiān)督和中間“人”的數(shù)目使得項(xiàng)目參與期限和條件達(dá)成的環(huán)境目標(biāo)效果顯著。曹明德和王鳳遠(yuǎn)[20]認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，其包括兩層含義：一是自然資源作為資源性資產(chǎn)，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，是所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益的方式；二是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)并付出代價(jià)者理應(yīng)得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，因?yàn)樯鷳B(tài)功能是具有價(jià)值的。邵毅[21]基于博弈論和前景理論的視角，將南水北調(diào)工程的水源區(qū)和受水區(qū)看作兩個(gè)“個(gè)體理性人”，當(dāng)兩者陷入“理性陷阱”.缺乏主動(dòng)合作的行動(dòng)時(shí)，中央政府的監(jiān)督懲罰機(jī)制變得十分必要；當(dāng)“集體理性”得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，雙方會(huì)主動(dòng)尋求合作，監(jiān)督懲罰機(jī)制的作用越來(lái)越小。李平[22]指出建立南水北調(diào)中線工程生態(tài)與水資源補(bǔ)償機(jī)制的條件已趨于成熟，輸水地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，為水資源保護(hù)付出代價(jià)大，流域用水矛盾突出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力大等。而解決水源地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩難處境的突破口就在于建立南水北調(diào)水源保護(hù)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制[23]。喬旭寧等[24]對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題，諸如補(bǔ)償主體和對(duì)象的界定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等進(jìn)行了探討，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了流域多種生態(tài)要素、多元主體間的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究框架。李雪松和李婷婷[25]強(qiáng)調(diào)建立真正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，關(guān)鍵問題是如何分配和使用補(bǔ)償資金，誰(shuí)來(lái)征收，誰(shuí)來(lái)使用，分配到何處，如何監(jiān)督和評(píng)價(jià)政策或機(jī)制的效果。因此國(guó)家需要建立責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償行政責(zé)任機(jī)制。外部性的生態(tài)補(bǔ)償量很難直接貨幣化，往往要從成本彌補(bǔ)的角度來(lái)考慮。不僅要考慮生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的直接成本，還要考慮損失的發(fā)展機(jī)會(huì)成本和政策投入等[26]。所采用的計(jì)量方法包括機(jī)會(huì)成本法、費(fèi)用分析法、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估法、水資源價(jià)值法等，條件價(jià)值評(píng)估法更是被廣泛用于生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐[27-28]?？梢詫⑵錃w納為兩種，即核算法和協(xié)商法[18]。近年來(lái)，各位學(xué)者對(duì)南水北調(diào)受水區(qū)的各個(gè)省市應(yīng)該給予水源區(qū)的各個(gè)省市的生態(tài)補(bǔ)償量做了標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量。李懷恩等[29]、史淑娟等[30]以陜西水源區(qū)水土保持補(bǔ)償量為著眼點(diǎn)，對(duì)各種補(bǔ)償量模型進(jìn)行了估算，表明基于保護(hù)水源所付出成本的水源區(qū)生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償支付較為可行。周晨等[31-32]運(yùn)用CVM方法對(duì)農(nóng)戶的支付意愿和受償意愿進(jìn)行了估算。Li等[33]、Wei等[34]分別采用了生命周期評(píng)價(jià)和水足跡的方法對(duì)受水區(qū)的水資源和作物進(jìn)行了考察。李亦秋[35]、韓德梁[36]利用3S技術(shù)及數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法，對(duì)丹江口庫(kù)區(qū)和上游生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行了分析和估算。胡儀元[37]對(duì)漢水流域生態(tài)環(huán)境狀況的歷史變遷、生態(tài)保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及未來(lái)對(duì)策進(jìn)行了考察和調(diào)研。譚秋成[8]認(rèn)為為保護(hù)丹江口水庫(kù)水質(zhì)，減少氮、磷流入水體，可考慮以生態(tài)補(bǔ)償方式鼓勵(lì)農(nóng)民將部分土地休耕或退耕，并估算種植小麥須補(bǔ)償259.69元/畝（1畝=1/15公頃，下同），玉米須補(bǔ)償331.64元/畝，水稻須補(bǔ)償567.31元/畝等。由上述研究可以看出，基于不同方法對(duì)不同地域甚至相同地域的標(biāo)準(zhǔn)估算值還存在著一定差異，其標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際可行性還有待進(jìn)一步商酌。總體上看，國(guó)內(nèi)外關(guān)于水源生態(tài)敏感區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯课墨I(xiàn)并不多見。

3水源區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

國(guó)內(nèi)外流域及水源區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)與生態(tài)補(bǔ)償積累了一些典型案例和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)其補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行分析和比較，可以為水源地生態(tài)敏感區(qū)尤其是南水北調(diào)丹江口水庫(kù)庫(kù)區(qū)的有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償提供可行的參考依據(jù)。

3.1國(guó)際案例

在歐洲，1987—1992年對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的財(cái)政資助包括了丹麥、瑞典、挪威、芬蘭、瑞士、奧地利和德國(guó)。歐洲經(jīng)驗(yàn)表明，轉(zhuǎn)換補(bǔ)貼可以促進(jìn)有機(jī)農(nóng)業(yè)份額的增長(zhǎng)[38]。歐盟通過歐洲農(nóng)業(yè)保障基金補(bǔ)貼到各國(guó)。2000年，歐洲各國(guó)政府簽署了水框架指令（EEC/60），有強(qiáng)制義務(wù)在2015年達(dá)成優(yōu)質(zhì)地表和地下水的目標(biāo)。2004年，歐盟出臺(tái)《歐洲有機(jī)食物和農(nóng)業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》，這一計(jì)劃表明了有機(jī)農(nóng)業(yè)在歐洲農(nóng)業(yè)政策下的相關(guān)性，指出了有機(jī)農(nóng)業(yè)提供公共物品服務(wù)和受到消費(fèi)者關(guān)注的雙重社會(huì)角色，但發(fā)展目標(biāo)沒有設(shè)定清楚。2007年，CE834定義了“轉(zhuǎn)換（conversion）”為從常規(guī)農(nóng)業(yè)向生態(tài)（有機(jī)）農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，包括在一段時(shí)期內(nèi)有機(jī)生產(chǎn)的供應(yīng)。該文件還明確了一年作物的轉(zhuǎn)換期為兩年。歐盟除轉(zhuǎn)換期補(bǔ)貼外，還有維持補(bǔ)貼、認(rèn)證補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼等多種有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼形式。新歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革（2014—2020年）保留了市場(chǎng)支持和直接補(bǔ)貼、農(nóng)村發(fā)展這兩個(gè)支柱，更加注重政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，兼顧公平和效率，注重促進(jìn)有機(jī)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。羅馬尼亞西北部的Satu-Mare縣有450公頃農(nóng)場(chǎng)，主要生產(chǎn)小麥、玉米、向日葵和大豆等作物。2010年羅馬尼亞政府759號(hào)決議規(guī)定，如果農(nóng)場(chǎng)在有機(jī)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)中注冊(cè)并且處于轉(zhuǎn)換期，其種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)將受到特別資助，具體補(bǔ)助金額為5公頃以下補(bǔ)償540歐元，5～20公頃補(bǔ)償611.43歐元，20公頃以上補(bǔ)償510歐元。有機(jī)農(nóng)業(yè)的面積從2006年的4.56萬(wàn)公頃增加到2012年的17.46萬(wàn)公頃，增長(zhǎng)了3.8倍。相關(guān)研究表明，在羅馬尼亞有機(jī)作物的經(jīng)濟(jì)效率要略高于常規(guī)作物[39]。德國(guó)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)行政府補(bǔ)償為主、市場(chǎng)補(bǔ)償為輔的復(fù)合型補(bǔ)償機(jī)制[40]，包括直接補(bǔ)貼、生態(tài)轉(zhuǎn)型補(bǔ)貼等。德國(guó)巴伐利亞州首府慕尼黑南部的Mangfalltal流域下游有130萬(wàn)住戶，年需供水1億立方米左右，供水公司發(fā)現(xiàn)由于上游農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)活動(dòng)導(dǎo)致水質(zhì)逐步惡化，他們決定采取用水保護(hù)措施。1992年，公司與三個(gè)有機(jī)農(nóng)業(yè)聯(lián)合會(huì)一起在該流域發(fā)起了一個(gè)有機(jī)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，旨在減少水中的硝酸鹽和農(nóng)藥含量并改善水質(zhì)。至2010年，流域上游150戶簽約，他們需要加入其中一個(gè)有機(jī)農(nóng)業(yè)聯(lián)合會(huì)來(lái)獲得認(rèn)證從而得到現(xiàn)金補(bǔ)償。在該項(xiàng)目中，受益者是慕尼黑的用水戶，他們繳納稅金享受供水。供水公司作為中間“人”代表了用水戶的利益，他們負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、簽約，而監(jiān)管則屬于有機(jī)農(nóng)業(yè)聯(lián)合會(huì)。2008年，大約有2500公頃土地轉(zhuǎn)向了有機(jī)農(nóng)業(yè)。1992—1998年，有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)助為281歐元/(公頃•年)，1998—2010年為230歐元/(公頃•年)，2011年以后補(bǔ)償分為三個(gè)區(qū)，每年最多補(bǔ)償380歐元[41-42]。德國(guó)巴伐利亞州的另一城市Augsburg南部有30萬(wàn)居民，2011年接受供水1680萬(wàn)立方米，上游流域是農(nóng)牧混合區(qū)。當(dāng)?shù)?0個(gè)農(nóng)戶中有60個(gè)簽約了有機(jī)補(bǔ)償計(jì)劃，1991—2009年，若不用農(nóng)藥補(bǔ)助175歐元/(公頃•年)，不用農(nóng)藥、化肥補(bǔ)助250歐元/(公頃•年)，若通過有機(jī)農(nóng)業(yè)認(rèn)證則補(bǔ)助400歐元/(公頃•年)?？刂葡跛猁}分三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)給予0～100歐元的生態(tài)補(bǔ)償資金，2009年以后分11個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每5年更新一次[42]。法國(guó)是歐洲第一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占?xì)W盟農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1/5，農(nóng)產(chǎn)品出口長(zhǎng)期位居歐洲首位。法國(guó)1990年以后開始發(fā)展生態(tài)（有機(jī)）農(nóng)業(yè)。Lons-le-Saunier市西北的Villevieux地區(qū)有2.5萬(wàn)人，2011年接受供水180萬(wàn)立方米。Vallière流域有75個(gè)農(nóng)戶，65%的耕地種植小麥和玉米，30%為永久牧場(chǎng)，5%為葡萄園。20世紀(jì)80年代以后，該流域開始為控制硝酸鹽和農(nóng)藥污染按面積分區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。1993—2006年，若減少使用20%的化肥和農(nóng)藥，則給租地戶補(bǔ)助170歐元/(公頃•年)，農(nóng)場(chǎng)主補(bǔ)助260歐元/(公頃•年)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每3年更新一次。2006—2009年，共計(jì)對(duì)1500公頃農(nóng)地給予了生態(tài)補(bǔ)償[42]。在哥倫比亞，20世紀(jì)90年代甘蔗種植的擴(kuò)張直接面臨著缺水問題，用水戶自己成立了一些聯(lián)合組織來(lái)節(jié)約用水，Asobolo就是這樣的中間組織之一，創(chuàng)立于1993年。該案例的ES目標(biāo)是水流調(diào)節(jié)和水量，提供者是上游Bolo河流域的農(nóng)戶，他們通過社會(huì)和農(nóng)業(yè)環(huán)境發(fā)展項(xiàng)目接受實(shí)物補(bǔ)償。受益者是下游的用水戶，他們自愿支付稅金來(lái)實(shí)施補(bǔ)償。Asobolo作為一個(gè)中間“人”，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、簽約和運(yùn)行，他們也希望能夠改善農(nóng)戶的生活質(zhì)量[41]。美國(guó)的有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償也是由政府和市場(chǎng)共同主導(dǎo)的。隨著美國(guó)環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃的出臺(tái)，1997年，愛荷華州成為首個(gè)實(shí)踐有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃的州。2002年出臺(tái)的農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，農(nóng)業(yè)部通過實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃，以現(xiàn)金補(bǔ)貼或計(jì)劃援助等方式，把資金直接分發(fā)到農(nóng)戶手中或用于各種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目。2003—2007年，美國(guó)每年撥付300萬(wàn)美元用于資助有機(jī)農(nóng)業(yè)研究[43]。非政府組織（NGO）在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著十分重要的作用，有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展是以政府的直接政策為依托，但同時(shí)也離不開自下而上的非政府組織的建立和發(fā)展。國(guó)際有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動(dòng)聯(lián)盟（IFOAM）是最具影響力的非政府組織之一，1972年在法國(guó)成立，成立之初僅有英國(guó)、瑞典、南非、美國(guó)、法國(guó)5個(gè)會(huì)員國(guó)，目前已經(jīng)成為一個(gè)擁有來(lái)自100多個(gè)國(guó)家700多個(gè)集體會(huì)員的國(guó)際有機(jī)農(nóng)業(yè)組織，通過定期召開有機(jī)大會(huì)將世界各地的有機(jī)農(nóng)業(yè)從事者們聯(lián)合在一起，并且制定了基本的有機(jī)生產(chǎn)規(guī)范[44]。IFOAM是有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾α恐?，建立政府、市?chǎng)等多方聯(lián)動(dòng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是實(shí)施有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母景l(fā)展趨勢(shì)。

3.2國(guó)內(nèi)案例

關(guān)于水源地生態(tài)敏感區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究還不多見。以下以北京市密云水庫(kù)退稻還旱項(xiàng)目、云南省洱海流域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、云南省哈尼梯田受償意愿、云南省松華壩水源保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式、遼寧省大伙房水源保護(hù)等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目為例進(jìn)行總結(jié)分析。2001年5月公布的《21世紀(jì)初期（2001—2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》在北京市密云水庫(kù)上游的潮河、白河、黑河流域?qū)嵤┝送说具€旱工程，以改善水質(zhì)與來(lái)水量。2003年開始試行，涉及北京市與河北省多個(gè)縣市。2006年，在張家口赤城縣黑河流域成功實(shí)施了1.74萬(wàn)畝稻改旱試點(diǎn)項(xiàng)目。2007年正式在赤城縣和承德豐寧、灤平兩縣開始實(shí)施稻改旱的項(xiàng)目。北京市每年補(bǔ)貼5665萬(wàn)元支持河北張家口承德地區(qū)，共實(shí)施了10.3萬(wàn)畝稻改旱，其中，承德市兩縣7.1萬(wàn)畝，張家口赤城縣全縣境內(nèi)3.2萬(wàn)畝水稻全部退出耕種，改種節(jié)水型大田作物。補(bǔ)償金額也從補(bǔ)貼450元/(畝•年)到2008年以后提高到550元/(畝•年)。云南大理州洱海流域2003—2009年累計(jì)推廣“控氮、減磷增施有機(jī)肥，隔年隔季施肥”的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐20.78萬(wàn)公頃，每畝農(nóng)田每年補(bǔ)貼100元，全部用于購(gòu)買肥料，由大理州政府在栽種前以實(shí)物的形式發(fā)放到農(nóng)戶。項(xiàng)目實(shí)施后，平均每畝減少施用純N2.49千克，P2O52.23千克，增施K2O2.14千克，糧食平均每畝增產(chǎn)4.5%。具體措施包括：首先，開展“一池三改”工作，即改廁、改廚、改廄，建設(shè)三位一體沼氣池，累計(jì)建成沼氣池8984口，發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合型生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，不僅減少了畜禽糞便的污染，而且為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)提供優(yōu)質(zhì)肥料。其次，實(shí)施稻田養(yǎng)魚，每畝產(chǎn)水稻619.1千克，較普通農(nóng)田增產(chǎn)1.71%，魚成活率80%，畝產(chǎn)65千克，平均增重2.6倍，每畝稻魚新增純收入240元；減少了化學(xué)農(nóng)藥的使用，平均每畝減少使用除草劑100克，尿素18千克，普鈣40千克，既節(jié)約了成本又改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證工作以產(chǎn)地認(rèn)證和產(chǎn)品認(rèn)證為重點(diǎn)，實(shí)施以綠色食品為先導(dǎo)，以有機(jī)食品、地理標(biāo)志認(rèn)證為補(bǔ)充的“三位一體”監(jiān)管模式。洱海流域目前生態(tài)補(bǔ)償主要來(lái)源于3個(gè)方面：一是國(guó)家各部委行業(yè)單項(xiàng)補(bǔ)償資金；二是州、縣市視財(cái)力財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；三是征收洱海水費(fèi)、風(fēng)景名勝資金費(fèi)等[45]。在云南哈尼梯田的案例研究中，劉某承等[46]以受償意愿問卷調(diào)查為基礎(chǔ)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了探討，分別估算了在農(nóng)藥化肥各自減半為零、同時(shí)減半或同時(shí)為零的情形下，哈尼梯田稻田養(yǎng)魚戶接受的政府直接補(bǔ)貼形式的生態(tài)補(bǔ)償意愿值為3727～8732元/(公頃•年)，與人工化學(xué)品投入限制標(biāo)準(zhǔn)成正相關(guān)。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖找鎭?lái)看，以高收益的化肥用量減半農(nóng)藥禁用情況為例，當(dāng)1千克稻米價(jià)格提高1元時(shí)，如果每公頃補(bǔ)貼7112元，政府投入盈余為335元。昆明市政府對(duì)松華壩水源保護(hù)區(qū)實(shí)施了“全面禁牧、禁漁業(yè)、禁花限菜、限制規(guī)?；B(yǎng)殖”等環(huán)境保護(hù)政策，加強(qiáng)了對(duì)城市水源地的保護(hù)力度。儲(chǔ)博程[47]在充分考慮水源保護(hù)區(qū)政策、資源、市場(chǎng)、技術(shù)、農(nóng)戶意愿五大因素的基礎(chǔ)上，提出了幾種水源地農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，包括核桃間種、林藥模式、有機(jī)野生菌和人工食用菌結(jié)合。

4生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制分析

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要包括生態(tài)系統(tǒng)/環(huán)境服務(wù)目標(biāo)、補(bǔ)償主體、受償主體、中間組織等。通過對(duì)國(guó)內(nèi)外典型案例進(jìn)行比較和分析，可以看出其異同點(diǎn).從生態(tài)/環(huán)境目標(biāo)看，在國(guó)外案例中的主要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)目標(biāo)都是為了控制硝酸鹽、減少化肥農(nóng)藥等化學(xué)物質(zhì)的使用以及改善水質(zhì)，并保障下游地區(qū)的正常用水，與我國(guó)基本一致；從生態(tài)補(bǔ)償發(fā)起人和生態(tài)補(bǔ)償主體來(lái)看，國(guó)外既有政府、也有公司和中間組織，而我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目多是以政府為主導(dǎo)開展生態(tài)補(bǔ)償。國(guó)外項(xiàng)目在由誰(shuí)發(fā)起的問題上更為靈活，多為市場(chǎng)主導(dǎo)，也有以政府為主導(dǎo)。法國(guó)案例表明在當(dāng)?shù)卣陀盟局g有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；而在德國(guó)，用水公司則從屬于市政，運(yùn)作更有效。補(bǔ)償主體在我國(guó)是由政府出面來(lái)對(duì)上游農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，法國(guó)同樣是政府出面，而德國(guó)則通過供水公司和用水戶，哥倫比亞通過用水戶聯(lián)合會(huì)。參與項(xiàng)目的各利益相關(guān)者主要有四類任務(wù)：分配水資源、通過運(yùn)作項(xiàng)目改善水質(zhì)、資助項(xiàng)目和技術(shù)支持。德國(guó)的供水公司雖然屬于私有性質(zhì)，但也從屬于市政部門，同時(shí)具有分配水資源、運(yùn)作和資助項(xiàng)目的作用和職能。不同項(xiàng)目有著不同的中間“人”，生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的簽署也取決于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境，達(dá)成協(xié)議的過渡期會(huì)比較長(zhǎng)。羅馬尼亞Satu-Mare項(xiàng)目由政府發(fā)起和主導(dǎo)，為了保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，政府規(guī)定如果農(nóng)場(chǎng)處于轉(zhuǎn)換期其有機(jī)產(chǎn)品生產(chǎn)會(huì)得到補(bǔ)助，但限制最大面積為20公頃，而農(nóng)場(chǎng)的收入還是要依賴市場(chǎng)需求，由政府和市場(chǎng)共同進(jìn)行補(bǔ)償。通常情況下，生態(tài)補(bǔ)償是按區(qū)給予的，在德國(guó)，分區(qū)決定基于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)——雨水向井水的轉(zhuǎn)變時(shí)期，在法國(guó)，是根據(jù)水文學(xué)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和限度的社會(huì)認(rèn)可程度[42]。但德國(guó)Augsburg和法國(guó)Lons-le-Saunier的案例并不成功，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶渴望一種更有效的用水種植模式。Lampkin&Padel[38]所指出的現(xiàn)象仍在一定程度上存在，即盡管社會(huì)認(rèn)可和公共支持度在增加，但鄉(xiāng)村社區(qū)對(duì)大范圍轉(zhuǎn)向有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍有抵觸情緒。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償需要逐步建立起以政府、企業(yè)、市場(chǎng)和非政府組織為主體的多元化補(bǔ)償主體，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，生態(tài)補(bǔ)償只有政策支持還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還要跨過技術(shù)和經(jīng)濟(jì)這兩大門檻。

5結(jié)論及建議

我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償工作方興未艾，南水北調(diào)工程水源地的生態(tài)補(bǔ)償尚處于研究論證階段。雖然發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)具有正的外部性，生態(tài)敏感區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償還缺乏足夠的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)依據(jù)，目前各級(jí)政府對(duì)水源地生態(tài)敏感區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金還很少或沒有補(bǔ)貼。通過對(duì)國(guó)內(nèi)外典型案例的剖析，主要建議如下：（1）水源地有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)納入流域生態(tài)補(bǔ)償政策規(guī)劃體系。受償者可以是用水戶上游的有機(jī)種植農(nóng)戶，也可以是當(dāng)?shù)氐挠袡C(jī)種植農(nóng)戶。將流域補(bǔ)償?shù)牟糠仲Y金用于水源地常規(guī)農(nóng)業(yè)向有機(jī)農(nóng)業(yè)種植的轉(zhuǎn)換成本補(bǔ)貼，按面積分期分批進(jìn)行補(bǔ)償，直接補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)戶。（2）分區(qū)制定靈活多樣、避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一化的生態(tài)補(bǔ)償政策。從補(bǔ)償實(shí)踐看，我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償往往存在補(bǔ)償不到位，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一的問題，在補(bǔ)償政策制定中參照國(guó)際案例，對(duì)同一項(xiàng)目目標(biāo)區(qū)域分區(qū)進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償不僅更具有操作性，還更具有科學(xué)意義和社會(huì)意義。（3）發(fā)揮利益相關(guān)方的積極作用，選好中間“人”，建立各利益相關(guān)者共同參與的聯(lián)動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制。水源地生態(tài)敏感區(qū)有機(jī)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償是南水北調(diào)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠袡C(jī)組成部分，其利益相關(guān)方不僅僅涉及政府，還包括其他組織都可以參與，他們同時(shí)可以作為發(fā)起者兼補(bǔ)償主體。（4）建立生態(tài)補(bǔ)償信用制度體系。各利益相關(guān)方共同遵守補(bǔ)償協(xié)議的各項(xiàng)條款，在政府監(jiān)督下建立生態(tài)補(bǔ)償信用制度體系和多元化約束機(jī)制，對(duì)履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的相關(guān)方在稅收、信款以及轉(zhuǎn)移支付等方面予以優(yōu)惠，不履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的，進(jìn)行失信登記和公示，并制定相應(yīng)的懲罰措施。

作者:馮丹陽(yáng) 趙桂慎 崔艷智 單位:中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院