淺析新農(nóng)保制度的建構思路
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由于現(xiàn)階段基礎養(yǎng)老金是固定的，農(nóng)民養(yǎng)老金水平的高低，主要取決于農(nóng)民選擇的繳費標準。農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險費越高，其享受的養(yǎng)老金待遇也就越高。而60周歲以上的農(nóng)村老人，如果其子女參加了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，即使其沒有參保，也可每月得到政府補貼的55元基礎養(yǎng)老金。新農(nóng)保在制度設計上具有兩個方面的特點：一是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農(nóng)民繳費進行補貼，即“補入口”；二是實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養(yǎng)老金，即“補出口”。國家財政對新農(nóng)保的補貼情況如表1所示。新農(nóng)保的這兩個顯著特點，強調了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔的重要責任，明確了政府資金投入的原則要求，這是與老農(nóng)保僅靠農(nóng)民自我儲蓄積累的最大區(qū)別。這種國家財政補貼下的“基礎養(yǎng)老金+個人賬戶”模式在農(nóng)村推廣有其積極意義。
新農(nóng)保制度存在的問題
（一）養(yǎng)老金替代率偏低從而導致參保率不高
在新農(nóng)保中，55元的基礎養(yǎng)老金由國家財政承擔，這是新農(nóng)保制度最突出的一點。這部分基礎養(yǎng)老金的數(shù)額雖然不大，但卻是整個新農(nóng)保制度中最吸引農(nóng)民參保的一方面，尤其對中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民來說吸引力更強。但是，從替代率角度看，55元是遠遠不夠的，它遠不能保障老年農(nóng)民的基本生活。為了保障農(nóng)村老年人的基本生活，養(yǎng)老金的替代率不能太低。假設農(nóng)民選擇100元的養(yǎng)老金繳費水平，地方政府每年補貼30元，中央政府每月補貼55元，按照2.5%的利率測算，15年后參保農(nóng)民繳費后個人賬戶總額為2331.15元，則根據(jù)《指導意見》個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準計算，個人賬戶養(yǎng)老金每月為16.77元。因此，參保農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇為55元基礎養(yǎng)老金以及16.77元個人賬戶養(yǎng)老金之和，即71.77元。如此低的養(yǎng)老金替代率不足以保障農(nóng)民老年時的基本生活，由此看來，中央政府很有必要對補貼力度和繳費比例進行調整。
（二）地方財政補貼不足
假設外界條件不發(fā)生變化，30元的地方財政補貼每個月只能給農(nóng)村居民帶來2.5元的個人賬戶養(yǎng)老金待遇，這在養(yǎng)老金中所占比例非常小。從農(nóng)民的角度看來，30元的財政補貼根本達不到吸引更多的農(nóng)民參保。由于目前農(nóng)民的生活水平還很低，2010年均人收入僅為5000多元，農(nóng)民還需要支付大額的孩子教育費用，醫(yī)療費用等等，農(nóng)民的生活壓力很大，加之無論選擇哪個檔次，地方政府都會補貼30元，因此，在十個檔次的選擇中，大多數(shù)農(nóng)民會偏向選擇100元。此外30元的財政補貼僅為1000元的3%，在心理上農(nóng)民選擇1000元繳費檔次的可能性也不大。還有，由于我國區(qū)域發(fā)展的不平衡，東部地區(qū)相對經(jīng)濟比較發(fā)達，30元的地方財政補貼對于這些地區(qū)的農(nóng)民基本不具備吸引力。由此看來，30元固定的地方補貼模式還存在著許多不妥之處，有必要對其進行進一步調整。
（三）制度銜接存在著問題
新農(nóng)保制度在不同地區(qū)的實施過程也存在著很多不容忽視的問題。最近幾年東部地區(qū)各省市大都進行一些關于探索特色農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作，但是這些地區(qū)在統(tǒng)籌層次、養(yǎng)老保險的檔次劃分、負擔機制等方面有所不同。有些地區(qū)采取區(qū)、街、村、個人四級負擔，根據(jù)農(nóng)民收入的不同劃分檔次；有些地區(qū)依據(jù)年齡的不同劃分檔次。補貼的力度根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況也有所不同。這些地區(qū)雖然充分考慮了各地的具體經(jīng)濟實力、地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢等情況，但是大多沒有考慮日益頻繁的地區(qū)遷移情況，這就產(chǎn)生了不同地區(qū)農(nóng)保制度的銜接存在著很大的問題。如果這一問題得不到解決，就會造成人口流動困難，勞動力配置困難等。因此，如何在充分考慮各地區(qū)發(fā)展狀況不同的情況下，保持制度的統(tǒng)一性是不容忽略的問題。我們應該在充分考慮各地區(qū)不同的情況下，保證新舊養(yǎng)老保險、農(nóng)村和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險的有效銜接，同時重視與其他養(yǎng)老保障措施的配套與銜接：與城市、農(nóng)村低保配套；與農(nóng)村醫(yī)保配套；與城鎮(zhèn)醫(yī)保配套；與商業(yè)保險銜接等。
（四）對參保年限長的農(nóng)民缺乏激勵機制
《指導意見》規(guī)定，只要年滿16周歲（不包含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民均可參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，且最低繳納年限為15年。如果16周歲開始繳費，到60周歲開始領取，中間要繳納農(nóng)村社會養(yǎng)老保險費40多年，但是《指導意見》卻并沒有對繳費年限長的參保農(nóng)民設置激勵機制。另外，由于中央政府的基礎養(yǎng)老金是在農(nóng)民領取養(yǎng)老保險金時才支付的，參保農(nóng)民的個人賬戶基本上是個人繳費的積累，且農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金還有被貪污和挪用的風險。鑒于以上原因，很多農(nóng)民并不會繳費40多年。繳費時間短，農(nóng)民領取的養(yǎng)老金待遇也就低，這樣不僅影響老年農(nóng)民的基本生活水平，還不利于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策優(yōu)越性的發(fā)揮。
（五）新農(nóng)?；鸬谋Ｕ显鲋祮栴}
2009年，新農(nóng)保制度開始在全國范圍內(nèi)試點，并在10年內(nèi)覆蓋到全國。由于新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，農(nóng)民的參保積極性很高，新農(nóng)保的部分試點地區(qū)參保率已達80%以上。隨著越來越多的農(nóng)民參加新農(nóng)保，就會形成越來越大規(guī)模的新農(nóng)?；?。那么，如何確保這筆基金的保值增值呢？《指導意見》規(guī)定：“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息”。中國人民銀行現(xiàn)行的一年期存款利率是2.25%，而2010年2月全國居民消費價格指數(shù)為2.7%，銀行存款利率低于居民消費價格指數(shù)，新農(nóng)?；鸫嫒脬y行不但不會保值增值，還存在著貶值的風險。因此，政府應盡快出臺相應的投資運營策略，防止新農(nóng)?；鸬馁H值。
完善我國新農(nóng)保制度的對策
（一）加快整個社保體系的銜接統(tǒng)一
我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地的養(yǎng)老成本不一樣，但是這種差別應該體現(xiàn)在養(yǎng)老保障水平上，而不是制度模式上。在推進新農(nóng)保制度建設的同時，應著眼長遠、立足當前，從最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，并與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老等城鎮(zhèn)社會保險相銜接的保險格局出發(fā)，搞好統(tǒng)籌協(xié)調；要按照“?；?，廣覆蓋，能轉移”的原則，分階段、有步驟地將農(nóng)村居民基本養(yǎng)老賬戶與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老賬戶接軌，建立全國層面的制度銜接與轉換機制，保障農(nóng)民的養(yǎng)老金能夠在不同地區(qū)之間，在不同保障方式之間進行轉移。具體來講要堅持三個原則：一是待遇就高原則，盡量讓參保農(nóng)民享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，對繳費年限能夠達到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險規(guī)定的，讓其享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金；二是相互折算原則，允許城鎮(zhèn)保險繳費年限和農(nóng)保繳費年限相互折算；三是自愿選擇原則，對參加城保和農(nóng)保兩種保險的，享受待遇時規(guī)定只能單項享受，但可以自愿選擇。在參保對象職業(yè)轉換比較頻繁的情況下，只有理順制度對接關系，才能暢通農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展渠道。
（二）堅持農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的強制性與自愿性相結合
在日本，農(nóng)民除了必須參加國民養(yǎng)老金以外，是否參加農(nóng)民養(yǎng)老金制度，完全由農(nóng)民自愿選擇。在波蘭，農(nóng)民社會保險包括兩種形式，即義務保險和自愿保險。義務保險必須參加，自愿保險可以隨時參加或取消。農(nóng)村養(yǎng)老保險政策必須強制農(nóng)民參加，這樣才能保證農(nóng)民年老時的收入來源和生活水平的提高，才能保證農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實施效果。但是，參保的標準以及其他類型的補充保險，農(nóng)民可以根據(jù)自身經(jīng)濟條件自愿選擇，這樣可以使農(nóng)村養(yǎng)老保險政策在具有權威性的同時也具有靈活性，利于政策的推廣與實施。
（三）加快信息網(wǎng)絡建設
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險要以“以人為本，創(chuàng)新管理”為服務理念和服務方式，利用現(xiàn)代化的信息管理手段來提供強有力的技術支撐。農(nóng)村地區(qū)的條件有限，分散化的管理服務必然會因為種種限制而使效用缺失，所以之前的機構統(tǒng)一才顯得尤為重要，統(tǒng)籌管理，信息化管理，從我國人口眾多的國情出發(fā)來看刻不容緩。因此，加快社會保險信息網(wǎng)絡的現(xiàn)代化建設，提高養(yǎng)老保險信息的處理能力，不僅是提高經(jīng)辦機構管理服務能力的需要，也是構建和諧社保的需要。
（四）加強對新農(nóng)保基金的監(jiān)管
1.建立合理的基金運行機制。將新農(nóng)?；鹨赃m當?shù)谋壤度氩煌耐顿Y渠道。資金投資可分成三塊：①用于支付當前養(yǎng)老金的費用，在銀行存活期儲蓄；②近期可能支付的費用，進行定期儲蓄或購買國債、國庫券；③未來支付的養(yǎng)老金，可由國家按優(yōu)惠保護的原則，用于國家有發(fā)展前景的重大項目和國家主導產(chǎn)業(yè)投資。
2.設立專業(yè)運營機構。社?；饘I(yè)銀行，讓新農(nóng)?；鸾璐诉M入金融市場,通過其自身的經(jīng)營服務,以取得的經(jīng)營收入作為充實個人賬戶，防范通脹風險的來源。專業(yè)化運營可實現(xiàn)基金的保值增值，有較高的安全性，同時還可以降低運營成本。如果委托現(xiàn)有的專業(yè)金融機構管理和運營，雖然也可取得相應的利潤，但專業(yè)機構自身也要獲取相應的利潤,新農(nóng)保基金的盈利本來有限,如果再支付這部分利潤,那么增值部分就所剩無幾了。
3.建立健全監(jiān)督體系。良好的法律還需要完善的監(jiān)管體系來保證。目前,我國社會保障基金的信息披露機制尚未健全,使得社會監(jiān)督受到制約。新農(nóng)?；鸬淖罱K受益人是廣大農(nóng)民，但他們往往無心也無力去履行自己的監(jiān)督權力。對于新農(nóng)?；穑€是要依靠監(jiān)督機構的監(jiān)督，首先地方管理部門只負責基金的收繳和發(fā)放,相關的監(jiān)督職能予以剝離,單獨設置機構進行全面具體的監(jiān)督工作。而對于監(jiān)督機構的管理方面，采取中央垂直管理模式,各地分設辦事機構。一方面可以防止地方政府在“人、財、物”上轄制基金監(jiān)督部門,使監(jiān)督工作能夠避免地方政府的干擾,另一方面也有利于資源配置,減少重復浪費。
（五）建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度
在德國，農(nóng)民除了65歲時可領取的老年年金外，參加農(nóng)民養(yǎng)老保險的農(nóng)民還能享受到其他待遇，包括：喪失勞動能力時的年金、在勞動能力受到嚴重威脅時的康復待遇和在此期間提供的企業(yè)援助和家庭援助，在受保險人死亡時的遺屬年金等。日本建立了多層次的養(yǎng)老保險制度，其中覆蓋到農(nóng)民的有三個層次的養(yǎng)老保險制度，分別是國民養(yǎng)老金、農(nóng)民養(yǎng)老金基金和農(nóng)業(yè)勞動者年金。波蘭的農(nóng)民社會保險有兩種形式，即義務保險和自愿保險。建立多層次的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，有利于提高農(nóng)民的養(yǎng)老金待遇。
總之，我們應該時刻關注新農(nóng)保制度在試點過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，并且要針對出現(xiàn)的新情況和新問題，及時地制定解決措施和完善辦法。（本文作者：董小紅、吳亭 單位：安徽財經(jīng)大學）